贸易强国建设背景下综合保税区创新发展的困境与突围——以苏州工业园综保区为例

胡克宏 叶 芸 王立凯 梁思思

2023年7月5日—6日,习近平总书记在江苏调研苏州工业园区时指出,要继续扩大国际合作,努力打造开放创新的世界一流高科技园区。综合保税区(以下简称“综保区”)作为我国对外开放的重要平台,在承接国际制造业转移、融入全球产业链方面发挥了重要作用,是建设高科技园区的重要载体。苏州工业园综保区获批成立于2006年12月,是全国首家综合保税区,近年来区内保税研发、保税维修、“保税+”等业态持续发展壮大,但受国际经贸竞争、地缘政治局势持续紧张等多重因素冲击,经济全球化深度调整、产能外迁等影响,“两头在外”的苏州工业园综保区发展压力重重,亟待突围。

一、综保区面临的发展形势

(一)国际经贸竞争新格局对综保区发展构成较大压力

综保区建立以来,以引进外资、“两头在外”的生产贸易模式为主,尤其在我国电子产品零部件进口非零税率、电子成品进口零税率的情况下,尤其适合发展电子产品的加工贸易制造业。随着企业生产成本增加,低端产业面临“存量转移”“增量流失”压力。以手机、笔记本电脑、集成电路等为代表的电子产品是综保区进出口的绝对主力,目前相关产业日益遭受东南亚地区的冲击。越来越多的电子制造大厂在越南等地投资建厂,不仅是三星、苹果、OPPO、VIVO、小米等重要品牌手机,伯恩光学、蓝思科技等上游零部件厂商也在越南设厂生产。综保区进出口业务面临较大竞争压力,2023年1—10月,苏州工业园综保区集成电路出口231.1亿元,同比下降56%。

(二)国内国际双循环对综保区定位提出新的命题

一方面,中国成为世界经济增长引擎,中国市场、中国订单成为全球贸易的重要组成部分。综保区作为订单式生产基地,需要融入这个巨大的消费市场。另一方面,随着综保区的发展,“龙头企业带动周边配套”的产业群日益成熟,综保区内企业从以往“两头在外”V字型,逐渐变为“两头内外兼有”的X型。综保区自身的政策设计等需要重新考量功能定位和监管模式,由一线进出便利的“单向阀门”,向一线二线自由便利的“双向阀门”转变,实现功能升级、效能升级,更好融入国内统一大市场。

(三)新技术革命对综保区监管提供了新的手段

近年来,以新智能技术、新生物技术、新材料技术为代表的第四次工业革命正加速演进,各类技术创新、应用创新、模式创新的新型经济形态蓬勃发展,成为经济社会发展的新引擎。一方面,对海关监管模式带来了新挑战。海关现行的监管对象以大宗的、一般性工业品为主要考量,通过限制贸易商品通关过程中的流动等举措,对进出口贸易进行管控,完成海关监管手续解除限制措施。如具体的项目审批、直接的备案核销、微观的单耗管理模式等。此种监管方式越来越难以适应小批量、大流量、高科技的商品贸易。另一方面,数字技术、智能技术的发展为引入多方数据,实现大数据基础上的智能监管、自动监管提供了可能。政府可以通过构建数字监管新模式,在防好风险、严密监管的基础上,进一步优化服务、促进发展。

二、综保区发展存在的问题

我国综保区主要源于国外自由贸易园区制度(FTZ),(1)《商务部、海关总署关于规范“自由贸易区”表述的函》(商国际函[2008]15号):FTZ为FREE TRADE ZONE缩写(自由贸易园区),指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域,类似于世界海关组织的前身——海关合作理事会所解释的“自由区”。……我国的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开发区等特殊经济功能区都具有“自由贸易园区”(FTZ)的某些特征,但目前我国尚无与“自由贸易园区”完全对应的区域。着眼出口导向、两头在外、大进大出,以税收优惠吸引、承接国际产业分工的转移(以简单加工、简单装配等制造业为主)。随着经济全球化的发展,世界关税水平大幅降低,加之近年来我国大力推进自由贸易区战略,与东盟、日韩等国的关税优惠力度进一步加大,传统降低关税、海关保税带来的政策效果的边际效益越来越小。与此同时,综保区纯外向型的功能设计与企业多维发展需求之间的不适应,使得综保区国内贸易的障碍愈发凸显。2019年1月,国务院发布了《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》,共计21条促进措施,业界简称“综保区21条”(2)《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》(国发〔2019〕3号),https://www.gov.cn/zhengce/content/2019-01/25/content_5361158.htm。,虽然其相关措施已着手推动相关制度创新和改革,但仍然集中于具体点上的突破(3)如内销便利,仅明确了综保区内生产制造的手机、汽车零部件等重点产品,可从自动进口许可证管理货物目录中剔除。、缺少系统设计,由于发展理念、功能定位尚未转变,再制造业务等实施细则至今尚未落地。

(一)功能定位上,“境内关外”的理念亟待转变

过去,为追求降低国际贸易壁垒,综保区提出了“境内关外”的定位,虽然契合了融入国际市场的要求,但也极大地妨碍了其对接国内市场;而且“境内关外”的程度越高,对接国内产业链、融入国内大市场的阻力就越大。

1.“境内关外”导致各部门“依法共管”变为海关“专属管辖”。政府各部门受“境内关外”理念的影响,认为监管责任归于海关,不愿过多干预特殊区域内事务。事实上,无论从特殊区域相关法律法规、文件规定看,还是从各部门的实际管理现状看,特殊区域都不是海关“专属管辖”,而是相关部门“依法共管”。海关并不能代替其他政府部门对综保区内企业实施监管,尤其是与国土、安全等紧密相关的事项,仅依靠海关自身职责、专业能力,容易造成监管真空。对上述事项,自然资源、公安、环保、应急管理(消防)、市场监管、安全生产等部门负有当然之责。

2.“境内关外”增加国内监管的制度性成本。从促进内外贸一体化、减少监管难度、降低制度性成本等方面考虑,按照国内企业的标准,对综保区企业许可、认证、安全等实施监管,更有利于其产品在国内销售。例如,我国《食品安全法》规定由市场监管部门对境内食品生产经营实行许可和监督管理,综保区内企业生产的内销食品,生产和流通环节都在境内,由市场监管部门实施统一监管更为便捷。

(二)区内外优惠程度出现“倒挂”

综保区是特殊区域“功能整合、政策叠加”改革的产物,设立之初被定位为国内政策最优、功能最全、通关最便捷的特殊区域。但随着国内贸易的发展,其综合税收负担和贸易管制程度反而比区外更重。

1.税收负担方面。随着国家税收改革,相比于区外的国内企业,相关优惠已被“拉平”,甚至在国内贸易方面出现了一定程度的税负倒挂。一是“营改增”后,区外企业进口设备的增值税可以抵扣,区内企业进口设备免税的优惠基本丧失殆尽。二是财税部门对于增值税一般纳税人资格试点,要求企业需在一般纳税人资格和传统的区内加工贸易企业身份之间二选一,企业无法共同享受两个政策的优势。比如传统的加工贸易企业在所得税方面,被当作“境内关内”,全部征收所得税;但区内企业无法开具国内增值税发票,与区外企业税负不同,有悖公平原则。三是近年来施行的选择性征税措施仅限于关税领域,增值税、消费税等仍需要按照二线出区的商品和实际价格征收,优惠度极其有限。相较于国内区外加工贸易企业只按进口料件的价格征税,区内企业的综合税负已经高于区外企业。

2.贸易管制方面。目前区内企业进口配额和许可证货物的具体管理项目,和区外企业差别不大。但在国内贸易环节,综保区二线货物进出区严格实施进出境证件管理,贸易管制存在落差。如区内企业从国内采购用于零星使用的尿素、柴油等,即使采购量不大,也须办理入区柴油出口许可证等证件。

(三)监管流程手续繁琐

虽然基于“境内关外”“两头在外”的理念,“一线放开、二线管住、区内自由”是顺理成章之事,但综保区监管至今仍未做到“一线放开、区内自由”。

1.“一线没有真正放开”。海关对一线进出口仍实施实质上的报关管理,虽然海南自由贸易港、上海洋山特殊综合保税区探索了取消一线进出境报关、区内不再设立海关账册管理等创新举措,属于真正意义上的“一线放开、区内自由”,但相关举措仅基于海南和上海的特殊地位而实施,其他综保区难以复制。

2.“二线管住”增加了不必要的繁琐手续。综保区政策设计中,除小额办公用品、基建物资外,国内其它货物进出区均应办理报关手续,给企业造成了对接国内产业链的两个物流“卡点”,增加了不必要的制度性通关成本、内贸成本。例如,企业从国内购买入区的免税设备,使用后再出区时,会遭遇商品检验指令,该商品并不是从境外进口,已在区内使用多年,出区时已经不是入境状态,不应按照一般贸易进口货物实施商品检验。

3.监管模式呈现强度效率的“内外倒挂”。当前,海关对综保区采取“围网卡口+电子账册”的管理形式,与区外加工贸易管理形成了“两个倒挂”。一是监管强度倒挂,除与区外加工贸易同样实施账册管理、后续稽核查之外,区内还存在报关单查验、核放单检查等卡口实货监管措施;二是通关效率倒挂,目前卡口管理不具备有效的分类监管制度和高效的物流配套系统,导致国内货物入区难、物流成本高,相比区外加工贸易零通关效率,劣势异常明显。

4.检验检疫尚未纳入一体化通关流程。一方面,有可能导致一线二线漏检或重复检。现有的新一代H2018系统针对进出综保区货物的参数,没有区分一线、二线。新一代风控系统、查管系统的指令和检验检疫部门,未考虑综保区两线通关的情况;检验检疫的作业表单也不区分一线、二线,货物进出区容易造成漏检。现行海关新一代查验管理系统设定的逻辑判断中,入区和出区的货物无法通过报关单对应起来,容易造成重复检验。另一方面,关检两方面的便利措施也需要整合。机构改革前检验检疫探索的“分线监督管理制度”,根据一线进出境和二线进出区环节的监管重点,对货物实行不同的检验检疫监管。除废物原料、放射性检测外,其他货物免于一线的检验监管,在进出区二线设计了“预检验及核销”“登记核销管理”等,但目前因机构改革后业务系统的调整,该项便利措施的落地实施受到影响。例如,检验检疫指令和报关单绑定,只有生成报关单后才可能根据布控条件生成查验指令,实施抽检和监管。对于“预检验”而言,由于未能生成报关单,因而无法形成查验指令。

5.传统的货物监管模式对生产性服务业等新业态“不友好”。海关目前对区内研发设计、检测等生产性服务业的耗料和成品按照货物贸易进行管理。企业在开展保税研发、保税检测的过程中还要考虑是否符合海关账册管理要求。由于研发、检测相关料件批次多、数量少、时间要求高,海关的监管要求致使企业的管理成本较高。企业宁可多交点税(研发用材料的进口数量一般不多、缴税较少),也要采用一般贸易方式开展相关业务,以避开综保区的制度性成本。此外,生物医药等新兴产业在研发试剂的进口上,也存在按照货物进口要求进行管理、需要提供医疗器械等证明的情况,对于小批量、多批次的研发用物料,制度性成本极高,一些证明开具往往耗时数月。

6.监管信息化亟待升级。海关方面,信息过于碎片化,企业需要切换多个系统才能完成整个通关流程,系统的逻辑和实际业务场景存在差距,且系统间联动欠佳,影响货物正常流转。政府部门方面,对区内企业缺乏统一的信息监管平台,税务、药食监、环保等部门难以通过数据获取和数据共享,对区内企业实施有效监管;企业办理进出口业务、国内业务时,各部门缺乏保税、非保税货物基础信息数据,难以开展联合监管。例如,非保税货物入区后的信息没有有效利用,相关部门未实施有效的分类监管,企业采购国内料件的增值税部分难以抵扣。

(四)制度体系不够完善

1.法律制度体系落后于实际发展需要。一是现行行政法规施行时间较长。现行有效的特殊监管区域3部行政法规(4)1997年实施的《保税区海关监管办法》、2000年实施的《海关对出口加工区监管的暂行办法》、2005年实施的《进出口商品检验法实施条例》。是2000年前后开始施行的,规定内容已跟不上特殊区域发展新形势;除2022年4月1日实施的《海关综合保税区管理办法》作为综合性依据外,缺少综合性行政法规。二是特殊监管区域检验检疫相关内容的立法滞后。《海关综合保税区管理办法》对检疫监管仅作了原则性规定,对检验监管只作了授权性规定。目前,特殊区域检验检疫监管的主要依据是2005年实施的《保税区检验检疫监督管理办法》,机构改革后在“关检融合”进程中,检验检疫等职能与传统监管模式仍存在对接不够深入的问题。三是相关配套制度尚不完善。《海关综合保税区管理办法》出台后,配套制度尚未跟上,因涉及海关与地方政府部门的职责衔接,后续如何落实还需要进一步协调。此外,涉及检验检疫的主要文件,机构改革后未予修订,相关内容有滞后性,基层执法过程中对其效力问题也存在分歧。

2.部分优惠政策缺乏操作细则导致政策无法落地。“综保区21条”中有12条由海关总署牵头,其余则由其他部委牵头,操作细则的出台速度较慢。目前海关总署牵头的政策基本已出台操作细则,大部分可落地实施;国家税务总局牵头的推广增值税一般纳税人政策进展较快,基本实现一般纳税人试点政策在全国综保区的落地(但仍属“试点”);其他部委牵头的措施还没有具体的实施细则,企业空有想法无法落实。比如,电子医疗器械生产项目如何落户综保区,仍悬而未决。

三、综保区高质量发展的对策建议

基于综保区的历史开放基因以及围网管理现状,建议将综保区建设目标设定为适应制度型开放、推进系统性的制度创新、打造对外开放新高地:聚焦建设具有世界聚合力的双向开放枢纽,从立足于免税、保税、退税等税收优惠的发展模式,升级为国内国际双循环的改革先行区,按照“只检一次、前推后移、特例豁免、国内便捷”的原则,探索更加符合当前制度型开放和产业发展环境的监管服务模式,支持企业建立既适应国际经贸规则又适应国内监管规范的新型企业制度,联通国际国内两个市场,推动综保区企业更好地融入国内统一大市场以及世界开放型经济格局。

(一)功能定位上,建立国内国际双向便利的贸易制度体系

1.发展理念上,将综保区作为新时代企业国际化发展的改革试验田、特殊功能区。允许在风险可控的前提下进行制度创新和探索,根据不同产业链、供应链、价值链、创新链特点,精细化设计配套制度体系,分级、分类、分层释放制度供给,进一步降低制度性交易成本,加快建立适应高端制造业和研发、维修等生产性服务业发展的政策环境、营商环境,增强区内外产业联动,同步实现业态聚集发展和改革效应溢出,打造具有国际竞争力和创新力的综保区。

2.定位认知上,从“境内关外”向“境内关内”转变。统筹考虑综保区一线二线货物进出、保税非保税货物性质等,设计出符合监管服务需求的综合管理制度。治理主体层面上,由海关专属管理向以地方政府负主责、国务院有关部门协同共治转变。加强商务、海关、税务、银行、外管、安监以及地方政府等部门间协作配合,构建部门协同的联合管理机制,提升综合治理能力。治理模式层面上,由政府监管为主向企业诚信自管为主转变,构建以信用管理为基础、全业务领域数字化监管为手段的事中事后监管体系,形成协同监管格局,防止部门缝隙带来“避管天堂”。

(二)政策供给上,建立适应高端产业和新兴业态发展的制度环境

1.产业政策实施清单化管理。一是建立健全产业负面清单,明确“两高一资”等禁止、不鼓励入区的产业,负面清单之外的均可入区发展。二是建立健全产业正面清单,将招商投资和产业建设结合起来,明确符合国家发展方向、鼓励入区的产业和业态,如“综保区21条”中提及的航天制造等高端制造业以及研发设计等生产性服务业等,作为推荐综保区重点招商目标和引入的项目。三是稳步调整中间清单产业,对介于正面、负面清单之间的产业,综合运用区间转移、转到区外等方式,保住体量、腾笼换鸟。

2.税收政策在保持外贸税收优惠度的同时,“拉平”与国内企业税负。围绕国内税负公平、兼顾外贸优惠的目标,统筹优化对区内企业的税收管理政策。在税收征管方面,实施企业选择性征税、选择性退税模式,企业进口时自主选择在一线进境或二线出区缴税,自主选择按照料件或成品的状态缴纳关税;企业出口时自主选择在一线离境退税或二线出境退税,按照料件或成品的状态退税。在企业管理方面,在企业自愿基础上,全面实施增值税一般纳税人资格,视同国内企业实施免、抵、退,优化现行区外加工贸易深加工结转业务国内采购原材料退税模式。同时,不干涉企业的经营自主权,允许开设加工、物流等各类保税账册,支持区内国内国际贸易、各类保税业态充分发展。

3.贸易管制上便利一线进口、二线进区。一线按现行做法,国内货物二线入区货物免于提交许可证件,一线出境货物属许可证件管理的应提交许可证件。

(三)海关监管模式上,优化账册管理、便利卡口进出

1.强化账册管理、卡口便利进出。由全天候实时卡口监管向强化安全准入监管、提升贸易便利水平转变。一线“以备代报”,简化备案项目和流程环节。区内“以查代销”,海关在规定时间段进行核查盘库,重点查看实际库存和电子底账数据是否相符。

2.实施一线检疫、二线检验。检疫方面,对涉及生态、环保的固体废物、外来物种、特殊物品等实施一线检疫。检验方面,总体实施二线检验,对区内货物、少数“安卫环”项目以及区内自用商品实施一线法检。

3.建立综保区一体化监管新模式。业务模式上,建立特殊区域集中作业中心。参照部分直属海关的加贸集中作业中心模式,建立全国海关统一的特殊区域监管信息化系统,对接全国通关一体化,提供“一站式”服务。信息系统上,建设特殊区域监管平台(或相关功能模块)。对接H2018新一代风控系统、查四系统等,管理进出区货物“进出存”。推进区内货物状态分类监管,实现报关货物(保税货物)和非报关货物(非保税货物)分类管理、区内共存。允许企业设立非保税货物账册,对传统的保税加工和原料消耗的保税研发、保税检测等,分账册进行管理。检验检疫参数上,根据一线二线、保税非保税、各类检验检疫商品以及业务类型(一日游、转口贸易等),以备案清单为基础精准设定参数,一线二线相互联动,防止漏检、重复检。

(四)政府联合监管上,探索信息化联合监管

依托国际贸易“单一窗口”建设特殊区域的综合管理服务的信息化平台,将相关管理部门整合形成一个整体,建立起特殊区域监管服务新模式。一是推进各部门合理监管、协同治理。汇集综保区监管职责的各部门、企业、第三方运营方等数据信息,建设全领域全流程的数据化管理平台,实现各监管部门单位的信息互换、监管互认、执法互助。二是强化事中事后监管。通过共享数据,探索建立大数据分析模型进行风险分析,将企业内部管理链的上下游部门,产业链的上下游企业间数据进行互相印证,一体管理,控制风险。逐步探索完善信用管理机制,对区内诚信企业采取企业自助通关、自动放行、自核自报等监管模式。此外,通过特殊区域的综合管理服务平台,可探索将数字贸易和无形商品等纳入管理,有利于规范监管,增长统计额和财源,在更大的范围内支持服务贸易发展。

(五)法律体系上,提升依法治理水平

1.完善现有法律法规体系。以《海关法》修订为契机,将《海关法》第三十四条关于特殊监管区域由“海关按照国家有关规定实施监管”修订为:“海关会同有关部门,按照国家有关规定实施管理”,并与《进口商品检验法》及其他几部法律实现有效衔接。完善配套行政法规,推动出台《综合保税区管理条例》,明晰海关、地方政府及各部门的职责分工。协调国务院各部门联合出台规章或公告,分阶段分类型对区内生产经营许可、产品质量监督抽查、认证认可监管、安全生产监督、环境保护等方面的监管职能进行细化完善。

2.聚焦需求导向、创新导向,探索改革放权机制、创新容错机制。赋予综合保税区“自动创新”模式:对上级已经明确可以实施的改革项目或创新措施,一定时间内(如一年内)相关部委未出台实施细则的,或者上级部门明确授权的,综保区可结合自身实际开展创新探索,自行制订细则上报备案、同步开展试点,上下联动加大创新探索力度。

3.完善综保区分区机制。美国对外贸易区的主要功能与我国特殊区域相关功能类似,可在区内开展储存、出售、展示、分割、改包装、组装、分销、分类、分级、清理、混装、加工、销毁等活动。设立分区(Subzone)是美国对外贸易区的一大特色,目前美国对外贸易区分区数量超过500个,经济活动超过总区。我国不少综保区实施片区制度(如苏州工业园综保区即分为A区、B区),建议在此基础上,借鉴美国对外贸易区设立分区的制度,完善综保区的片区机制,对目前在区外的产业聚集区,通过设立分区等方式整体入区,赋予综保区功能。

四、推动综保区高质量发展综合改革的具体举措

2023年8月,海关总署加快推进智慧海关建设,高标准、高质量实施“智关强国”行动,印发了《推动综合保税区高质量发展综合改革实施方案》(以下简称“23条措施”),提出涉及海关事权的五方面23条具体改革措施,并呈现出5个方面的特点。一是定位优化。由以往的“一线放开、二线管住、区内自由”,转变为“只检一次、前推后移、特例豁免、国内自由”,真正变为“双向阀门”,服务国内国际双循环。二是功能拓展。“保税+”业态由加工制造、研发设计、物流分拨、检测维修、销售服务“五个中心”,向支持保税培训、免税保税退税衔接等新业态拓展,同时明确了定期调整保税维修产业的正面清单。三是监管简化。明确了设置报关、非报关通道,分类通行等措施,进一步简化进出区管理。四是特区更特。对区内货物优化布控查验比例;先行先试AEO企业扩大免担保范围;支持建设特色型综保区,如研发型综保区等。五是智慧监管。明确了优化账册管理,推动企业的仓库管理系统(WMS)与海关联网;优化分类货物监管,非保税货物转为保税货物的,直接核增核减底账,不再要求货物进出区;推动建立公共服务平台,推动监管部门、第三方机构和企业数据汇聚融合、开放共享。

苏州工业园区综保区在前期研究的基础上,结合产业特点、企业需求,有序推动落实23条措施。其中调整检验检疫作业模式、优化账册管理模式、实施卡口分类分级管理、扩大高级认证企业(AEO)免除担保范围、优化分类监管货物管理、优化境外退运货物监管、支持保税维修提质升级、优化账册核销作业、规范综合保税区企业赋码优化统计规则、积极推进智慧综合保税区建设、健全运行协调保障机制等11条措施已基本落地实施。优化核放单验放逻辑、优化“一票多车”货物进出区流程、保税培训新业态、免税保税衔接及设立生产性配套服务设施、调整重点商品管理措施等6项业务也已具备落地条件。下一步建议围绕6个方面加快组织推动落地。

(一)简化生产用设备解除监管手续

进一步简化综合保税区内设备解除监管出区手续,优化系统设置,对于监管年限届满的,免除企业申报手续,由系统自动解除监管。对于有出区使用需求的进口设备,允许设备由境外进入综合保税区时即完成许可证件验核,待设备由综合保税区出区进入境内区外时,不再验核许可证件。

(二)实施差异化风险防控

强化综合保税区以企业为单元的管理理念,优化综合保税区布控查验比例,单独设置查验查获指标,强化人工精准分析,风险防控措施前推后移,减少货物的卡口拦截,提升监管效能和企业获得感。

(三)支持跨关区保税展示交易

在风险可控的前提下,支持有需求的企业开展跨关区保税展示交易业务,进一步降低企业运营成本,促进区内保税展示交易业务发展。

(四)支持综合保税区与口岸联动发展

积极与毗邻的无锡机场、上海虹桥机场等沟通联系,设立航空前置货站,开展航空货物出口前打板、进口拆板理货等业务,减少作业环节、降低运营成本,实现综合保税区与口岸物流功能的高效叠加、拓展功能。

(五)支持建设特色型综合保税区

鼓励地方政府依托区域资源和区位优势,打造以生物医药和信息技术为代表的国际分拨中心,推动产业链价值链创新链深度融合,促进综合保税区产业转型升级和多元化发展。

(六)完善法规和规章制度体系

积极向上反映综合保税区准入、规划调整、退出、绩效评估等配套制度的修订建议,主动参与《综合保税区管理条例》制定,重点围绕降低绩效评估中规模效益指标权重、适当放宽企业科技创新加分标准等方面,压实地方政府在综合保税区运行发展、安全监管中的主体责任。