我国海洋特别保护区制度变迁研究

梅宏,徐雪纯

(中国海洋大学法学院 青岛 266100)

0 引言

2023年10月24日,《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)经第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议第二次修订,删除原《海洋环境保护法》第二十三条有关“海洋特别保护区”的规定,并在第六十一条中以“自然保护地”替代原《海洋环境保护法》第四十二条第二款中的“海洋自然保护区”等用语。鉴于第十四届全国人大常委会立法规划将《中华人民共和国国家公园法》(《中华人民共和国自然保护地法》一并考虑)列为“第一类项目”,新修订《海洋环境保护法》的上述规定无疑是对我国海洋自然保护地制度的立法指引,引起我们对海洋特别保护区制度变迁的思考。

1 我国海洋特别保护区制度40年的变迁历程

海洋特别保护区是指具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊要求,需要采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理的区域[1]。由此可知,海洋特别保护区具有“生态特殊、保护特殊、开发利用特殊”3 个特征,且这“3个特殊”具有逻辑上的递进关系。①生态特殊,是指海洋特别保护区有别于内陆自然保护区,拥有特殊的海洋与海岸带生态系统,其生态环境一旦受到破坏,影响范围广、持续时间长且恢复困难,具有敏感性、脆弱性等生态特性;②保护特殊,是指海洋特别保护区需要采取特殊的保护措施,有关保护与管理工作需要集中、专门的制度安排;③开发利用特殊,是指基于前2个特征,海洋特别保护区的开发利用活动需要特殊规范,以实现生态保护与社会、经济的可持续发展。

1.1 立法先行时期(1982—2002年)

“海洋特别保护区”在我国法律中首次出现于1982年制定的《海洋环境保护法》的第四条。20世纪80年代初,随着我国海洋经济发展开始起步,沿海地区“对海洋资源的需求日渐加大、对海洋利用的程度日益加强”[2],亟须协调海洋经济快速发展与海洋环境保护之间的矛盾。在改革开放背景下,外来船舶造成的海域环境污染、破坏事件不断发生,海洋环境保护的迫切性、重要性引起我国立法者的重视。《海洋环境保护法》作为我国环境资源保护领域的第一部正式法律,其对海洋特别保护区制度作出规定时,不仅我国尚无下位法规定,国外法律或国际条约也无相关规定。海洋特别保护区在《海洋环境保护法》中“横空出世”,表明我国立法者在国家管辖海域及海岸带设立保护区时已经认识到海洋环境自身的特殊性,且考虑到沿海地区开发利用海洋资源、发展海洋产业的现实需求,故在设立海洋自然保护区之外又创设了“特别保护区”制度。

由于“我国海洋保护地前期建设基本上采取抢救式保护策略”[3],在《海洋环境保护法》施行的前20年中,国内建成的主要是海洋自然保护区,尚无海洋特别保护区。如何为“全新”的海洋特别保护区建章立制,是国家层面在该制度起步阶段的重要考虑。地方立法方面,1988年《青岛市乡镇、街道企业环境保护管理暂行办法》和1990年《海南省环境保护条例》先后规定海洋特别保护区的相关内容。1992年国家海洋局制定《海洋特别保护区管理工作方案》,具体规定海洋特别保护区的内涵、宗旨以及分级设立、选划与审批程序等内容,成为我国第一部有关海洋特别保护区的专门性法律文件,为我国海洋特别保护区制度开创先河。

1.2 落地建设时期(2002—2011年)

经过20年的制度设计,进入21世纪后我国着手开展海洋特别保护区建设。2002年国内第一个海洋特别保护区——“福建宁德海洋生态特别保护区”建成,因此这一年可以被称为我国海洋特别保护区制度的落地元年。2005年“浙江乐清市西门岛国家级海洋特别保护区”成为我国第一个国家级海洋特别保护区。2007年《国家环境保护“十一五”规划》启动重点生态功能区工作,要求集中力量全面完成全国及沿海海岛特别保护区的选划、建设方案和相关政策指标。2009年原农业部同意在浙江洞头东部列岛海洋特别保护区内设立海洋牧场示范区;2011年浙江依托东海的环境推进海洋牧场建设,为全国海洋特别保护区的实践探索做出贡献。《2010年国家海洋局政府信息公开年度报告》提出推进“海洋特别保护区数据建设”,推动海洋特别保护区制度走向数字化和信息化。

为进一步完善海洋特别保护区制度,2010年国家海洋局颁布《海洋特别保护区管理办法》,针对海洋特别保护区管理工作做出一系列规定。①规定海洋特别保护区所在地的县级以上政府建立管理机构,并明确管理机构的具体职责;②要求政府部门与利益相关方建立协调机制;③将海洋特别保护区分为重点保护区、适度利用区、生态与资源恢复区和预留区,实施功能分区管理。同期,相关技术标准也逐步订立。根据2008 年《全国海洋标准化“十一五”发展规划》,“十一五”期间海洋特别保护区分类分级、总体规划功能分区技术导则以及海洋特别保护区管理技术规范、选划论证技术导则进入起草阶段,其中前2项标准于2008年被批准为推荐性行业标准并自2010 年施行,后2 项标准于2010年被批准并自2011年施行。此外,国家海洋局将“海洋公园”作为海洋特别保护区的类型之一纳入海洋特别保护区管理体系,这是“海洋公园”首次出现在我国海洋自然保护地政策框架中,其分级从属于海洋特别保护区。

自增加海洋公园相关规定后,海洋特别保护区制度的政策法规趋于全面。2010年国家规定海洋特别保护区建区评审工作的具体内容和拟建海洋公园的赋分标准。此前,2009年财政部已将海洋特别保护区的建设和管理纳入海域使用金范围,加大中央财政对海洋特别保护区制度的支持。在管理方面,《海洋特别保护区管理办法》规定的功能分区管理明确允许在适度利用区内利用海洋资源,鼓励发展生态旅游和生态养殖产业,并要求政府部门与利益相关方建立协调机制,但对于具体的适度利用标准、利益相关方构成、协调机制建立等内容未予规定;在资金方面,除国家专项资金和中央财政大力支持国家级海洋特别保护区建设以外,地方级海洋特别保护区仍缺少持续的资金来源,制约地方级海洋特别保护区的建设和管理。可见,在海洋特别保护区启动建设后,我国的海洋特别保护区制度在迅速发展的同时,仍存在法律规范和配套政策不完善的问题。

1.3 全面发展时期(2012—2017年)

经过21世纪初近10年的建设实践,我国海洋特别保护区制度进入全面发展时期。2012年《全国海岛保护规划》要求新建30个海洋特别保护区以严格保护海岛;2013年我国提出至2015年建成海洋特别保护区网络的目标;2014年《国家级海洋保护区规范化建设与管理指南》对相关保护活动、开发利用活动、生态恢复活动做出规范;2016年海洋特别保护区的许多技术指南被批准为推荐性行业标准。

我国海洋特别保护区制度“经历了跨越式发展,形成了多种类型的海洋特别保护区网络”[4]。自2012年起有代表性的海洋特别保护区可以申报全国海洋意识教育基地,2013年我国开始研究海洋生态补偿机制并开展试点工作,2016年我国提出通过建立海洋特别保护区的方式保护湿地生态系统。2017年国家开始重视地方管理,国家海洋局对政协委员的提案做出数项重要答复:承诺指导广西选划、申建国家级海洋公园,健全广西海洋类保护区管理机构,提高管理水平;承诺继续完善多元化海洋特别保护区生态补偿机制,充分考虑补偿资金向基层倾斜,多渠道筹措海洋生态保护补偿资金。此外,原农业部商请财政部、国家海洋局答复“建设舟山渔场国家绿色渔业示范基地的建议”,承诺对浙江马鞍山列岛海洋特别保护区和普陀中街山列岛海洋特别保护区内的主要岛礁进行修复。这种民主化运作方式是海洋特别保护区制度运行的有益实践。

1.4 制度转型时期(2018—2023年)

2018年国务院机构改革组建自然资源部和生态环境部,其中由自然资源部管理的国家林业和草原局成为包括海洋特别保护区在内的自然保护地的统一监督管理机构。此次机构改革改变了由国家海洋局负责海洋特别保护区管理的体制,海洋特别保护区的主管机构变成自然资源部,同时由生态环境部组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法,管理体制的变革为海洋特别保护区制度带来新的变化。2019年党中央和国务院《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出我国要建立以国家公园为主体的自然保护地体系,科学划定自然保护地类型,为海洋特别保护区制度转型提供契机。2023年《海洋环境保护法》完成第二次修订,删除了有关海洋特别保护区的规定,至此我国海洋特别保护区制度面临转型。

2 我国海洋特别保护区制度变迁的动因与条件

回顾我国海洋特别保护区制度40年的变迁历程,可以看出这项本土设计和生成的制度自诞生起便被赋予2项任务,即保护与开发。基于保护的开发以及与开发相协调的保护是贯穿海洋特别保护区制度建设过程的主题,这一主题在实践中的走向以及因体制机制改革而发生制度变迁的过程,生动地反映了我国海洋保护地建设的波澜起伏。探讨海洋特别保护区制度变迁的动因和条件,可为把握其变迁后的走向提供重要的认识基础。

2.1 海洋特别保护区制度变迁的动因

保护与开发并重是我国海洋特别保护区制度建设的基调,然而在实践中难免“走偏”。有学者指出,我国“将严格保护的自然保护区比例定得过高”[5],“核心保护区原则上禁止人为活动的要求跟人与自然和谐共生的理念不一致”[6]。自2016 年起,海洋生态保护红线制度在海洋特别保护区施行,禁止一切可能造成环境污染和破坏的活动,却没有明确海洋生态保护红线制度与可持续开发之间的界限。因此,地方管理机构在开展具体工作时容易出现“一刀切”的做法,即不注重研究可持续开发方案,而是直接按照国家规定禁止开发活动,导致我国海洋特别保护区制度出现片面强调保护的现象。

按照海洋特别保护区制度的相关法律规范,所有的开发活动都应当受到严格管控,力求减少对海洋生态环境的破坏,但在某些海洋特别保护区却出现另一种现象即侧重开发。有研究指出山东东营黄河口国家级生态海洋特别保护区存在侧重开发、忽视保护的问题,保护区内石油工业发展迅速,“能耗大污染重,入海排污口污染海域;近年来水产养殖和围填海活动增多,导致湿地结构发生改变”[5]。有学者指出,由于“最具有保护价值的地区已经划为自然保护区,地方政府开始重视海洋开发在地方经济中的作用”[7]。在国家政策允许开发的海洋特别保护区内,实践中沿海地方政府对可持续发展的具体把握不同,难以兼顾开发与保护的情况时有发生。环渤海地区的海洋特别保护区存在因大规模围填海和养殖用海造成海域环境破坏的情况,浙江舟山群岛的渔场因工业污水和生活废水排海造成严重的海域环境污染。根据《2022年中国海洋生态环境状况公报》,我国管辖海域“劣四类水质海域主要分布在辽东湾、杭州湾等近岸海域”[8],锦州大笔架山国家级海洋特别保护区和盘锦鸳鸯沟国家级海洋公园位于辽东湾,渔山列岛国家级海洋特别保护区和普陀中街山列岛海洋特别保护区位于杭州湾;2022年度“监测的24个典型海洋生态系统中,17个呈现亚健康状态,亚健康是指生态系统能够基本维持自然属性,但是环境污染、人为破坏、资源不合理利用等生态压力超出生态系统的承载力”[8]。由此可见,海洋特别保护区制度的“特别保护”效果并不明显。

综上所述,本应协调开发与保护的海洋特别保护区制度却在强调保护与侧重开发的2个端点之间游移,未实现制度设计的初衷,研究者对此亦存在“重心论”[9]与“平衡论”[9]的争鸣。海洋特别保护区制度实践之所以出现上述2种现象,系因基层管理人员难以把握应当采取何种标准的管理措施才能达到特别保护的目标;没有正确的观念作为指导,就无法在实践中落实管理责任,也就无法实现协调开发与保护的目标。海洋特别保护区制度落地建设的时期正是我国海洋经济快速发展的时期,社会、经济活动对海洋环境资源的需求越大,海洋特别保护区制度受到的冲击越强。

与此同时,生态文明建设已成为新时代我国的治国方略,海洋生态保护红线制度的产生、发展又从另一个方向影响海洋特别保护区制度,使得这项宽严相济的制度在实践中难以被基层管理部门准确把握。详言之,2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》这2个全国性的环境保护文件要求划定生态保护红线,2014年《中华人民共和国环境保护法》正式规定生态保护红线制度;2016年《海洋环境保护法》修正案第三条和第二十四条增加海洋生态保护红线制度的规定,却未就该制度与海洋特别保护区制度之间的适用关系予以明确规定,导致同在一部法律中的海洋特别保护区制度难以维持其“特别保护”的原定范围。

以江苏沿海滩涂为例,其“将生态极重要区选划为生态红线核心区,将生态重要区选划为生态红线一般区”[10];海州湾海洋公园原属海洋特别保护区,根据生态保护红线的划定结果,其同时被划入生态红线一般区;按照《江苏省生态空间管控区域规划》,该区域以生态保护为重点,原则上不得开展有损主导生态功能的开发建设活动,实行共同与差别化的管控措施,故该区域出现海洋特别保护区与海洋生态保护红线并存的情况,海洋特别保护区制度在海洋生态保护红线制度的冲击下难以继续实行“特别保护”。

总结海洋特别保护区制度变迁的动因,主要包括3个方面。①基层管理人员难以准确把握海洋特别保护区的管理措施标准,导致该制度在开发与保护2个端点之间游移;②海洋特别保护区制度运行的40年亦是我国海洋经济快速发展的40年,该制度难以应对海洋经济发展需求扩大化的趋势;③在生态文明建设背景下,海洋生态保护红线制度的确立和施行使得海洋特别保护区“特别保护”的原定范围受限,海洋特别保护区制度因此不得不做出调整。

2.2 海洋特别保护区制度变迁的条件

国务院机构改革为海洋特别保护区制度变迁提供管理体制条件。2018年国务院机构改革将国家海洋局等部门的职责整合,组建自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责;将国家海洋局的海洋环境保护职责等部门职责整合,组建生态环境部,组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法;将国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合,组建国家林业和草原局,统一监督管理各类自然保护地。此前由国家海洋局负责海洋特别保护区管理时,海洋特别保护区管理工作缺少专门的监督主体,而部门自我监督力度较弱,建设实效受到制约。在国务院机构改革后,海洋特别保护区由自然资源部主管,同时由生态环境部监督执法,两方主体合作实现海洋特别保护区的科学管理;国家林业和草原局成为自然保护地的统一监督管理机构,能够实现对管理措施标准的顶层设计,同时统筹协调中央到基层的具体管理工作。

国民经济和社会发展为海洋特别保护区制度变迁提供政策条件。2023年国家发展和改革委员会《关于2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》指出,2023年要着力促进区域协调发展,发展海洋经济,高水平建设海洋创新示范平台,加快建设海洋强国。在海洋强国目标指引下,加快发展海洋经济成为我国国民经济发展必不可少的内容;在区域协调发展战略推动下,陆海统筹的步伐逐步加快。面对海洋经济加快发展与陆海统筹的政策要求,海洋生态保护需要新的制度安排。

海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度和海洋生态保护红线制度为海洋特别保护区制度变迁提供制度条件。2019年党中央和国务院《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》正式提出建立自然保护地体系,要求按照自然生态系统内在规律、依据管理目标与效能并借鉴国际经验,将自然保护地按生态价值和保护强度由高至低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园。据此,新时代我国正在建设的自然保护地体系将对陆海两域的自然保护地进行类型重构,其中现存的自然保护地经过梳理和调整将被归入国家公园、自然保护区或自然公园,新建的自然保护地将遵循该体系进行分类并开展管理和保护工作。2023年国家林业和草原局《国家级自然公园管理办法(试行)》第二条规定自然公园包括海洋公园,第五条规定自然公园应当纳入生态保护红线。故此,海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度和海洋生态保护红线制度构成海洋生态保护新的制度安排。

通过分析海洋特别保护区制度变迁的动因和条件,本研究认为海洋特别保护区制度变迁后应当解决3个问题,即海洋特别保护区的管理措施标准问题、现存海洋特别保护区如何建设的问题,以及海洋生态保护红线制度与新制度的配合问题。在解决这些问题后,海洋特别保护区制度的变迁结果才能适应新的管理体制以及政策和制度条件。

3 海洋特别保护区制度的国际经验

3.1 我国海洋特别保护区与国际海洋法上的特殊保护区

随着现代环境危机的到来,国家管辖范围外海域(ABNJ,包括公海和国际海底区域)的海洋环境保护问题逐渐进入国际社会视野。长期以来,众多已有区域机构运用包括海洋保护区在内的划区管理工具(ABMTs),在ABNJ建立不同类型的海洋保护区并进行监测与管理。世界各国一直坚持针对ABNJ海洋生物多样性保护与可持续开发利用的议题进行协商,历经6次政府间会议的国家管辖范围外海域生物多样性养护与可持续利用协定(以下简称BBNJ协定)于2023年6月19日在联合国总部获得通过。

国际海洋法上的特殊保护区(SPAs)包括脆弱海洋生态系统、特别敏感海区、海洋环境特受关注区等需要特别保护的海域,属于ABMTs建立的海洋保护区类型之一,与我国海洋特别保护区存在区别与联系。

3.1.1 地理空间范围

我国海洋特别保护区位于我国管辖海域以内,包括海洋水体、海床和底土,主要对海洋及其中的生物资源、自然资源实行特别保护。国际海洋法上的SPAs主要分布在国家管辖海域以外的公海和国际海底区域,包括海洋水体、海床、底土及上覆空域;由于公共海域的人类活动具有复杂性,SPAs强调对海域和空域整体实行特别保护。

3.1.2 管辖权

由于我国海洋特别保护区全部位于我国管辖海域以内,我国对其拥有完全的管辖权,可以自主立法并决策区内事务。国际海洋法上的SPAs属于公共海域,各国对其没有管辖权;按照《联合国海洋法公约》和相关国际法的规定,在公共海域航行的船舶受到船旗国管辖、发生在SPAs的国际罪行受到普遍管辖权限制,因此主权国家对发生在SPAs的特定事项可以行使管辖权,但管辖权问题呈现复杂性。

3.1.3 法律依据和管理体制

《海洋特别保护区管理工作方案》《海洋特别保护区管理办法》《海洋特别保护区评审委员会工作规则》和《国家级海洋公园评审标准》4个法律文件是我国海洋特别保护区制度的直接法律依据。我国海洋特别保护区实行中央和地方分级管理体制,在中央层面由自然资源部主管、生态环境部监督执法,沿海地方政府根据本地实际情况制定地方性法规,对海洋特别保护区进行管理。

国际海洋法上的SPAs目前仍缺乏直接法律依据。《联合国海洋法公约》是SPAs的基础性法律依据;《生物多样性公约》是SPAs的重点性法律依据;2023年通过的BBNJ协定建立包括SPAs在内的划区管理工具综合系统,其生效后将成为SPAs的专门性法律依据。由于SPAs在BBNJ协定通过前已在众多已有区域机构的管理下进行保护,未来会面对BBNJ协定与众多已有区域机构的合作与协调问题。

3.1.4 目标要求

我国海洋特别保护区以实现基于保护的开发以及与开发相协调的保护为目标,其中保护位于开发之前;国际海洋法上的SPAs属于ABMTs,其性质是管理工具,在目标要求上不止于保护,很多时候为实现相关区域机构的职能,需要开展多样化的海洋开发利用活动,保护强度较小。

综上所述,虽然我国海洋特别保护区与国际海洋法上的SPAs有诸多区别,但二者的初衷都是解决海洋环境污染和破坏问题,并对海洋实行特别保护。此外,在制度发展过程中,二者都面临开发与保护相协调的问题,并为解决这一问题付出很多实践努力。未来我国应继续参与BBNJ协定条款的后续解读与协商工作,积极探索SPAs建设的创新方案,并坚持涉外法治与国内法治的统筹协调,促进国内法对国际法的转化借鉴。

3.2 澳大利亚赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区的功能分区管理

赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区建于2002年,当时我国海洋特别保护区制度开始落地建设,故赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区的功能分区管理具有借鉴意义。赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区位于澳大利亚西南海域,因洋流交汇而蕴藏丰富的渔业资源,有较高的保护价值。“在赫德岛保护区管理规划中,将保护区分为7个功能区域:主要使用区、参观游览区、荒野区、文化遗产区、限制区、近海区和外海区”[11]。其中,主要使用区是开展保护工作的区域,人类活动受到管制;参观游览区在保证不造成环境破坏的前提下,可以按照特定时间和路线开展短期游览活动;文化遗产区专门纪念澳大利亚南极科考队的历史;限制区存在“对人类活动影响极为敏感的、具有很高环境价值的区域”[11]和“为保证游客安全而需要严格限制进入的区域”[11],因而限制人类活动。可见,该保护区不同区域的保护强度存在差异,其中主要使用区和文化遗产区只允许保护而不允许开发,参观游览区是专门开发生态旅游的区域,限制区因环境价值和人身安全因素而对人类活动设定严格限制。

我国海洋特别保护区同样实行功能分区管理。其中,重点保护区实行严格保护,禁止与保护无关的活动,与上述主要使用区和文化遗产区相似;适度利用区鼓励实施与保护目标一致的生态型资源利用活动,如开发生态旅游,与上述参观游览区相似;生态与资源恢复区和预留区分别关注恢复生态和禁止改变生态2个因素,与上述限制区关注环境价值因素相似,但没有重点关注人身安全因素。澳大利亚赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区的功能分区管理经验值得我国借鉴。

3.3 美国海洋自然保护区的管理体系建设

1872年美国建立世界上第一个自然保护区即“黄石国家公园”[12],美国从此成为世界上较早开始自然保护区建设的国家。美国海洋自然保护区建设同样起步较早,其于1937年建立哈特拉斯角国家海滨,而世界国家公园大会至1962年首次提出海洋保护区的概念,因此美国海洋自然保护区建设走在世界前列。

在美国海洋自然保护区建设经验中,最为突出的是其管理体系建设。美国海洋自然保护区的管理体系实行中央垂直管理模式,“实现了各管理机构的信息共享与交流合作”[12]。美国联邦和各州多级的政府管理机构增加了按照中央垂直管理模式建设海洋自然保护区管理体系的难度,故此美国目前仍在积极建设更加科学、全面的海洋自然保护区管理中心。中央垂直管理模式的优势在于能够将联邦和各州的政府管理机构、区域渔业委员会、咨询委员会和公众的意见聚集到统一平台,实现高效的交流合作,将公众参与和部门协调落到实处。

借鉴美国海洋自然保护区的管理体系建设经验,2010年我国《海洋特别保护区管理办法》提出政府部门与利益相关方建立协调机制,但后续政策和实践都没有对此进行明确回应,导致海洋特别保护区的公众参与和部门协调机制存在不足。我国实行中央和地方分级管理的海洋特别保护区管理体制,故美国的中央垂直管理模式能够为我国提供有益经验。我国可以在政策上进一步明确利益相关方的构成和协调机制的建立,在实践中尝试建设统一的交流合作平台,充分容纳政府部门和利益相关方的意见并开展交流合作,推进公众参与和部门协调机制建设。

3.4 英国海洋特别保护区的法律体系和高度保护区计划

3.4.1 法律体系

英国拥有5个海洋保护区类型,其中第三类就是海洋特别保护区,其域外法依据是《欧盟野生鸟类保护指令》,国内法依据是适用于英格兰和威尔士地区的《栖息地及物种保护条例》[13];其中,《欧盟野生鸟类保护指令》重视对鸟类等野生生物多样性的保护,而《栖息地及物种保护条例》重视对物种和生境的保护,故此英国海洋特别保护区的法律依据以保护生物资源和生境为重点。除域外法和国内法的结合外,英国呈现英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士4个法域的状况,不同地区的产业经济发展特点各异,且海洋生态环境保护要求复杂,故不同地区都根据各自实际需求分别制定适合本地区的海洋特别保护区法案条例,最终形成地区法和综合法相结合的法律体系。目前英国已经建成数量多、分布广以及契合不同地区特点的海洋特别保护区网络,在丰富完整、重点突出的法律体系支持下,英国海洋特别保护区建设成效显著。

如前所述,我国海洋特别保护区制度有4个法律文件作为直接法律依据,然而这些文件从性质上说尚未达到法律法规的层级,从内容上说主要围绕国家海洋局对海洋特别保护区的管理;除直接法律依据外,沿海地方政府的地方性法规和规章包含海洋特别保护区的管理规范,却呈现分散化、碎片化特点。由此可见,我国海洋特别保护区制度的法律依据效力层级低,且以管理规范为主,缺乏针对具体保护对象的保护规范,没有形成系统化的法律体系。故此,我国在已经启动的自然保护地立法工作中,要注重研究制定针对不同保护对象的保护规范,推动自然保护地法律体系建设。

3.4.2 高度保护区计划

高度保护区(HPMAs)是允许保护和完全恢复海洋生态系统的海域,能够将自然恢复到更自然的状态。HPMAs根据生态、社会和经济标准建区,要求实施最高水平的保护措施。HPMAs 计划从2020 年英国的“贝尼恩审查”开始试点实践,2021年英国接受试点提出的大部分建议,并于2023年正式设立3 个HPMAs 即Allonby Bay、North East of Farnes Deep和Dolphin Head。然而在英国建立首批HPMAs后的第四个月,苏格兰地区在渔民和岛民的强大压力下将该计划取消,其背后的原因是经济开发与海洋保护相协调的问题。目前苏格兰地区将问题的解决寄希望于渔民和政府制定的建议与措施。

英国海洋特别保护区网络代表其海洋特别保护区建设成就,苏格兰地区取消HPMAs计划则反映“特别保护”(或称“高度保护”)背后长期存在的开发与保护相协调的问题。有研究显示,在生态保护效益方面,HPMAs与非HPMAs相比生物量多得多,因此将人类活动转移到HPMAs以外的做法会对HPMAs的物种和生境产生普遍的积极影响,可以提供超过其他类型海洋保护区所能提供的生态保护效益。但在社会经济效益方面,除将HPMAs直接用于开发旅游和娱乐项目而带来的经济效益外,其他行业(如渔业)的经济效益还要取决于HPMAs的海洋地理条件和真正允许开展的具体活动,然而这部分经济效益是否可观尚未有科学证据提供充分证明;故此,生态保护效益和社会经济效益之间的相互作用要求决策者对HPMAs计划权衡取舍[14]。这一研究结果还解释了苏格兰地区的决策合理性,即公众的利益诉求实际到达决策部门,且决策者对利益相关方的意见给予认真思虑,从而最后选择发展经济。但苏格兰地区对此寄希望于渔民和政府制定的建议与措施,本研究持怀疑态度,原因在于利益相关方的矛盾冲突一直存在,如果过去渔民和政府能够洽谈一致并制定切实可行的行动方案,那么英国可能不会推出HPMAs计划作为新方法以着力推进海洋生态保护工作。现在这一新计划被取消,而决策者重新对协商抱有希望,苏格兰地区能否真正解决开发与保护之间的矛盾,还要看新一轮的利益协调工作如何开展。

综上所述,英国海洋特别保护区制度同样面临开发与保护相协调的问题,且目前尚未有很好的解决方案可供借鉴。

4 我国海洋特别保护区制度的变迁走向

我国的自然保护地体系是在客观分析各类自然保护地建设经验与教训的基础上提出的、具有中国特色的自然保护地政策框架。自然保护地体系建设的目标是通过重构分类系统,明确各类自然保护地的保护标准,解决自然保护地建设中存在的问题。

根据2019年《国家林业和草原局国家自然保护地专家委员会工作规则》和2023年《国家级自然公园管理办法(试行)》,将已建成的海洋特别保护区根据保护与开发的侧重点不同,分别转型为新时代自然保护地体系中的“自然公园”或“自然保护区”,并以海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度加以建设。根据2017年《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。海洋生态保护红线制度的强制性严格保护要求与海洋特别保护区制度的特别保护要求产生冲突,因此在海洋特别保护区制度变迁后,亟须实现海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度与海洋生态保护红线制度的制度配合。需要说明的是,我国对海洋自然保护地遵循保护优先的原则;与英国苏格兰地区不同,在协调开发与保护的问题上,我国的答案是保护。

4.1 海洋自然公园制度的原则和功能

海洋自然公园的建设目的是保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观,这些区域具有生态、观赏、文化和科学价值,需要长期保护并进行可持续利用。现存海洋特别保护区的一部分在归入海洋自然公园(自然公园类型之一)后,应当更加契合海洋自然公园的建设需求。

为更直观地探讨海洋自然公园制度,本研究对过去的海洋特别保护区制度和现在的海洋自然公园制度进行对比。①在原则上,海洋特别保护区制度坚持保护和开发并重,倡导发挥海洋特殊资源优势的开发活动,目标是协调开发与保护之间的关系;然而海洋特别保护区制度的建设实效并不理想,基层管理人员很少认真研究制定具体的可持续开发方案,使得该制度在开发与保护2个端点之间游移。海洋自然公园制度则坚持保护优先,更加强调保护的重要性,并采取顺应自然的建设方式。②在功能上,海洋特别保护区制度作为国家重视海洋特殊资源和生态的具体体现,有敦促生态保护和经济发展的功能,但在实践中的功能效果不明显。海洋自然公园制度将建设公众休闲游憩、环境教育和科研、历史文化宣传等活动的基地,在保护的前提下开展与保护目标一致的建设活动,凸显生态功能和社会治理功能。

综上所述,海洋自然公园制度将遵循保护优先的原则,同时承担生态功能和社会治理功能,未来工作重点包括3个方面。①凸显重要海洋自然保护地的生态价值和文化价值。②以保护优先为原则,开展能够发挥海域生态价值和服务功能的建设活动,严格限制经营类开发活动。③地方政府应针对现存海洋特别保护区梳理并区分不同的发展定位,从而采取不同的保护措施。对适合可持续利用的海洋自然公园,根据其资源条件和功能,探索开展符合生态规律的建设活动;对生态环境敏感、脆弱的海洋自然公园,坚持实行严格保护。上述3点能够回答海洋特别保护区制度变迁需要明确的管理措施标准问题。

4.2 海洋自然公园制度的建设内容

4.2.1 法律规范修订

我国海洋特别保护区制度在40年变迁历程中留下许多法律规范,除前述4个法律文件外,沿海地方政府现行工作条例中也多见带有“海洋特别保护区”字样的规定。根据“北大法宝”的查询结果,2019年5月9日至2023年11月9日地方性法规共23部文件中涉及40处“海洋特别保护区”规定,地方政府规章共3部文件中涉及14处“海洋特别保护区”规定。故此,海洋自然公园制度的法律建设应对海洋特别保护区制度遗存的法律规范进行修订、整合,形成海洋自然公园规范条例,作为海洋自然公园制度的法律依据。

4.2.2 实践建设

海洋自然公园的突出建设方式之一是生态旅游。有学者指出,“游憩是文化服务的一个重要表现形式,文化服务是生态系统服务功能的四大类型之一”[15]。海洋自然公园将为附近社区的居民提供游憩场所,给人民群众带来幸福感,同时有助于调动基层力量,提高对海洋自然公园的保护效率。

除生态旅游外,对于浙江海洋牧场、山东半岛蓝色经济区数据信息公开查询系统、海洋生态保护补偿机制等海洋特别保护区制度的有益实践探索,地方政府可以在海洋自然公园制度实践中根据管理需求有选择地加以保留。例如:2012年山东烟台长岛被批准为国家级海洋特别保护区,其位于胶东半岛和辽东半岛之间的黄、渤海交界处,拥有独特的海洋生态系统、320余种野生候鸟和独特的渔俗文化,建有海洋特别保护区、地质公园等自然保护地;在2019年党中央和国务院提出建立自然保护地体系后,同年10月1日起施行的《长岛海洋生态保护条例》规定“省市政府和长岛试验区管理机构应当统筹生态保护与经济社会发展,推进休闲旅游、现代渔业、医养健康、海洋文化等产业”,长岛率先探索发展生态友好型产业,并继续研究建立海洋生态保护补偿机制,走在全国改革前列;2021年长岛开始建设海洋自然公园,2022年《关于进一步支持长岛海洋生态文明综合试验区建设的若干政策措施》第二、第三项集中关注建设智慧海洋牧场和创新特色生态旅游,烟台市政府将长岛视为海洋自然公园改革创新的先行者;长岛实现从海洋特别保护区到海洋自然公园的变迁,有力证明海洋特别保护区制度的有益实践探索能够为海洋自然公园建设增添力量,同时能够回答海洋特别保护区制度变迁后现存海洋特别保护区如何继续建设的问题。

4.3 海洋自然保护区制度的原则和目标

自然保护区是自然保护地体系的“基础”。海洋自然保护区与海洋自然公园虽然都遵循保护优先的原则,但海洋自然保护区是生态价值和保护强度更高的自然保护地,其以有效恢复海洋物种和生境为目标,不适合可持续利用。拥有集中分布的珍稀濒危海洋物种、典型生态系统或特殊自然遗迹的海洋特别保护区,经过整合后将归入海洋自然保护区。

在我国提出建立自然保护地体系之前,海洋自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区,其中核心区除必要的科研活动外禁止其他活动,缓冲区在限定时间范围内允许生态渔业和旅游等活动,实验区允许适度开发活动。有学者运用生境质量指数和开发干扰指数对海洋自然保护区的生态状况进行评价,得出“海洋自然保护区生境保护较好,有开发干扰但程度较轻”[16]的评价结果,与有效恢复海洋物种和生境的目标尚有差距。按照自然保护地体系的管控要求,海洋自然保护区需要优化整合原有分区,重新科学划定核心保护区和一般控制区,一般控制区内“只可允许适量的自然游憩体验活动,不鼓励开展旅游活动”[17],保护强度有所提高,正向有效恢复海洋物种和生境的目标迈进。故此,海洋自然保护区将专注于保护和恢复海洋物种、生态系统和自然遗迹,不再受开发活动的干扰。

4.4 海洋生态保护红线制度与海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度的配合

海洋生态保护红线制度与海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度都对生态功能重要区和生态敏感脆弱区进行保护,在保护对象上有重叠,但在保护手段上存在较大差异。海洋生态保护红线制度的保护手段只是禁止人类活动,而海洋自然公园制度和海洋自然保护区制度的保护手段更为多样。其中,海洋自然公园通过加强环境监测、环境影响评价等实施保护,并探索开展多种可持续利用活动;海洋自然保护区则积极建设生态保护补偿机制,采取自然恢复和人工修复相结合的方法恢复物种和生境。虽然上述制度存在差异,但为加强海洋生态保护,海洋自然公园制度和海洋自然保护区制度应与海洋生态保护红线制度相互配合。

按照海洋生态保护红线的划定结果,海洋自然保护区和海洋自然公园全部划入海洋生态保护红线。根据海洋生态保护红线制度的管控要求,海洋自然保护区的核心区禁止人类活动,与海洋自然保护区制度对核心区的管控要求一致;海洋自然保护区的一般控制区和海洋自然公园的全部区域仅允许10类对生态功能不造成破坏的有限人类活动,但禁止开发性和生产性建设活动,将海洋自然保护区制度对一般控制区的管控要求以及海洋自然公园制度的管控要求进一步细化。故此,在制度配合上,海洋自然保护区的核心区同时遵循海洋自然保护区制度和海洋生态保护红线制度,实施强制性严格保护;海洋自然保护区的一般控制区和海洋自然公园的全部区域在分别遵循海洋自然保护区制度和海洋自然公园制度管控要求的基础上,“将人类活动控制在生态系统稳定性可以接受的范围内”[18],有限人类活动不得触碰海洋生态保护红线、不得造成海洋生态破坏。

2021年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出,生态保护红线与自然保护地都是“十四五”规划的建设重点。目前我国虽然初步实现制度配合,但有限人类活动的管理和历史遗留问题的处理尚在进行之中。习近平总书记在2023 年全国生态环境保护大会上强调:“我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解。我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段,生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作,谱写新时代生态文明建设新篇章”。海洋自然公园制度或海洋自然保护区制度是海洋特别保护区制度转型后的制度安排,其与海洋生态保护红线制度等相关制度相互配合,旨在实现制度协同运作的实施效果。

5 结语

1982—2023年我国海洋特别保护区制度完成其协调开发与保护之间关系的使命。顺应我国自然保护地体系建设需求,2023年《海洋环境保护法》第二次修订以新时代我国正在建立的自然保护地体系中的海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度替代海洋特别保护区制度,在海洋生态保护红线制度等相关制度的配合下,协同推进我国海洋自然保护地的分类分区管控。