乡村治理现代化视角下基层党组织执政能力建设研究

梁宇

摘   要：推进乡村治理现代化是一项系统工程，农村基层党组织必须发挥关键性的作用。近年来，西充县以增强农村基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力为着力点，进行了“四力”工作机制的创新探索，取得了明显成效。西充“四力”工作机制的实践探索为提升农村基层党组织乡村治理能力带来了有益的启示，即提升农村基层党组织的乡村治理能力应着力在“四力”上下功夫，要坚持“四力”相辅相成、多维一体，形成系统合力。

关键词：农村基层党组织；执政能力建设；乡村治理现代化；“四力”机制

中图分类号：D25        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）03-0045-04

农村基层党组织“是党在农村全部工作和战斗力的基础”[1]，是党的路线方针政策在农村得以贯彻落实、乡村治理现代化得以实现的组织保障。党的十九届四中全会做出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”战略布署[2]，四川省委十一届六次全会也提出“推进城乡基层治理制度创新和能力建设，必须坚持党的全面领导，增强基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保基层治理始终保持正确政治方向”要求[3]，由此，进一步加强乡村治理现代化下农村基层党组织执政能力建设研究成为重大课题。近年来，西充县以增强农村基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力为着力点，进行“四力”工作机制创新探索，取得明显成效，为增强农村基层党组织的乡村治理能力提供有益启示。

一、当前农村基层党组织执政能力建设面临的挑战

（一）农村税费改革带来财力挑战

2001年以来的农村税费改革，极大地维护了广大农民群众的切身利益，从根本上解决了农民负担问题，促进了农村社会稳定，改善了党群干群关系。但是，由于农民收费项目被取消，基层组织向农民摊派、收费的时代结束，而乡村由于集体经济财力匮乏，乡村企业基础薄弱，农村基层政权日常运转主要依靠有限的财政转移支付，一些乡镇为维持日常运转不得不借外债。在这种情况下，农村基层党组织少有资金来帮助老百姓发展经济、推广农业技术、兴办公益事业和进行农村各项建设，造成开展工作心有余而力不足。在调查问卷中，有44.67%的人认为“村级基础差、底子薄”影响了村党组织作用的发挥。农民是最重实际的，他们往往看重的是党员干部能不能实实在在地为他们办点实事，能不能为他们带来切切实实的利益。调查问卷显示，对于“您所在村是否有村集体所有经济组织？”这一问题，回答“有”的占61.22%，回答“无”的占38.78%。有79.14%的人认为“村集体经济发展比较困难”是目前村级工作面临的主要困难。调研表明，凡是先进的农村基层党组织，大多是能带领群众发家致富和村集体经济有基础的党组织，这些党组织因有集体经济财力做支撑能为老百姓实实在在地办好事办实事，因而得到广大群众支持与拥护。而一些集体经济薄弱的村党组织连日常工作运转都难以为继，就更难有资金为群众办实事了。比如为村民修路、兴修水利等需要大量的资金，但由于缺乏集体经济的支撑，就不得不向农民摊派、集资，由此加重了农民的经济负担，进而影响了党群干群关系，减弱了基层党组织在农村的凝聚力和号召力。

（二）农村经济多元化给经济工作带来挑战

随着市场经济的不断发展和城鄉一体化的不断推进，农村经济呈现出多元化的发展趋势，从传统的单一的农业向二、三产业的多种经营转变；从以前的粗放经营向绿色农业、高效农业转变。这些变化对基层党组织领导农村经济工作的能力提出更高要求，传统的行政命令式领导方式已经行不通，必须实现从管理型政府向服务型政府转变。目前，党员干部队伍年龄老化，文化程度偏低情况严重，存在“故步自封”“小富即满”和“等、靠、要”的思想，农村基层党组织缺乏市场经济的知识和驾驭市场经济的能力。由此，造成一些地方农村党员干部带领群众致富作用不明显，部分群众对农村基层党组织推进农村经济社会发展的能力缺乏信心。

（三）就业方式变化带来缺乏人才支撑的挑战

随着农村就业结构调整，农民纷纷加入劳务输出和二、三产业中。农村劳动力大量转移，特别是青壮年劳力大量外出，使农村社会成为“老、弱、妇、幼”社会，农村“老龄化”“空心化”问题日益凸显。据统计，目前我国农村老龄化问题远比城市地区严重。尽管近年来脱贫攻坚和乡村振兴战略改善了农村的基础设施及环境条件，但对农村人口回流的吸引力仍然不够。虽然各个地方不断出台政策及措施鼓励大学生和优秀农民工返乡创业、党政干部和城市人才下基层服务乡村发展，但由于农村与城市差距大等问题，返乡下乡就业创业的人才很难“引得回”“留得住”。这些问题也带来难以在优秀人才中发展党员，难以在优秀农村党员中选拔村党组织书记，存在党员干部队伍后继乏人的难题。在调查问卷中，回答“您认为影响到村党组织作用发挥的主要原因有哪些？”这一问题，有58.13%的人选择“党员年龄老化，文化程度偏低”，有32.52%的人选择“班子成员结构不优、整体素质偏低”，有20.94%的人选择“党组织书记能力不强”。对问题“您所在的党支部每两年发展党员的情况”，回答“仅有入党积极分子”的占14.25%，回答“发展1名党员”的占47.44%，回答“发展2—3名党员”的占36.53%，回答“无”的占1.78%。在当前农村“空心化”“老龄化”和人才极度匮乏的情况下，农村基层党组织开展农村工作缺乏借以依托的中坚力量，影响了党组织的战斗力。

（四）体制机制不顺畅对政治引领力和社会号召力带来挑战

农村基层实际情况纷繁复杂，上级设计的量化考核指标有时并不完全符合农村基层工作要求，农村基层党组织面临着对上负责和对下负责难以统一的难题。调查问卷显示，对问题“现在党内制定出台很多制度安排，但在一些基层制度无法落实，您认为最重要的原因是什么？”回答“制度缺乏针对性，不能与当地实际相结合，难以落实”的占51.45%，回答“制度之间有冲突，难以相互形成衔接，执行制度有困难”的占17.15%，回答“制度比较合理，但缺乏有效监督机制”的占26.06%，回答“制度执行人对制度重要性认识不够，缺乏责任心”的占5.35%。由于制度性矛盾的影响，农村基层党组织往往陷入以下工作误区。

一是以党代政的误区。改革开放至今已经有四十多年了，这四十多年来我国各项事业都得到不断推进和深化，但是以党代政的问题在一些农村基层党组织仍然存在。比如，一些村委会形同虚设，村级事务大多仍然是村支部或村支部书记一人说了算。必须坚持农村基层党组织的领导地位不动摇，但是村级党组织应当在自己的工作职责范围行使领导权，村级党组织应着重在政治领导、思想引领和把握全村的发展大局方面来实现对农村工作的领导。本调查问卷显示，有28.34%的人认为“村党组织和村委会职责不清，运行不畅”影响了村党组织作用的发挥。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“村党组织讨论决定本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设以及乡村振兴中的重要问题。”[3]但究竟如何体现村党组织的“领导地位”，何为“本村的重要问题”，一些村党组织难以准确把握。个别村党支部书记认为加强党组织的领导就是要将日常村务管理权紧紧抓在手中，就是要事无巨细地管理村级事务。

二是代民做主的误区。按照村民组织法我国农村实行村民自治，乡镇党委及村级党组织应该领导和支持农民实现自我管理、自我教育、自我服务，保障农民充分享受民主权利。但个别农村基层干部存在“农民素质低，小农意识强，根本不能办什么大事”的认识偏差，造成了在实际工作中不尊重农民的民主权利，甚至出现剥夺农民政治权利的现象。

三是片面追求政绩的误区。在实际工作中，一些农村基层党组织过分强调对上负责，片面追求政绩，为了完成上级下达的任务和指标而不顾老百姓的利益，引起了老百姓的强烈不满。在调查问卷中，“您所在党支部当前的主要工作精力用于什么？”有72.11%的人选择“完成上级任务”。

四是村干部只对村民负责的误区。由于村委会干部是由村民直接选举产生的，村干部的职权是由村民直接授予的，因此一些村干部在工作中采取只对下负责不对上负责的态度，使上级的政策措施不能得到贯彻落实、下达的任务目标不能及时完成。由于开展村级工作缺少组织资源，一些乡镇党委的领导作用难以在村级得到较好的实现。在问卷中，对“乡镇干部在村级工作的开展，主要依靠什么？”“依靠村党组织的作用”的占61.02%，回答“依靠乡、村干部之间的个人交情”的占18.04%，回答“靠乡镇领导的权威和水平”的占14.7%，回答“依靠村委会的作用”的仅占6.24%。

（五）农村由封闭走向开放对领导方式和执政方式带来挑战

随着城乡一体化的不断推进，城乡二元结构状况得到改善，农村逐渐从封闭走向开放，农民原有落后保守思想观念得以改变。但同时一些不健康的思想也对农村文化产生了不良的影响，比如拜金主义的滋生、网络文化的影响以及非法传教、色情、黑恶势力等等，对农村基层党组织引领先进文化带来新的挑战。随着农村开放和发展，人民群众对行使民主权利和维护自身权益等方面的要求和能力不断提高，尤其是对村务的民主决策、民主管理和民主监督参与要求日益增强，这对农村基层党组织领导方式和工作方法提出更高要求。而一些农村基层党组织不能适应新形势新变化，仍然习惯于行政命令式的管理方式，对群众的民主权利不够重视。在调查问卷中，对“您认为所在村党组织班子领导方式和工作方法存在的主要问题是什么？”这一问题，有53.01%的人回答“凭经验办事”，有45.66%的回答“大事小事一把抓”，有27.39%的人回答“不善于组织发动群众”，有14.25%的人回答“习惯于发号施令”，有13.81%的人回答“方法簡单粗暴”。

二、西充县农村基层党组织“四力”工作机制的实践探索

近年来，西充县准确研判农村基层党组织建设的现状与问题，创新建立起政治领导、干部选育、发展引领、基层治理“四大机制”，破解基层党组织建设难题，为推动乡村治理现代化提供了坚实的保障。

（一）创新“政治领导”机制，增强政治领导力，破解农村党组织“弱化、虚化、边缘化”难题

一是“三个课堂”强化政治教育。创新党员政治教育“指尖课堂”“夜校课堂”“红色课堂”，全县建成村级“农民夜校”631所，打造张澜故居、于江震烈士纪念馆等红色教育基地2个，通过党建微信公众号、党建手机报向党员发布政治学习信息，广泛开展“红色主题演讲”“党章知识竞赛”等主题党日活动，教育引导农村党员干部增强政治意识。

二是“四联考评”实化政治责任。全面推行“联述联评联考用”制度，乡镇党委组织党员、群众代表、党员代表对村党组织书记履责情况开展满意度测评，每年对村党组织履职情况按照“好”“较好”“一般”“差”做出总体评价，考评结果作为年度考核、评先评优重要参考。

三是“三项治理”净化政治生态。持续深入开展农村“微腐败”惩治、“扫黑除恶”专项斗争、软弱涣散党组织整顿，持续净化农村基层政治生态。2018—2019年，转化提升软弱涣散村党组织33个，从严查处涉黑涉恶案件1起、扶贫领域违纪违法案件53件、农村党员干部“吃拿卡要”“优亲厚友”“大操大办”等不正之风87起。

（二）创新“干部选育”机制，增强思想引领力，破解农村党组织“人难选、人难育、人难管”难题

一是打破壁垒“选”。坚持“人岗相适”原则，打破行政区划限制，探索县乡选派挂职一批、村干部跨村兼职一批、村“两委”成员交叉任职一批选人机制，选优配强村级班子。2016年村级换届，43名县乡机关干部到村挂职，8名村干部跨村兼职党组织书记，886名村“两委”成员合法交叉任职，党组织书记和主任“一肩挑”12人，45岁以下的党组织班子成员提高5.1个百分点，高中及以上文化程度的提高4.5个百分点。

二是回引扶持“育”。深入实施“农民党员返乡创业扶持计划”，建立“返乡党员创业扶持基金”，培育农民工党员创业实践基地6个，为返乡创业党员政策、技能等方面培训40余场次，近三年回引农民工党员350名进入村“两委”班子。

三是注重日常“管”。创新党员党性“三定”分析评议制度，区分领导干部党员、普通党员、老党员等不同类别，将党性的基础标准、作用发挥和奖惩考核三方面细化为9大项23个小项，实行百分制量化考核，建立位次排序、末位警示、组织处理和优秀奖励机制。2019年全县村支部共评选出优秀党员1 126名、不合格党员7名，党内除名和开除党籍6名。

（三）创新“发展引领”机制，增强群众组织力，破解农村党组织“手臂短、触角窄、能力缺”难题

一是健全“四级组织”体系。探索建立现代农业党工委、特色农业园区党委、产业联合党总支、特色产业党支部“四级组织”体系。成立西充县现代农业示范园党工委和柑橘产业示范园、充国香桃产业示范园、小家禽产业示范园等6个园区党委，按照产业相近、地域相邻的原则，通过“村村联建”“村企联建”等方式，成立产业联合党总支19个，依托农业专合社、农业企业、家庭农场等新型经营主体，建立特色产业党支部136个，推动对农业产业园区领导的全域覆盖。

二是创新“一建二定三管”机制。探索创新党支部引领产业发展机制，充分发挥基层党组织在农村产业发展中的引领作用。“一建”即支部领建合作社，坚持支部领导、群众主体，围绕土地流转、劳务服务、生产经营等因村领建专合社，村“两委”成员合法进入理事会、监事会，全县成立各类村级专合社1 472个。“二定”即定规划、定主体，党支部根据产业布局和群众意愿，因地制宜确定发展规划，全县规划建成农业产业园区101个，培育新型经营主体1 073个。“三管”即管集体资产、培训教育、效益分配，党支部负责监管集体资产，加强农业技术培训和产业人才培育，主导村集体、引导群众入股新型经营主体的方式和利益分配模式，创新推行“三带动三分红三保障”利益联结机制，园区农民年均收入1.1万元以上，村级集体经济总量突破800万元。

三是落实“三个保障”到位。建立县级领导联系指导农业产业园区制度，定期协调解决产业发展问题，确保领导保障到位。党工委规范设置党群工作部、党建工作指导站，从县农牧业局和相关乡镇抽调20名工作人员，坚持每年开展1次村党组织书记全覆盖培训，确保力量保障到位。2019年县财政整合项目资金16亿元，撬动社会资本13亿元投入园区产业发展，投入资金270元改造升级村党组织活动阵地23个、村级党组织示范点30个，确保资金到位。

（四）创新“基层治理”机制，增强社会号召力，破解农村党组织“治理弱、矛盾多、服务差”难题

一是“民主管村”开门监督。创新推行村级事务“八公开一评议”制度，每季度对党务村务财务、“三重一大”事项、扶贫工作信息、集体“三资”管理、惠民政策执行等8方面内容的决策、流程、结果全面公开，对村干部的履职勤廉情况逐一评议，满意度低于60％的在村民代表会议上做整改承诺，连续两次满意度较低的由乡镇纪委对其勤廉情况展开调查。全县已开展3轮评议工作，共50余名评议不合格村干部和村“两委”班子被约谈。

二是“一核多元”多方共治。充分发挥村民委员会、村集体经济组织、社会组织等参与基层治理的作用，全县成立村级民事调解委员会587个，创新开展“城乡党建结对共建”“两新联村”等行动，243个机关党组织与行政村党组织全覆盖结对共建，10家规模以上企业结对帮扶贫困村。12名民营企业家到村担任“名誉村主任”，通过开展“七联行动”积极参与村级治理。

三是“干群互动”联心解难。持续深入开展党员干部“进村入户、问情联心”、关爱“空巢老人”等活动，坚持县乡党员干部结对帮扶贫困群众和“空巢老人”，定期叙亲情、听意见、送温暖。全县3万多名党员干部走访群众26万余人次，结对认亲4.5万户，帮扶困难户1.3万户，帮扶“空巢老人”5.1万户，帮助群众解决现实难题3 000余件，党群干群关系更加融洽，社会满意度达98％以上。

三、“四力”工作机制对提升农村基层党组织乡村治理能力的有益启示

西充创新探索的“四力”工作机制涉及“政治领导”机制、“干部选育”机制、“发展引领”机制和“基层治理”机制等多方面，这说明推进乡村治理现代化是一项系统工程。西充“四力”工作机制的实践探索启示我们：增强农村基层党组织乡村治理能力应着力在“四力”上下功夫，坚持“四力”相辅相成、多维一体，形成系统合力。

（一）提升农村基层党组织乡村治理能力要以增强政治领导力为统领

农村基层党组织的政治领导力是增强党的政治领导力的基础支撑。基层党组织是党的领导延伸到农村的重要载体，根本属性是政治属性，必须以政治建设为统领，把政治领导力作为“根”和“魂”，充分激发核心引擎作用。政治领导力是增强农村基层党组织乡村治理能力的根本，农村基层党组织应发挥党的政治优势，加强对农村各类社会组织的全面领导。农村基层党组织的政治领导，首先体现在对党的路线方针政策的宣传和贯彻落实上，实现党在农村的决策布署，把握好农村经济社会发展前进方向，从而保证乡村治理现代化沿着社会主义政治方向前进。同时，在村民自治基础上，完善农村基层党组织对农村经济社会发展的重要问题、重大事项、重点工作讨论决定机制，增强农村基层党组织的领导力，保证党组织在乡村治理中的中心作用。

（二）提升农村基层党组织乡村治理能力要以增强思想引领力为基础

农村基层党组织作为思想建党的最前沿和主战场，必须坚持不懈地用科学理论武装头脑、增强党性、指导实践、引领群众。提升农村基层党组织的思想引领力，就必须用党的创新理论武装头脑，当前尤其是要用马克思主义中国化的最新理論成果——习近平新时代中国特色社会主义思想武装农村基层党员干部，从而统一党员干部的思想、指导乡村治理的工作实践。同时要加强对群众的教育引导，做好群众的思想政治工作，夯实乡村治理现代化的思想基础。

（三）提升农村基层党组织乡村治理能力要以增强群众组织力为重点

党的群众组织力，就是党依靠群众、动员群众、组织群众、服务群众的能力。群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，农村基层党组织必须牢固树立“一切为了群众，一切依靠群众”的理念，学会站在群众立场思考问题、研究问题、科学决策。密切联系群众是我们党的优良传统，是我们党发展壮大的重要法宝。能否密切联系群众决定着我们党事业的兴衰成败。农村基层党组织的群众组织力是组织群众、依靠群众共同参与乡村治理、实现乡村治理现代化的保障。

（四）提升农村基层党组织乡村治理能力要以增强社会号召力为关键

农村基层党组织的社会号召力是指对农民群众、农村党员干部以及农村的各类社会组织的社会影响和政治动员能力。在乡村治理中，必须增强农村基层党组织的社会号召力，最大限度地把群众组织起来，聚集起乡村治理的一切力量，共同推进乡村的有效治理。农村基层党组织的社会号召力与政治领导力、思想引领力和群众组织力是相互联系、相辅相成、有机统一，四者构成了农村基层党组织领导乡村有效治理的系统合力。

参考文献：

[1]   中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].光明日报，2016-11-06.

[2]   中共四川省委关于深入贯彻党的十九届四中全会精神 推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定[N].四川日报，2019-12-12.

[3]   中国共产党农村基层组织工作条例[M].北京：法律出版社，2019：22.

[责任编辑   白   雪]