行政复议实质性化解行政争议的机制问题

吕思菁

摘 要：“潜在之诉”主要指尚在行政复议阶段的行政争议，如果得不到化解，就可能发展为行政诉讼。基层检察院通过矛盾多元调解协作机制，提前介入诉前行政复议阶段，运用调查核实手段，查清相关事实，发挥司法审查作用，定分止争，促成和解，同时确保和解的自愿性与合法性。虽然针对化解“潜在之诉”，实践中已经进行了大量探索，但是理论层面特别是行政复议本身的机制运行特点上，仍需要加强探究，才能为检察机关开展“潜在之诉”的争议化解提供更充足的依据。通过分析行政复议制度本身的机制运行特点，思考在复议阶段开展争议化解工作时，需要注意的共性问题和难点，以期为检察机关开展此项工作提供参考。

关键词：行政复议 化解行政争议 检察机关 制度建设

2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。” ［1］然而，检察机关以何种方式、在何种程度上参与行政复议争议化解，尚没有明确的法律规定与制度安排。各地的实践做法也不统一，如有的检察机关通过参与听证、共同调解的方式受邀介入，有的检察机关通过查阅执法卷宗、制发检察建议的方式参与审理。行政复议是由复议机关主导的，检察机关参与其中，应在行政复议法律框架下充分把握其行为合法性的边界，并发挥实效。在行政复议体制改革的大背景下，笔者从行政复议制度本身出发，通过梳理行政复议环节的各项机制，从行政案件的和解和调解、案件审理、复议决定执行，以及行政复议与行政诉讼衔接的四种机制入手，分析行政复议制度的内在运行机理，以期有利于检察机关更好地在行政复议中推进行政争议实质性化解。

一、坚持行政复议中的和解和调解机制

行政复议作为内部层级监督的重要方式，在行政资源的整合与调度上具有极大优势，“能够通过调解、和解等方式加大矛盾纠纷调处力度，一体化解决群众隐藏在法律诉求后的真实利益诉求，从而真正实质性化解争议”［2］，因此坚持行政复议中的和解和调解机制非常必要。

（一）重视案前和解的制度功能

行政复议案前和解指在行政复议机关收到行政复议申请后、决定是否受理前，在征得申请人同意的前提下，促进申请人和被申请人通过协商方式达成和解，从而化解行政争议的行政复议工作模式。实践中，尽管适合采用和解方式解决争议的案件较少，但其化解行政纠纷与修复官民关系的功能却是不可替代的。因此，积极运行案前和解机制，将其作为纠纷化解工作的第一道防线。该机制可以有效发挥行政复议矛盾疏导调处机制的作用，還可以发挥社会预警机制的作用，遇有突发情况快速反应，尽量将矛盾化解在初发阶段，减少社会不稳定因素。［3］同时也应注意，由于行政复议正式立案前尚未展开调查工作，对于一些较为复杂的案件事实以及适用法律等问题，复议机关无法提前做出判定，因此和解制度更多适用于法律关系相对简单、对基本事实没有争议的案件。

（二）基于行政争议起因进行案件调解

行政争议无法实质性化解的重要原因之一，往往是因为申请人提起行政复议的申请中无法表明背后的真实利益，比如在政府信息公开类典型案件中，几乎所有申请人的复议请求并非单纯要求行政机关履行信息公开职责，获悉要求公开的政府信息，而是为了通过信息公开的行为牵连出背后的利益，如将获取的政府信息作为其他诉讼案件中的关键证据，以期改变行政机关原行政行为，或者借此表达不满、向行政机关施压以解决自身的其他问题。复议请求的主观性与复议审查的客观性使得我国行政复议在构造上呈现出一种扭曲的“内在错位”形态，如果简单进行合法性审查，那么实际上已经偏离了争议实质性化解的法理内涵。因此，行政复议机关应尽可能了解行政争议的原由，以及由此引起的争议焦点，针对性地回应行政复议申请人的合理诉求，在查明事实、分清责任的基础上做出判断，引导双方当事人在最大程度上达成权利与义务归属的合意，从而实质性化解争议。

二、优化行政复议案件的审理机制

实质性化解争议最重要的前提就是公正。合理的案件审理机制是保证案件公正审理的重要前提，因此应当优化行政复议案件审理机制，实现在行政复议中定分止争。

（一）保证行政复议机关的独立性和专业性

在由县级以上地方人民政府统一行使复议职责的基础上，设置独立和专门的行政复议机关，保障行政复议工作人员能够相对独立完成行政复议工作。此外，建立政府主导、专家学者参与的行政复议委员会，研究行政复议重大事项、提供咨询意见。行政复议委员会的设立，一方面可以弥补行政复议先天的结构性缺陷，改变可能存在的“官官相卫”情形，另一方面可借助委员会专家为案件中疑难问题提供智力支持，以此保证复议机关的整体专业性，即“着眼于行政复议审理机制，从专业性、外部性来提升行政复议的公正性。”［4］同时，具体行政行为的检察监督是实现对行政权有效监督的重要手段之一。［5］检察机关介入调解与听证程序，也能够有效监督复议机关依法行使职权，在一定程度上削弱其行政色彩，保障行政复议审理程序不受行政机关干涉。

（二）提升行政复议决定的可接受性

在行政复议参加者方面，应引入以中立身份对争议中的具体问题提供专业意见的专家，妥善引入检察机关参与案件审理，在一定程度上保证争议事实认定的客观性，增强行政复议决定的公正性和社会接受度。

在行政复议过程中，行政复议机关要积极作为，依法组织听证，认为需要邀请检察机关参与的案件，商请检察机关参与听证，促进申请人与被申请人的有效沟通。在被申请人未能尽到举证责任时，应要求其补充证据，或者主动采取必要调查措施查明，同样应积极行使调查权，弥补申请人在举证能力上的不足，推动全面查清案件事实［6］，使复议决定在最大程度上获得双方认可。在行政复议决定内容方面，有效防止浮在表面的“依法处理”，应直接对利益诉求和利益冲突的解决方式进行明确，尤其在变更决定中，要针对性地直接解决申请人关心的实际利益，而且要突破“法言法语”的局限性，尽可能通过“群众语言”向申请人讲清行政复议决定的依据和理由，提升申请人理解、认同和接受行政复议决定的程度。对于经过各方努力，仍无法化解的争议，要向申请人做好释法明理工作。

三、强化行政复议决定的执行机制

做出行政复议决定后，实现“案结事了”的关键在于将决定书纸面上的权利落地。因此，应当强化行政复议决定的执行机制，完成行政争议实质性化解工作的“最后一公里”。

（一）督促被申请人严格执行复议决定

行政复议申请人对行政争议的结果落实非常看重，既在行政复议决定的基礎上，如果行政复议机关已经明晰且回应了申请人的真实利益诉求，那么被申请人如何改正或者落实复议决定就具有关键意义。鉴于此，行政复议机关应根据决定情形的不同督促被申请人限期严格执行复议决定，如督促行政机关依法履行职责，变更原行政行为，在撤销行政行为后责令被申请人重新作出行政行为，以及纠正违法行政行为。检察机关在行政复议决定的“执行阶段”可以积极发挥作用，协助监督行政复议被申请人严格执行复议决定，履行行政检察监督职能。如果被申请人严格执行了复议决定，那么就意味着申请人的利益诉求已经被落实，这不仅可避免后续的行政诉讼程序，行政争议也在复议阶段得到解决，符合“实质性”的制度内涵和价值。

（二）通过执行解决超出法定限度的诉求

行政复议申请人是自身利益的最佳判断者，真正关心的是自己预判的权益能否成为现实。因此在实践中存在这样一类情况，即由于行政复议申请人片面追求自身利益，其诉求明显超出合法利益的限度，根本无法在复议决定中体现，申请人也不接受任何内容的行政复议决定，被申请人即便严格执行了复议决定，争议依旧未化解。对于上述情况，复议机关不可简单地告知申请人直接诉讼，应在依法作出复议决定的前提下，积极对决定中已被明确的、有利于申请人的利益诉求予以落实，在基本层面实现申请人的合法权利，同时对于超出法定范围的诉求予以说明和解释，并告知申请人私自强行实现非法诉求的法律后果。对于一些涉及基本民生的托底型案件，申请人不会止步于行政复议，这就需要复议机关发挥行政优势，积极联络诉求涉及的对应部门、申请人居住地的基层政府、村居委等主体与申请人进一步沟通，检察机关可以参与释法说理，在合法性基础上最大限度地平息申请人超出法定限度的诉求。

（三）责令行政机关积极承担补偿赔偿责任

根据行政复议决定的内容，如果确认违法，那么应考虑进一步强化确认违法的后果责任，责令被申请人积极主动采取补救措施和承担赔偿责任，实现违法行为的“应赔尽赔”，推动申请人利益诉求的真正落地，而对于合法的行政决定被撤回或变更，但已经造成实际损失的，应当予以补偿，做到“应补尽补”，实现对申请人既有利益的救济。检察机关在此阶段可以提出检察建议、制发纠正违法通知书来进行法律监督，这对行政机关积极履行职责具有强力的推动作用，亦是行政机关怠于履行生效法律文书时有效的督促手段。可以说，行政复议申请人整体上为理性群体，在复议机关客观公正依法做出决定后，其合理诉求一定满足的情况下，多数人不会执意进入后续程序［7］，行政实体法律关系经由复议决定的作出与执行获得了实质处理。

从行政复议的实效来看，能够通过行政复议有效化解行政争议的，就尽量在行政复议中实现案结事了。［8］因此在行政复议的最后步骤，即行政复议决定执行层面，应当强化其机制功能，积极推动决定的落实，在决定执行的过程中体现实质性化解争议的效果。

四、注重行政复议与诉讼衔接机制

如果行政复议决定的执行效果未达到预期，申请人的利益诉求未获满足，那么申请人很大可能会继续寻求行政诉讼与其他渠道的权利救济，这就需要提供一种重要的衔接机制，以推动行政争议在诉讼程序中获得实质性化解的可能性。

（一）严格限定复议终局性案件的范围

在行政复议案件中，存在一些由法律规定的复议终局性案件，无法进入行政诉讼环节。从客观角度出发，复议终局理论上剥夺了行政复议申请人的诉权，不符合司法最终救济原则，倘若行政复议决定的合法性与合理性无法得到充分保障，那么就应当允许申请人通过诉讼途径提出质疑，“即使在已经尽可能保证复议机构和人员的公正性的情况下，行政复议也不应该成为终局决定，因为不管如何，行政复议毕竟是在行政系统内解决行政争议，因此必须赋予公民在不服复议决定时再向法院提起行政诉讼的权利”。［9］基于此，法律应当严格限定终局性的行政复议案件种类，最大程度打通复议进入诉讼的维权渠道，为更好衔接行政诉讼打造基础性条件。此外，补强监督的定位要求行政检察能够及时填补行政监督体系中的缺陷。［10］对于无法进入诉讼程序的行政复议案件，导入行政检察监督职能，能够弥补行政诉讼监督的缺位，保障公民充分获得权利救济的权利，为行政争议获得行政检察化解的机会。

（二）建立信息共享配合协作机制

在实践中，行政争议有时呈现行刑交叉、民行交叉等复杂多元的表现形式，如果通过行政复议仅对申请人的行政案件诉求予以回应，那么行政复议程序的终结将会导致矛盾纠纷在实体上延续。因此，为在行政复议中有效开展实质性化解工作，一揽子解决多种争议，复议机关与检察机关可以探索形成行政案件、刑事案件与民事案件信息共享、联动机制。行刑衔接是行政权与司法权共同参与社会治理的制度体现，能够作为行刑交叉领域争议化解协作机制的重要切入口。此外，公益诉讼检察的案件范围正在逐步拓宽，探索行政复议与公益诉讼检察制度衔接将为复议机关与检察机关整合法律资源、共同化解行政争议提供新的可能。

综上，行政争议在行政复议程序中得到实质性化解，直接体现了行政复议化解争议的主渠道作用。鉴于此，围绕实质性化解行政争议，复议机关应当积极发挥行政复议工作中四种机制的功能，并与检察机关共同完成法律监督职能在行政复议制度中的功能镶嵌，力求在相应的阶段有效实现对应的机制效果，最终实现行政争议的实质性化解。

*上海市崇明区司法局行政复议科［200085］

［1］ 《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》：中华人民共和国中央人民政府网http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/02/content_5629060.htm，最后访问日期：2022年11月23日。

［2］ 徐运凯：《行政复议法修改对实质性解决行政争议的回应》，《法学》2021年第６期。

［3］ 参见庞雷：《行政复议化解行政争议类型化研究》，《行政法学研究》2021年第4期。

［4］ 练育强：《功能与结构视野下的行政复议制度变革》，《法学》2021年第6期。

［5］ 参见韩成军：《具体行政行为检察监督的制度构架》，《当代法学》2014年第5期。

［6］ 参见王万华：《行政复议法的修改与完善———以实质性解决行政争议为视角》，《法学研究》2019年第5期。

［7］ 参见莫于川、杨震：《行政复议法的主渠道定位》，《中国政法大学学报》2021年第6期。

［8］ 参见周佑勇：《行政复议的主渠道作用及其制度选择》，《法学》2021年第6期。

［9］ 应松年：《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》，《法学论坛》2011年第5期。

［10］ 参见陈家勋：《行政检察：国家行政监督体系中的补强力量》，《现代法学》2020年第6期。