海关视角下中国(江苏)自由贸易试验区适用CPTPP贸易规则的可行性研究

苏州工业园区海关课题组

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)是在《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)基础上发展形成,TPP被称为史上最高标准的经贸协定,CPTPP则是从整体上继承了TPP的精神和原则,保留了其中原本的市场开放框架和95%的条款,它包括货物贸易、服务贸易、原产地规则等传统的FTA条款,同时也包含知识产权、临时入境、能力建设、监管一致性、透明度和反腐败等亚太地区绝大多数FTA较少涉及的条款。

截至2022年2月,我国签署的自由贸易协定达到19个,涉及的国家也扩大至26个国家和地区。(1)商务部:《我国已与26个国家和地区签署19个自贸协定贸易额占比35%左右》,https://m.gmw.cn/baijia/2022-02/17/1302809105.html。2022年,自由贸易协定伙伴占我国对外贸易总额的比重接近34%,我国企业在“一带一路”沿线国家建设的境外经贸合作区累计投资达571.3亿美元。(2)财经头条:https://cj.sina.com.cn/articles/view/1645705403/621778bb020015uyk。高标准的自贸协定对于稳定外贸外资基本盘、扩大对外开放起到了非常大的作用。

中国(江苏)自由贸易试验区(以下简称江苏自贸区)于2019年8月获批成立,功能定位是:建成投资贸易便利、高端产业集聚、金融服务完善、监管安全高效、辐射带动作用突出的高标准高质量自贸园区。伴随着全球贸易格局的变化,新的贸易制度、贸易规则也在加速变革,江苏自贸区制度改革创新面临着新的机遇与挑战,外部环境的新变化带有长期性和趋势性的特征。全面对标CPTPP的相关政策,对于江苏自贸区建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区具有重要意义。

一、CPTPP的新规则新内容

(一)CPTPP产生背景

2005年,智利、新西兰、新加坡和文莱四国签订了《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》(TPSEP)。在2009年美国宣布加入后不久,秘鲁、越南和澳大利亚也正式加入,《跨太平洋战略经济伙伴协定》也扩大至8个国家。不久,美国充分发挥其政治地位和贸易规则方面的主导作用,推动TPP建立。随着TPP带来的贸易便利化政策优势,马来西亚、日本、墨西哥、加拿大先后加入谈判。2016年2月,12个成员国正式签署TPP协定。但特朗普在2017年1月就职当天,宣布美国正式退出TPP。余下11国继续推进,重新签署新协议,新名称为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,简称CPTPP,该协议于2018年12月30日正式生效。

(二)CPTPP主要内容简介

TPP协定被誉为“21世纪的贸易协定”,高目标、高标准以及最新的规则是其最显著的特点。首先,TPP协定为成员国提供极大政策优惠,主要体现在货物贸易和服务贸易领域,上述贸易及相关商务人士临时入境领域准入门槛得到大幅降低,吸引更多专家及企业投资。此外,通过零关税、零壁垒、零补贴方式推动市场更高水平开放。其次,TPP协定在服务贸易、投资、政府采购等领域采用独特的列明方式,如明确准入清单,其中最具代表性的是在投资领域,创造性应用“准入前国民待遇+负面清单”管理模式。再次,TPP协定通过专章明确了争端解决机制,在最易产生冲突的投资领域创立了“投资者-国家间争端解决”机制。最后,为应对数字经济等新业态贸易制度下不断发展的需求,TPP引入了大量“规制融合”类的新条款与规则,以此保障各成员国之间国内监管的一致性。与TPP相比,CPTPP协议保留了原有框架,继承了2/3协议内容,主要涵盖海关监管和贸易便利化、投资、政府采购、知识产权等议题的条款,涉及面最广且最具代表性的是知识产权以及投资领域的议题。可以说CPTPP是一个精简版的TPP,尽管较之TPP已搁置了22项条款,但毫无疑问,CPTPP依然是当今世界开放水平最高、规则标准最高的贸易与投资协定,也是未来多边贸易体制发展的趋势。

(三)CPTPP与RCEP的比较

《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)是我国正在重点推进的高标准经贸协定,CPTPP是我国瞄准的、正式申请加入的更高标准经贸协定,与RCEP相比,CPTPP开放程度更广、规则水平更高,代表了未来国际经贸规则的发展方向。

1.CPTPP涵盖规则范围更广。CPTPP不仅覆盖了RCEP的所有章节,而且将更多高标准自由化规则纳入贸易框架中,包括国有企业和指定垄断、劳工、环境、竞争力和商务便利化、监管一致性、透明度和反腐败条款。

2.CPTPP关税减让力度更大。RCEP货物贸易零关税产品数整体上超过90%,且主要是立刻降税到零和十年内关税降低至零。除越南外,CPTPP成员国协议生效当年零关税比例均超过80%,其中新加坡、加拿大分别高达100%、94.9%。

3.CPTPP对服务贸易开放程度更高。在市场准入方面,CPTPP采取的是全面负面清单市场准入制度,清单之外的贸易类型均可以在成员国内适用发展;而RCEP充分考虑发展中国家利益,采取了与CPTPP不同的措施,允许发展中国家根据实际情况在一定时限范围内作出高标准承诺。

二、江苏自贸区对标CPTPP的内在需求

自贸试验区核心是制度创新,围绕CPTPP协定提升自贸试验区贸易便利化水平,不断总结完善已有的创新制度,有利于提高自贸试验区发展质量和企业获得感。江苏自贸区是全国开放程度较高、产业特点明显、市场主体活跃、创新动能强劲、营商环境综合优势显著的自贸试验区之一,与CPTPP协定的契合点较多,承接相关业务的需求较大。

(一)江苏自贸区的产业构成和特点

1.开放创新是江苏自贸区的重要特点。江苏自贸区于2019年8月设立,总面积为119.97平方千米,包含南京片区、苏州片区和连云港片区。截止到2021年底,江苏省自贸试验区完成外贸进出口5914.9亿元,占全省11.3%;实际使用外资24.1亿美元,占全省8.4%,外贸外资指标位居全国前列。(3)《江苏自贸试验区挂牌三周年成绩斐然》,http://doc.jiangsu.gov.cn/art/2022/8/19/art_79282_10581949.html。2022年,江苏自贸区形成了83项制度创新成果,其中7项在全国范围内获得复制推广,1项在国家部委完成备案;16项改革试点经验在江苏省内适用,形成20项创新实践案例。

2.产业基础扎实是江苏自贸区的重要底色。江苏自贸区主要产业为新一代信息技术、高端装备制造、生物医药、纳米技术应用、人工智能等高端制造业。江苏省级层面22项支持生物医药产业开放创新发展政策措施全部落地,开展研发用物品进口“白名单”制度试点,累计集聚生物医药企业近3000家,产值年均增速保持在20%以上。大力发展集成电路、新金融等前瞻性先导性产业,重点打造具有国际影响力的“芯片之城”、引领国际产业创新前沿的“基因之城”,在台积电、健康医疗大数据中心等龙头企业和国家试点带动下,集成电路、生命健康上下游企业正加速集聚。(4)中国(江苏)自贸试验区官网,http://doc.jiangsu.gov.cn/col/col79279/index.html。此外,建设亚欧重要国际交通枢纽、集聚优质要素的开放门户和“一带一路”沿线国家(地区)交流合作平台。(5)中国(江苏)自贸试验区官网,http://doc.jiangsu.gov.cn/col/col79281/index.html。三大片区累计新增市场主体8万家,开放度和竞争力居全国同批次前列。(6)周凯航:《外贸进出口规模再创历史新高》,《江苏经济报》2023年2月21日,第1版。

(二)对标CPTPP开放创新是江苏自贸区的内在需求

“一带一路”、长江经济带、长三角一体化发展、自贸试验区等国家战略叠加实施给江苏自贸区发展带来前所未有的重大历史机遇。党的二十大会议要求,要稳步扩大制度型开放、营造一流营商环境、加快建设贸易强国,实施自由贸易试验区提升战略。(7)参见习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,人民出版社2022年版。积极对标CPTPP,通过借鉴推动更高水平开放的政策落地,已经成为新时代实现高质量发展的必由之路。以江苏自贸区为重要载体,对标CPTPP先行先试,有利于进一步降低企业进出境货物税负,提升快件货物放行效率,从而推动自贸区更高水平发展。

1.降低进出境维修货物税负

进出境维修业务可以支持国内产业发展,降低企业设备和货物进出境维修的成本,从而延伸国内产业链,增强产业链供应链完整性,带动先进技术进口,吸引产业转移。根据CPTPP条文,任何缔约方不得对自另一缔约方领土临时准许入境进行修理或改造的货物征收关税,无论其原产地为何地。(8)参见《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)文本(含参考译文)第2章第15-16页,商务部网站,http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/bnjg/202101/20210103030014.shtml。但我国现行法律法规未豁免出境修理货物进口时缴纳关税的义务,(9)《进出口关税条例》第25条规定:“运往境外修理的机械器具、运输工具或者其他货物,出境时已向海关报明并在海关规定的期限内复运进境的,应当以境外修理费和料件费审查确定完税价格。”因此企业在开展进出境维修业务时,出境修理的货物重新入境时需要缴纳一定数量的关税。以江苏自贸区A企业为例,该企业需要定期将测试基板和生产设备发往国外进行维修,以确保产品质量,2022年企业以修理物品贸易方式进出口货物5753.95万元人民币,进口税负40.65万元。据统计,2022年,江苏自贸区以修理物品贸易方式进出口货物约8.61亿元,如能实施CPTPP相应条款,将减轻企业税负约1787.03万元,惠及153家企业。

2.提升快件货物放行效率。我国《海关对进出境快件监管办法》对提前申报、提交总运单和分运单等作了明确规定,进出境快件主要分为文件类、个人物品类及货物类三类进行监管,根据类别不同运营人分别向海关提交不同的申报单,格式和随附单证有所不同。出口方面,快件货物基本都实现“秒放行”,实际查验率在千分之一左右,企业获得感较强;但在进口方面,正式报关货物时效性与普通空运进口货物接近。2022年11月,江苏地区海关进口通关时间为29.56小时,较2017年压缩70.19%,但与企业需求仍存在一定差距。江苏自贸区内许多企业为电子产品等高科技行业,对货物运输时限要求较高,较多企业选择通过上海浦东机场进行快运。CPTPP对快运货物采用或设立快速海关程序,在快运货物抵达前提交和处理相关信息,允许一次性提交涵盖一批快运货物中所有货物的信息,规定放行特定货物所需的最少单证数,提交必要海关单据后6个小时内放行货物,并对低于固定数额的快运货物免征关税。(10)参见《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)文本(含参考译文)第5章第126-127页,商务部网站,http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/bnjg/202101/20210103030014.shtml。不难看出,CPTPP对快件货物通关提出更高要求。一旦对标CPTPP要求,将倒逼海关进一步加快快件货物通关效率。据统计,2022年,江苏自贸区区内企业进出口货物5587.66亿元,其中选择上海快件中心快运的货物460.37亿元,占总量的8.24%,涉及区内1403家企业,因此加速快运货物放行,将对江苏自贸区企业发展产生积极的推动作用。

3.实现数据共享。CPTPP规定要使用电子化或自动化系统进行风险分析,依照世界海关组织(WCO)标准数据模型对进口和出口数据实行共同标准和数据项,开发一套以WCO标准数据模型、WCO相关建议书和指南为基础的共同数据项,为开展政府间电子数据共享建立基础,以便利分析贸易流量。(11)参见《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)文本(含参考译文)第5章第125-126页,商务部网站,http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/bnjg/202101/20210103030014.shtml。2022年11月1日,海关总署俞建华署长与新加坡驻华大使吕德耀交换签署《中华人民共和国海关总署与新加坡关税局关于中新(南京)关际合作的谅解备忘录》(下称《备忘录》)。《备忘录》要求南京海关与新加坡关税局开展关际合作,促进信息交换,提升贸易便利化。在关际合作中,使用统一的标准数据模型,实现双边、多边之间数据共享,提升贸易便利方面具有重要意义。目前,我国已接受WTO贸易便利化进出口国际标准,电子系统已基本全部实施,部分数据申报字段符合WCO数据模型要求,但与先进国家相比还存在不小的差距。我国目前只有报关单数据对标国际标准,舱单数据自成体系,内容较为简单,大多为货运数据,货物自身申报不够详细,无法直接转换为报关单数据进行申报。且因涉及禁限、税费等要求,大部分税号无法与国外互认,造成企业单证数据无法直接转换。因此,对标CPTPP贸易规则,提高现行申报模式自动化程度,实现申报数据直接转换共享,有助于提升江苏自贸区贸易便利化水平。

三、中国先行先试CPTPP存在的困难

虽然CPTPP相比于TPP等高标准经贸规则已降低了其准入门槛,但相较我国实际,对标CPTPP开展先行先试,依然存在部分难以接受或者无法接受的硬性条款,给我国目前的规则体系带来巨大挑战。

(一)法律制度还不健全

CPTPP确立的高标准经贸规则,对我国经贸规则的制定和完善提出了挑战。目前我国国内规则的配套和改革仍有较大提升空间,与CPTPP规则不同的是,我国更倾向于“边境措施”的监管,而CPTPP更强调“边境后规则”。CPTPP规则强调,缔约方之间的协调一致应更多向缔约方国内政策的配合和协调延伸,而不能仅停留在贸易和投资层面,应将目光着眼于缔约方之间的竞争政策、劳工政策、中小企业政策等方面。CPTPP竞争政策主要是反垄断法律与措施方面的规定,体现了高水平开放的基本要求。

(二)政策优惠力度还不足

CPTPP实施后,绝大部分成员国零关税的比重将达到80%以上,且要求立刻减让。相比较我国目前签署的双边或多边协定,如中韩FTA中实施一年以后,我国零关税比重仅为57.02%。(12)白洁、苏庆义:《CPTPP的规则、影响及中国对策:基于和TPP对口的分析》,《国际经济评论》2019年第1期,第67页。虽然在RCEP中,我国将对86%的日本和韩国产品关税最终降为零,对东盟、澳大利亚、新西兰产品关税最终降为零的比例分别为90.5%、90%、90%,但这普遍需要10-20年的过渡期。据统计,2022年,江苏自贸区内享受RCEP进口税收政策企业41家,占自RCEP成员国进口企业数量的4.28%;累计享惠进口5.87亿元,占自RCEP成员国进口货值的0.31%。江苏自贸区企业享受RCEP政策红利并不明显,相比之下CPTPP关税的减让力度已高于我国多数已有FTA,但真正落地实施仍面临较长的考验期。此外,如前文所述,CPTPP对于进出境维修业务、货物通关效率方面均提出更高要求,但目前我国现行政策尚不支持,导致企业难以享受更大优惠。

(三)面临非对等优惠难题

CPTPP要求缔约方必须承诺全面取消贸易限制和非关税壁垒。我国关税配额产品包括小麦、玉米、稻谷和大米、糖、羊毛、毛条、棉花、化肥等八类,全面取消关税配额的谈判不易;我国对少数商品实施的自动进口许可管理、出口配额管理措施、纳入国营贸易管理及对旧机电商品实行限制进口的许可证管理,与CPTPP禁止数量限制原则不符;CPTPP在海关管理制度、通关时限要求、预裁定管理等方面也设置了较高要求,均高于我国现行标准,将面临逐项做出调整承诺的压力。

(四)数字贸易规则及应用还不完善

近些年我国数字经济蓬勃发展,在国际上处于领先地位,但在数字贸易规则体系构建上与高标准经贸规则相比,还较为落后,尤其是在开放网络、个人信息保护、源代码应用等方面与CPTPP中的相关条款差距较大。我国签署的包含电子商务条款的双边或多边协定数量较少,且上述协定只包含一些如网络消费者保护、个人信息保护等浅层规则,涉及CPTPP相关数字贸易领域规则的几乎没有。当前,海关数字贸易监管的重点从对货物的监管逐步转移到对信息流和资金流的管控,但现阶段海关履职比较依赖于类似外汇管理局、知识产权局甚至网络运营商等的配合,较难单独承担起数字贸易监管职能。从数字贸易建设情况看,江苏地区海关基本实现了无纸化办公,推进了三级指挥中心建设,在口岸现场设置了H986大型集装箱检测系统、人脸自动识别和证件信息自动采集系统,但距离数字海关建设要求还具有不小差距,对数字规则应用把握,以及更深层次数字应用探索仍有较长的路要走。

四、相关对策建议

(一)推动完善法律法规体系

可以借鉴和参考CPTPP相关规则,结合江苏自贸区自身现有的产业结构状况以及调研中了解的企业发展诉求,不断完善现有的法律法规及监管制度。CPTPP是高标准的国际贸易规则,不仅体现“边境措施”(大幅降低关税及非关税壁垒)的高标准,还体现在“边境后规则”的高标准。因此,要实现对标CPTPP规则,必须既要拓展边境措施层面的法律制度,也要切实推进边境后相关规则的立法。在边境措施层面,一是通过立法逐步降低货物贸易的关税水平和非关税壁垒;二是加强对相关产品和服务的技术标准的制定。建议在具体法规中完善相关产品和服务规则,对标CPTPP的具体要求以及国际标准,不断完善新的技术标准。在边境后规则层面,一是努力完善知识产权保护领域的法律法规,加大知识产权保护力度,鼓励企业创新,缩小与发达国家在核心关键领域的差距;二是提高动植物检验检疫标准,对标CPTPP动植物检验检疫标准,在农残、药残、微生物和重金属领域加强检验检疫力度,提升动植物检验检疫工作的透明度,提高违规行为处罚标准。

(二)加大政策支持力度

一是加大对保税维修新业态的政策支持力度。对自贸试验区内企业临时出境维修货物,自出境申报之日起一年内再入境且不改变海关编码的,对货物本身以及境外实际支付的修理费和材料费不计征关税,对从境内其他地区进入自贸试验区内海关特殊监管区域维修的货物同样不计征关税,允许维修过程中使用的国产料件或者已征税进口的料件申请退税。研究出台综合保税区保税维修负面清单,清单外产品均可开展保税维修业务;取消维修物品6个月的维修期限,由企业按照维修实际自行确定。二是支持生物医药保税研发,对涉及许可证管理的生物医药研发、制造用物品,扩大进出境许可证正面清单范围。优化多部门针对生物医药企业进口研发用原材料、合成前体行为认定机制,无需办理《进口药品通关单》,方便企业研发用物品通关。试点对于国家相关部门认为需要储备或急需使用的上市疫苗、同一集团内的多联多价上市疫苗,经批准后,允许委托生产。

(三)对标国际标准,加强国际合作与协调

一是统一原产地证书标准。建立统一的原产地证书最低数据标准,最低数据包括进口商、出口商、生产商、证明人、货物描述和海关编码前6位、原产地标准、适用期限、授权签字和日期等。建立原产地证书微小瑕疵容错机制,对原产地证书出现不影响关税征管的轻微差错或差异,海关在核实后可直接办理进口手续,不需要补证。同一批次进口货物原产地证书可单独使用,或在有效期内多次使用、分批进口。在各优惠贸易协定文本规定的金额范围内免于提交原产地证书。二是加强对动植物检验检疫标准的对接程度,有条件采信境外动植物检疫结果,开展采信境外特定机构的动植物检疫结果试点,企业进口货物已于境外实施符合要求的检疫处理后,未在口岸发现检疫风险的,免于再次进行检疫处理。三是推动建立数字贸易的国际标准和推广建议措施,在保障数据安全的基础上,试点与新加坡等国加强数据共享、网络安全等方面的合作。

(四)提高数字化应用水平

一是提升国际贸易单一窗口的对接能力,给予企业接口,利用ERP系统自动导入生成数据,减少环节手续,降低申报费用。二是发挥大数据思维、应用大数据技术工具开展海关业务,通过“机器学习”“智能分析”等手段提高对企业申报数据的审核效率和准确性,为企业进出口税率筹划提供多样化选择。三是全面推进快件监管无纸化申报,在快件监管场所推行智能审图,实现系统自动研判放行,实现快件在运营人向海关申报后6小时内放行的目标。加大快件监管信息化系统的建设,开发快件智能查验终端及配套系统。四是探索推动国际贸易“单一窗口”与新加坡等DEPA成员国“单一窗口”互联互通,研究增加自贸试验区可跨境传输复用的植物与卫生领域单证类型;推进跨境贸易数字生态链平台建设,推进智慧物流信息系统建设,进一步打造跨境运输智慧物流服务平台。