关于公益诉讼检察维护公共卫生安全的思考

张伟　徐晓宇

摘 要：当前，公共卫生安全问题逐渐升温，由此引发以公益诉讼检察维护公共卫生安全的新思考。党的二十大报告对完善公益诉讼制度提出了新要求，检察机关要准确把握公益诉讼检察职能定位，积极探究公共卫生安全领域公益诉讼检察的可行范围。通过完善相关配套制度，深化数字检察工作，进一步发挥公益诉讼检察制度效能，促进健全公共卫生安全行政监管，回应人民群众对美好生活的向往。

关键词：公共卫生安全 社会公共利益 公益诉讼检察 数字检察

作为与公众健康和生命安全密切相关的领域，公共卫生安全具有涉众多、范围大、影响广等显著特点。作为公共利益的代表，检察机关要深刻认识公共卫生安全公益保护的现实需要，积极探索公共卫生安全保护的案件范围，多措并举切实增强公共卫生安全公益保护的质效。

一、公共卫生安全领域存在的现实问题

从外来物种安全到公共卫生安全事件，涉及公共卫生安全问题引发高度关注，在处置公共卫生安全事件的具体实践中也反映出当前公共卫生安全立法、公共卫生安全履职等方面存在的问题和不足。

（一）规范体系不健全

从20世纪80年代至今，我国通过不同领域单行立法的模式已经构建起公共卫生法律保障的框架。但是，这种立法模式在实践运行中难以避免会出现分散化和碎片化，缺乏具有纵向性、方向性、统领性的总括性适用依据。［1］在体系协调和具体执行中衔接配合不顺畅，在规定内容上，存在一定滞后性，重结果处置，轻风险预防和有效控制，公共卫生安全领域法律规范待需完善。

（二）职权履行不到位

从公共卫生安全维护和处置的实践中发现，监管部门在依法行政与自由裁量权行使之间处置有所不当，存在怠于履行职责，职权履行不到位，过度执法等不同情况。特别是在应对突发公共卫生事件中，相关部门履职依据不具体，监管落实不彻底，应急管理处置顿挫。不同级别、不同地域、不同部门之间履职尽责不畅通，甚至出现责任主体相互推诿的情况，难以适用突发事件有效、及时应对的实际需求。

二、探索开展公益诉讼检察的必要性和可行性

虽然公共利益范围难以穷尽列举，但是应当明确的是公共利益不是个人利益的简单叠加，其宏观性、普遍性、整体构建性的特点，决定了其保护主体、保护对象、保护内容、保护路径与个人利益之间存在明显区别，这也是论证在该领域探索公益诉讼工作的前提所在。

一方面，公共卫生安全涉及范围广，涉及领域和内容具有时间可变性，与不特定主体健康、整体环境安全以及社会秩序的平稳有序有着密不可分的联系。同时，公共卫生安全风险或者公共利益受损情况呈现出不易被发现，且较难被评估的特性，相关主体提起诉讼的积极性不强。另一方面，作为负有监管职责的行政机关，其是否履职尽责，对预防安全风险、消灭安全隐患、防止受损公共利益扩大、恢复受损公共利益等有着至关重要的影响。

检察机关是代表国家维护公益的法律监督机关，具有法律监督和公益代表的双重属性、双重角色和双重责任。［2］探索开展公共卫生安全领域公益诉讼检察，通过“建议+诉讼”的工作模式，有助于深化大众公共卫生安全意识，进一步强化公共卫生法治保障，实现公共利益保护和公共卫生行政管理的良性关系，共同推进公共卫生治理体系和治理能力现代化。

三、公共卫生安全领域公益诉讼检察的案件范围

明确公共卫生安全的范围，是探索开展公益诉讼检察、实现公共利益有效保护的基础。虽然当前无法对公共卫生的范围进行明确界定和完整概括，但是通过将公共卫生安全与社会公共利益进行叠加映射，我们大致从以下几个方面进行考虑：

（一）应急处置职责履行

应急处置职责是在突发性公共卫生安全事件中，公共卫生行政监管主体应当依法履行的法定监管职责和应急处理责任，强调履行的及时性和有效应对性。是否依法、全面、及时、有效履职，与维护公共卫生安全正常秩序、防止受损公益程度扩大、修复受损的社会公共利益密切相关。在此类紧急情形下，依据行政诉讼法规定可以缩短检察建议的书面回复期限，督促被建议单位及时、有效履行职责，避免受损范围和程度扩大。对于经过检察建议后仍不依法履行职责的，可以通过提起诉讼的方式，切实实现对公共卫生安全的法律监督。

（二）公共场所卫生安全

公共场所服务对象不特定、人员覆盖范围广、人员流动性强。基于同时空性，场所的不安全因素极容易对不特定多数人的人身健康和安全产生影响。从责任主体角度具体可以分为两个维度予以考虑，一个是监管主体的责任，另一个是公共场所经营者的责任。

与应急性公共卫生安全监管内容不同，公共卫生场所监管主要突出监管工作的日常性、持续性、广覆盖性。通过履行监管职责，降低公共卫生安全事件风险，消灭公共卫生安全隐患，实现公共卫生安全有效的日常监督。在实践中，尤其需要关注分布广泛且数量较大的“四小场所”。［3］涉及特殊群体活动的主要场所，例如幼儿托育机构、养老机构等。涉及公共卫生安全风险较高的场所，例如健身房、游泳馆、减肥中心等。

公共场所经营者责任是作为场所的经营者对公共场所卫生安全负有的责任，即應当保障其经营场所涉众环境、公共用具、公共设施符合公共卫生安全标准。对于因故意或者重大过失产生公共卫生安全隐患或者造成公益受损的公共场所经营者，应当对该行为造成的公共利益损失承担相应的法律责任。

（三）境内外动物防疫安全

动物防疫安全不仅涉及动物饲养环境安全及正常行业生产秩序，同时做好动物防疫对实现公共卫生源头治理具有十分重要的意义。

在动物防疫安全方面可以再具体细分为两个层面。一是国内本土动物防疫安全的问题。例如，动物疫病病原微生物扩散对周边环境和公共卫生安全造成的危险。农贸市场畜禽活体交易中，防疫监管漏洞缺口造成疫病传播。再就是，目前家养宠物防疫监管不到位，家养宠物疫苗接种不及时、不全面，家养宠物管理不规范，容易造成人畜共患病传播。

另一个是非贸易渠道入境物种形成的防疫挑战。近些年来，境外“异宠”风潮引起的购买热情经久不衰。这些“新奇”往往携带着多种甚至未知的病原微生物，极易造成疫病传播的风险。有些“异宠”饲养者失去饲养热情后，私自将“异宠”放生或者丢弃至户外，这些未经检疫防疫的“异宠”极易产生区域内公共卫生安全风险，造成一定安全隐患。

（四）公共卫生用品安全

公共卫生用品可以从“入”和“出”两个端口予以考量。所谓“入口”，即指涉公共卫生安全用品进入大众使用范围。近几年，在“入口”监管职责履行方面逐步收紧、趋于完善，有效阻止不合格卫生用品对公共卫生安全形成的挑战。

相反，相对于逐步趋紧的“入口”“出口”监管实有不足，特别是对使用完毕的公共卫生用品的处置上。以公众（非医疗人员）日常生活中使用的口罩等防护用品为例，当前没有明确的处置途径，没有完善的行政监管。使用过后的口罩等防护用品极有可能携带微生物和致病菌，收集不规范、处置不到位极易产生疫情传播的风险。［4］在垃圾分类尚未完全到位的区域，大量废弃的口罩混同于其他日常生活垃圾，甚至进入土壤、水体中，一方面造成环境的污染，另一方面对公共卫生安全产生一定风险隐患。

（五）妨害传染病防治的民事公益责任

根据刑法第330条之规定，对违反《中华人民共和国传染病防治法》的规定，妨害传染病防治，造成疫病传播或者传播严重危险，危害公共卫生安全的，依法应当承担相应的刑事责任。

上述行为是否应当追究其民事责任，实践中仍存在较大的争议。从构成要件分析，如若行为主体具有主观上的故意或者重大过失，其实施的行为扰乱正常的防疫秩序，已经对公共卫生安全造成实际损害或者产生严重风险。该行为除应当承担刑事责任外，也应当考虑承担相应的民事责任。针对该行为对社会公共利益的损害（或危险），可以提起民事公益诉讼（附带民事公益诉讼），遏止损害公共卫生安全的违法行为，要求行为人承担相应的法律责任，以实现保护社会公共利益或者恢复受损的公共利益。

四、公共卫生安全领域公益诉讼检察重点问题及完善

（一）新领域公益诉讼检察重点问题

1.行政机关履职的判定标准不一。行政机关履职情况是检察建议的重要内容，也与诉讼请求的确认紧密相关。判断行政机关是否依法履行职责，应当以行政机关的法定职责为依据。同时，要对照权力清单和责任清单对是否采取了有效措施、行政监管手段是否全面运用得当、社会公共利益是否得到有效保护等进行理性、科学、全面、系统的评估。

实务中，行政机关依法履职的认定适用行为标准还是结果标准的争议尚未停休。［5］此外，行政机关履行职责的实质性判断与行政机关自由裁量权之间亦需要衡量判断。公益诉讼检察旨在促进行政机关依法尽职履责，但也充分尊重行政机关的自由裁量权。由于公共卫生安全领域以及社会公共利益需要专业性判断，行政机关职责的履行与公共利益恢复或保护之间关系，行政机关自由裁量权与行政机关实质性履行职责的判断等缺乏衡量和评估的大致标准，在认定行政机关履职方面存在一定分歧。

2.公共利益受损程度认定模糊。公共卫生安全领域公益诉讼与当前开展公益诉讼有所不同，公益受损往往是抽象的，常常不具有直观印象，甚至是存在公益受损的风险。因此，该领域大部分案件可划归至预防性公益诉讼的范畴。此类案件重在事前预防和隐患消除。

此外，公共卫生安全是极需专业判断性的领域。一方面，受制于专业知识的限制，检察人员在涉及公共卫生安全的专业研析，调查取证等方面存在短板。另一方面，公共卫生安全的广涉众性、广覆盖性、广地域性决定了公益保护的紧迫性，在受损程度、整改效果的判断上亦需要极强的时效性。基于上述，在公共利益受损程度的认定上，很难全面、细致、准确的予以认定，一定程度上影响办案实际效果。

3.案件范围交叉选择分歧。实践中，公共卫生安全公益诉讼可能同时涉及多方面、多维度公共利益保护问题。例如，经营场所公共卫生安全中，既涉及公共卫生安全，同时可能涉及不特定消费者权益保护。在这种多面涉及的情况下，要根据不同案件案情，对受损的公共利益进行评判与评估，合理确定案件范围归类，根据不同情况，作出具体处理决定，切实实现对公共利益的有效保护。

（二）完善公共卫生安全领域公益诉讼检察的方法

1.拓展案件来源渠道。探索公益诉讼检察办案新领域，要充分拓展公益诉讼案件线索的来源渠道。要根据公共卫生安全的特点，立足当前工作的基础，充分挖掘《人民检察院公益诉讼办案规则》第24条规定的线索来源途径。充分发挥行政执法信息共享平台、APP反馈渠道、新闻媒体、社会舆论等不同通道的各自优势，全面、及时、有效地实现线索筛选和研判工作。

2.强化数字检察工作。利用大数据赋能，将数字检察充实到公益诉讼工作中，充分发挥融合思维在公益诉讼检察中的效能，推动大数据运用与公益诉讼工作的深度融合。要注重加强与信息中心等单位的沟通，推动构建信息共享平台。通过信息共享机制，进一步实现涉案信息的有效抓取，及时发现行政机关履职存在的问题，有效实现公益诉讼效果的评价。通过数据赋能，帮助实现公共卫生安全风险监测、隐患分析，辅助实现公共利益范围、程度损害、止损、恢复的全方位、全阶段的数据助力。

3.拓展检察公开听证效能。针对公益是否受到侵害或者侵害的程度，被监督行政机关是否负有监管职责以及是否依法全面履职，整改方案的可行性及整改效果等事实认定及法律适用问题，听取人大代表、专家学者等听证员的意见。通过检察听证起到“办理一件、警示一片、教育影响社会面”的办案效果，提升公共卫生安全意识和监管履职的积极性。

4.发挥特邀检察官助理智慧辅助作用。在探索公共卫生安全公益诉讼检察实践中，要特邀检察官助理深度参与辅助办案。聘任具有公共卫生专业知识的专家、学者或者涉公共卫生行政监管部门的工作人员，参与到线索研判、证据调取、专业咨询、整改实效评估等具体工作中，发挥特邀检察官助理的专业特长和智慧辅助，从而提高办案人员调查取证能力和专业化办案水平，共同构筑公共衛生安全保障体系。

*山东省五莲县人民检察院党组书记、检察长、三级高级检察官［262300］

**山东省五莲县人民检察院第二检察部四级检察官助理［262300］

［1］ 参见任颖：《中国公共卫生统合式立法的法理与策略》，《法学评论》2021年第3期。

［2］ 参见谢鹏程：《论法律监督与公益代表——兼论检察机关在公益诉讼中的主体地位》，《国家检察官学院学报》2021年第1期。

［3］ 参见刘业铭、阚晶、徐军英：《公共场所卫生状况依法监管三十二年成效的分析与思考》，《职业与健康》 2020年12月第24期。

［4］ 参见周小莉等：《重大疫情期间医疗废物应急处置中的问题及建议》，《环境工程学报》2020第7期。

［5］ 参见李瑰华：《行政公益诉讼中行政机关“依法履职”的认定》，《行政法学研究》2021年第5期。