我国“专精特新”企业支持政策的现状、不足与优化建议

谢 菁

（1.中国人民大学财政金融学院，北京 100872；2.中国人民大学信用管理研究中心，北京 100872）

“专精特新”企业高质量发展是实现我国制造强国、科技强国目标的重要抓手，也是现阶段工作重点。“十四五”规划、中央政治局会议等高层文件和会议明确提出，要加快解决“卡脖子”难题，发展“专精特新”中小企业。随着近年来一系列配套支持政策的出台，我国在扶持和培育“专精特新”企业方面持续发力，取得了阶段性成果。但“专精特新”企业的高质量发展依然面临着诸多挑战，如资金不足、服务不到位等，亟待解决［1］。尤其是新型冠状病毒感染疫情负面影响下，如何加快破解“专精特新”企业融资难、融资贵等问题，成为了现阶段推进“专精特新”企业高质量发展的痛点与难点。

基于以上背景，本研究根据政策工具理论制定政策分析框架，从供给侧、环境侧和需求侧3个维度分析和归纳我国“专精特新”企业支持政策的现状和不足，并结合发达国家支持和培育中小企业的先进做法和经验，尤其是为应对新冠病毒感染疫情负面影响采取的政策措施，尝试提出有助于我国“专精特新”企业建设的优化建议，从而达到丰富中小企业发展理论，助推“专精特新”企业高质量发展的目的。本研究的贡献包括以下两点：一是在研究视角上，首次根据政策工具理论，从供给侧、环境侧和需求侧对我国“专精特新”企业支持政策的相关问题进行研究，具有一定的理论价值和现实意义。二是在研究内容上，不仅基于文本分析法对我国“专精特新”企业支持政策的现状和不足进行剖析，而且考察了国外主要国家支持中小企业发展的有益经验，并提出了相应的政策优化建议，有助于更为深入细致地理解和把握我国“专精特新”企业发展问题。

1 我国“专精特新”企业支持政策的现状

1.1 “专精特新”企业支持政策分析框架

政策由理念成为现实需要依靠各种政策工具［2］。政策工具作为政策制定者实施的政策干预，有助于实现既定的政策目标和解决特定的政策问题［3］。同时，通过对政策工具的设计、组织搭配以及实践运用等方面的分析与解读，有助于政策制定者和研究者对政策实施的现状、优势和不足等情况进行把握。目前理论界和实务界对政策工具尚未形成统一的定义和分类。最具经典性和操作性的分类方法由Rothwell等［4］提出，其从政府的干预程度以及政府所运用的干预手段两个层面出发，将政策工具划分为供给侧、环境侧和需求侧三大维度。之后也有不同的学者提出了多种分类方法，如Howlett等［5］将政策工具划分为自愿型、混合型和强制型，Woolthuis等［6］将政策工具分为信息型、组织型和财政型，但这些分类方法要么侧重于政府的干预程度，要么强调政府的干预手段，未能统筹兼顾。

基于此，本研究以Rothwell等［4］政策分析框架为基础，参考张国强等［7］的政策工具划分方法，并结合我国“专精特新”支持政策的实践，提出基于政策工具的维度划分（详见表1），将其作为后文剖析“专精特新”企业支持政策现状、不足等内容的理论基础。其中，供给侧政策工具主要指政府直接投入的资金、人力、技术等要素，旨在推动企业创新发展；环境侧政策工具主要指政府间接影响企业发展的环境因素，如税收制度、法律法规等；需求侧政策工具则侧重从消费端刺激市场需求，对企业科技创新和新产品研发具有拉动作用。

表1 政策工具分类及解释

表1（续）

1.2 基于文本内容的“专精特新”企业支持政策现状分析

政策是以文本形式表述和存储信息的。大多数政策具有条款多且杂、文本内容丰富、字数繁多等特征，单纯依靠人为统计和分析任务量巨大且存在一定主观性。文本分析法能够较好地克服政策文本字数繁多、分类困难等问题，相较于人为分析也更具客观性和公正性，目前已被广泛应用于政策分析研究中。例如，刘云等［8］对我国国家创新体系国家化相关政策概念、分类和演进阶段进行了界定，并基于政策文本进行量化分析，系统回顾和分析了不同阶段的政策演进特征；张毅等［9］运用文本分析法分析了中央“三权分置”政策中三权和承包经营权的主要特征；类似的还有华斌等［10］在收集了我国6 043份高新技术产业政策文本的基础上，利用文本分析法探究了我国高新技术产业政策的层级性特征和演化规律。据此，本研究也将文本分析法应用于我国“专精特新”企业支持政策的文本内容分析，并由此形成对政策实施现状和不足的认识与把握。本研究对“专精特新”企业支持政策文本的检索和选择遵循以下过程：在政策范围方面，由于地方政策通常是在国家政策指导下的细化或延续，所以只挑选由中央政府及各直属机构发布的国家层面的“专精特新”支持政策；在政策来源方面，通过在中央政府及各直属机构官方网站、“北大法宝”法律法规数据库等渠道，以“专精特新”“小巨人”“隐形冠军”“单项冠军”“中小企业”等为关键词，检索正式发布的公开法律法规、部门规章、行业规定、团体规定等文件，作为与“专精特新”直接或密切相关的政策文本。经过以上整理与筛选，最终获得35份国家层面的“专精特新”企业支持政策文本（详见表2）。

表2 我国国家层面“专精特新”支持政策概览

由表2可知，我国“专精特新”企业支持政策的演进大致可分为两个阶段［1］。第一阶段是总体布局阶段（2011—2018年）。在我国产业结构优化以及经济发展方式转变的形势下，“专精特新”的概念开始出现在《“十二五”中小企业成长规划》这一正式文件当中，并经历了由概念提出到指导意见的出台，再到具体目标的确定，政策制定逐渐完善。第二阶段是加速推进阶段（2019年至今）。随着全球经济环境变化以及中美贸易摩擦加剧，“专精特新”企业在国家发展战略中的地位不断提升，“十四五”规划、中央政治局会议等高层会议将其与“补链强链、解决‘卡脖子’问题”等制造强国、科技强国的国家战略紧密结合在一起，相关支持政策的颁布和落实也更加细化、支持力度持续加大。

为了更加全面、深入地剖析“专精特新”企业支持政策现状，本研究以政策条款作为政策文本的基本分析单元，将筛选出的35份政策文本按照“政策编号-具体章节-具体条款”进行编码，由此得到政府支持“专精特新”企业发展的政策工具分配比例（详见表3）。其中，1-3-1表示编号为1的政策文本的第3章的第1个条款；19-9表示编号为19的政策文本的第9个条款；以此类推。

表3 政策工具分配比例

由表3可知，我国“专精特新”企业的支持政策以供给侧政策工具为主（51.90%），其次是环境侧政策工具（41.77%），而需求侧政策工具占比最少，仅为6.33%。其中，供给侧政策工具又以金融支持类为主，占供给侧政策工具的41.46%。在具体的政策条款中，金融支持类的政策工具主要表现为采取银行信贷产品、资本市场上市等多举措强化支持，反映了我国对中小企业融资难、融资贵问题的关注。科技支持和教育培训分别占供给侧政策工具的21.95%和19.51%，前者主要关注“专精特新”企业与高校、科研院所的合作关系构建；后者则侧重于企业经营管理人才的培训以及高端人才的引进。此外，从财政支持方面看，国家强调对“专精特新”企业的直接资金支持，即通常一次性给予数额不等的资金奖补。而在信息支持方面，现有政策旨在促进“专精特新”企业与金融机构的信息对接，降低信息不对称。

在环境侧政策工具中，我国以目标规划和公共服务为主（均占环境侧政策工具的39.39%），以法规管制和税收优惠为辅（分别占环境侧政策工具的9.09%和12.12%），对“专精特新”企业发展施以引导。其中，公共服务类政策工具主要涉及两方面：一是鼓励各类社会服务机构为“专精特新”企业提供精准服务和专项服务；二是鼓励开展“专精特新”企业的宣传与培训活动。目标规划类政策工具主要表现为与“专精特新”直接或间接相关的政策文件中提及“专精特新”企业的发展目标，鼓励大中小企业协同创新等。税收优惠具体表现在允许“专精特新”企业享受高技术企业所得税减免、研发费加计扣除以及科技成果转化税收优惠。法规管制类政策工具则表现为强调司法职能在助力中小企业发展中的作用，包括营造法治化市场环境、加强对“专精特新”企业产权保护等。

在需求侧政策工具中，我国目前主要采取政府采购和贸易渠道建设来拉动“专精特新”企业发展。为开拓国内市场，相关政策提出政府采购活动要向“专精特新”中小企业倾斜。为开拓国际市场，政府鼓励和引导在国际展会上设立“专精特新”展台、开展中小企业跨境撮合活动。

2 我国“专精特新”企业支持政策的不足

通过上述分析可知，国家提供了一系列支持政策以推动“专精特新”企业高质量发展，但仍然存在着一些问题。以下分别基于政策工具的供给侧、环境侧和需求侧维度对“专精特新”企业支持政策的不足进行分析。

2.1 供给侧

一是资金支持体系尚不健全。首先，财政资金奖补效果不佳。政府为培育和支持“专精特新”企业，通常采取给予企业不同额度资金奖补等方式进行财政补贴。然而这种单一、直接的奖补资金支持手段可能会在一定程度上加重政府负担、限制市场在项目选择中的作用，实际激励作用发挥有限［11］。其次，间接融资存在困境。“专精特新”多为中小企业，但目前商业银行中小企业融资产品多为短期贷款，更符合企业经营需要的中长期贷款却较为匮乏。最后，直接融资渠道作用发挥不足。从股票市场看，不论是主板，还是新三板或中小板市场，对企业上市融资均提出许多硬性要求，科创板则强化了退市机制和信息披露，对公司业绩要求较高。截至2021年12月31日，32 582家“专精特新”企业中仅有344家在A股上市，占比仅约为1.056%（“专精特新”企业的统计数据来源于Wind数据库）。此外，其他类型的融资渠道也不通畅，如中小企业种子基金缺乏规范性和系统性，且投资模式较为单一，整体效果并不理想。

二是科技和信息支持存在不足。在科技方面首先表现为对关键核心技术以及未来前沿技术的支持不足，从而导致企业科技创新能力难以满足社会经济发展需求；其次，对企业的专利服务和引导尚不完善，企业创新产品难以推广应用。此外，我国产学研合作还处于研发链条下游，尚未形成长期可持续的产学研融合的协同创新体系［12］。在信息方面上，突出表现为数字化体系建设亟待完善。目前，部分“专精特新”中小企业囿于较低的数字资产积累水平和数字资源应用水平，数字化转型内生动力不足，难以与供应链、产业链上下游共建数字化发展体系。加之上下游企业之间，企业与金融机构之间信息不对称问题依旧存在，导致信息数据难以获得有效传递和共享，数字驱动产业升级路径尚未形成。

三是人才培育和保障机制有待完善。首先，教育方式存在失衡。由于我国高等教育与职业教育长期发展不平衡，使得社会各界忽视了职业教育在技能传承和人才培养中的重要性。其次，存在结构性矛盾。数量上，我国科技人才队伍庞大，是世界第一科技人力资源大国，但在结构上，各领域的领军型人才、优秀技术工人等高层次人才严重短缺，企业技术创新和产品转型所需的关键人才普遍不足；最后，人才保障机制不足。目前，针对“专精特新”企业人才引进后的配套设施尚不完善，高技能人才及其配偶落户、就业以及子女教育、住房等现实问题的存在，导致人才引得进、留不住［13］。

2.2 环境侧

一是税收支持作用有限。一方面，税收优惠政策不够全面。在优惠方式上，现行政策以税收减免、税率优惠等直接优惠为主，而加速折旧、延期纳税、税收还贷等间接优惠方式运用较少。在税收种类上，主要集中于所得税，对流转税等税种涉及不多。另一方面，税收优惠政策针对性不强。“专精特新”企业多为中小企业，但其在研发环节享受的税收优惠以及研发后期享受的科技成果转化优惠与其他大中型高技术企业相同，这种未对企业规模加以区分的优惠政策可能导致规模越大的企业越容易从中获益。此外，税收优惠政策的法律层级较低。当前的税收优惠政策多以通知、指导意见的形式颁布，总体上缺乏法律支撑、效力不足。

二是公共服务体系亟需改进。目前，我国中小企业公共服务体系建设仍处于初级阶段，主要由政府机构提供资金优惠、信息咨询等服务，尚未充分调动中介机构、行业及商会协会、大型企业等社会力量的作用，使得中小企业的发展需求难以得到满足、发展机会受到限制。

三是法律保障尚不健全。我国目前的法律体系建设尚不成熟，特别是关切中小企业技术创新的知识产权保护体系、保护中小企业公平参与市场竞争以及具有较强针对性的区域性或专业性的法律法规还缺乏系统的完善。同时，法律法规的监督执行机制也较为欠缺，导致已有的法律法规无法有效贯彻执行，常常流于形式。

2.3 需求侧

现阶段对“专精特新”企业的支持政策偏重于供给侧的资金和人才投入，但忽视了需求侧的市场支持和管理辅导。这首先表现为政府采购活动缺乏切实可行的保障机制。一方面，相关政策仅从定性角度鼓励地方政府加大对“专精特新”企业创新成果的采购力度，却未做出定量的规定和引导，政策可行性较差。另一方面，政策条例对于采购方向、评价方法等具体规定的说明较为模糊，政策落实存在灰色地带。此外，相关政策文件仅为规范性文件，效力层级较低、规范效用较小。总体而言，我国通过政府采购拓宽中小企业市场需求仍与发达国家有较大差距。

其次，海外市场支撑不足。目前，我国“专精特新”企业国际化的支持政策尚不完善，开展“专精特新”企业跨境撮合活动、支持“专精特新”企业参与国际性展会等措施所发挥的作用较为有限，而短期出口信贷、出口环节的免证、免税、免担保也只是少数金融机构或地方政府的非典型行为，大多数“专精特新”出口企业的资金、信息和销售渠道依旧较为缺乏。此外，现有政策未能协助“专精特新”企业设立海外分支机构，如建立海外贸易组织或搭建全球化平台，从而在一定程度上限制了企业海外市场拓展，难以形成竞争优势。

3 发达国家支持中小企业高质量发展的做法和经验

3.1 供给侧

在为中小企业提供资金支持方面，各国措施大相径庭。美国政府较少提供直接贷款，更多的是以间接资金支持的方式为中小企业向银行提供贷款担保。这种信用担保制度以政府信用背书，有助于中小企业获得必要的优惠贷款［14］。同时，该制度还具有缓解政府负担、保障银行经营的安全性和盈利性、提升资金使用效率等优势。除此之外，美国政府还鼓励小企业投资公司资助那些无法以正常渠道获取资金的初创企业，以及鼓励中小企业根据自身情况奔赴不同的股票市场进行直接融资。不同于美国，日本和德国依托于完善的银行金融体系为中小企业提供资金支持。日本以法律形式规定了银行需对科技型中小企业提供长期低息甚至无息贷款。德国一方面允许政策性银行，即德国复兴信贷银行推出各类信贷项目，为初创企业提供长期低息贷款。另一方面，地方社区拥有的公共储蓄银行和合作银行长期向当地企业提供贷款，并形成了长久稳固的关系型贷款模式。法国和新加坡则设立了中小企业风险投资基金，并予以税收、股权交易等方面优惠，鼓励资金流向富有潜力的中小企业。而在新冠病毒感染疫情期间，各国更是政策频出，助力中小企业发展（详见表4）。日本设有“生产性革命推进事业扩充”补助，通过提升中小企业设备投资的补助率和补助上限帮助企业发展；德国政府于2020年启动了复兴信贷银行特殊项目，通过扩大范围、降低利率、简化风险评估等措施方便企业获取贷款。美国中小企业管理局制定了薪酬保障计划贷款（PPP）和紧急经济伤害灾难贷款（EIDL）贷款项目，授权相关机构为中小企业提供额度更高、利率更低以及期限更长的贷款服务。

表4 发达国家在新冠疫情期间出台有关政策一览

中小企业的高质量发展离不开来自科技创新与信息服务的支持。长期以来，德国为支持中小企业技术创新实施了一系列行而有效的措施。首先，政府注重对科研组织、科研机构和高校的科技创新投入和资助，并以政策法规形式加以要求。例如，联邦与各州政府于2004年签署《研究与创新协议》，承诺对弗劳恩霍夫协会、马普学会、亥姆霍次联合会等大型科研组织进行资助，且每年增幅不低于3%。其次，政府注重战略性新兴技术的突破并积极予以资助，重点支持光学技术、材料技术、纳米技术、生物技术、生产技术、服务研究等领域的发展，以保持自身领先地位。再次，德国以全流程优化创新环境为核心，积极引导社会资源向创新活动流动。最后，政府采取各项措施加速创新成果的产业化，如升级校园资助项目、促进学术成果商业化、支持科研机构与中小企业申请和应用专利以及实施创新联盟等［15］。在信息支持方面，日本提出了一个全新的概念——“互连产业”，即通过将被分隔在不同企业和部门的数据相互连接，将产品和服务的数据与生产者、服务者相互连接，以实现生产效率的提高和服务水平的提升。随着数字经济时代的到来，数据互连产业已成为推动日本中小企业高质量发展不可或缺的力量，也成为了提升日本国际竞争力的关键。

发达国家完善的教育制度、培训体系和人才保障机制为中小企业输送了许多专业化人才。最具代表性的是德国“双元制”职业教育体系。在“双元制”下，学生既在职业学校接受教育，又以学徒身份在企业实习，实现了理论知识培训和专业技能培训相结合的目标。许多学徒在完成职业培训后被公司雇佣为正式员工，大大减少了企业使用不熟练工人而带来的效益损失、降低了企业成本［16］。日本侧重于经验传承以及人才培训与保障。一方面，通过开发通用软件，将员工拥有的生产管理、质量管理等技术予以建档，以便经验传承。另一方面，出台各项政策加强人才培训，如“中小企业海外业务人才培养支持计划”为企业拓展海外市场提供人才培训。此外，日本还着力优化社会保障体系，帮助解决中小企业高端人才的住房、育儿、照顾老人等困难。

3.2 环境侧

国外针对中小企业的税收优惠政策类型丰富且覆盖全面。在优惠方式上，以加速折旧和加计扣除为主，以税收减免和降低税率为辅。提高固定资产折旧率一方面可以加速企业生产设备的更新换代，另一方面可以抵扣应税额，降低企业税收负担［17］。美国规定中小企业用于研发的生产设备折旧年限为3年，韩国规定这类生产设备可以第一年按照投资额的50%计提折旧或按投资额的5%享受税收减免。澳大利亚政府对企业投入的研发费用实施125%税前扣除。在优惠税种上，美国通常采用降低投资所得税率、免征遗产税等优惠政策来减轻中小企业的税收负担［7］，韩国则以土地税和财产税减免50%的措施扶持中小企业发展。在针对性优惠政策上，英国政府规定，研发环节和成果转化环节应根据企业规模大小给予不同的税收优惠，对中小企业制定更高的加计扣除比例、更长的亏损结转年限，从而实现分类优惠、公平竞争的目标［18］。

纵观德日美等中小企业活跃的国家，均建立了包括政府机构、社会中介机构、中小企业组织、民间组织等在内的全面、完善的中小企业公共服务体系。德国形成了以政府部门为龙头、半官方服务机构为骨架、各类商会协会为桥梁、社会服务中介为依托的全方位社会服务体系。美国以中小企业管理局为核心，构建了包括退休经理服务团、小企业投资公司和小企业研究所等多个组织在内的小企业支持系统。政府与社会力量的协作，为服务中小企业创业创新、信息咨询、人才培养、法律培训、成果转化提供了有力支撑。同时，发达国家还十分重视中小企业的认定和宣传。21世纪以来，日本实施了多个优质企业的评选项目。一旦中小企业被评选为优质企业，可以获得免贷款担保、吸引人才等优惠支持。此外，日本政府还对优质企业的成功经验加以整理和总结，以帮助企业增强社会认可度、激发企业积极性，并为其他企业的经营和发展提供指导。

在保障中小企业发展方面，欧美、日韩等国家和地区均构建了完备的法律法规体系（详见表5）。为维护市场秩序、保证合同自由，各国有《民法典》《商法典》；为保护中小企业公平参与竞争，德国有《反不正当竞争法》《反限制竞争法》，韩国有《中小企业基本法》；为保护知识产权，日本有《专利法》《实用新型法》《外观设计法》等。此外，还有一些具有较强针对性的法律文件，如美国为促进中小企业融资而颁布的《机会均等法》《公平信贷机会法》，法国为提升地区科技水平而制定的《研究与技术开发指导与规则法》。此外，部分国家还建立了专门的中小企业管理机构，负责政策法规的制定、法律咨询等。美国和德国的中小企业管理局、日本的中小企业厅均是典型代表。

表5 发达国家支持中小企业发展主要法律体系一览

3.3 需求侧

政府采购是国外常用的需求侧政策工具。英国出台了多份政策性文件推动中小企业参与政府采购，其内容不仅涉及鼓励中小企业联合投标、向中小企业分包等常规措施，而且关注透明度、程序规范、风险监控等制度建设，为中小企业参与政府采购清除障碍。同时，由于英国地方政府充分认识到中小企业参与政府采购对地方供应链效率和地方实体经济的带动作用，因而在刺激中小企业市场需求中发挥了较强的能动性［19］。此外，美国《小企业法》规定，政府应在各种采购中给予小企业不少于23%的份额，并通过拆散购买、搁置购买以及颁发能力证书三大措施帮助中小企业获取政府采购合同。

除政府采购外，发达国家还积极支持中小企业开拓海外市场。德国政府不仅每年拨付费用资助出口企业参与各种展会，而且支持中小企业设立海外机构，并给予工资和租房补贴。日本政府针对中小企业制定了专门的出口鼓励政策，如设立“海外发展资金”、设置全球运营支援体制、搭建海外销售网络、建设海外工厂等，协助解决企业国际化过程中面临的资金、人才、信息与海外网络不足等障碍，降低企业生产和运输成本。

4 我国“专精特新”企业支持政策的优化建议

4.1 创新财政金融理念，健全人才培育机制

一是创新资金支持方式，增强资金绩效和导向作用。首先，可效仿美国的做法，改直接财政补贴为间接资金支持，由财政出资设立政策性的贷款担保机构或由政府作为企业与贷款方的中介平台，通过提供融资担保提升中小企业融资成功率。其次，构建适合“专精特新”企业发展的融资体系。一方面，可参考日本和德国的间接融资模式，引导各类政策性银行和商业银行开发具有针对性的金融服务产品，通过对“专精特新”企业增加首贷、提供长期低息贷款、推行便利续贷来增加信贷支持力度；另一方面，鼓励“专精特新”企业奔赴资本市场直接融资。以北京证券交易所设立为契机，稳步推进多层次资本市场体系不断完善，建立“专精特新”企业上市培育机制，为业绩良好、主业突出、运作规范的“专精特新”企业提供上市便利。此外，还应着力完善中小企业种子基金运营机制。这既要求强化基金申请和评选、企业运行状况等方面的管理，又要求综合运用股权、债券等多样化投资模式，为更多中小企业提供投融资服务。

二是强化科技和信息支持。就科技支持而言，应在鼓励和引导“专精特新”企业与高等院校、科研院所等建立合作关系的基础上，加大对实验室、研究项目、工程等的资助与支持，促进科研机构的知识外溢和资源共享。同时，要加强对“专精特新”企业的专利服务与引导，加强创新成果开发、应用以及推广，形成从基础研究到应用基础研究再到产业化的良性循环。在信息支持方面，应着力提升“专精特新”企业的信息化水平。这一方面要求积极引导中小企业运用云计算、大数据等新一代信息技术，推动企业数字化转型。另一方面要求建立健全公共信息服务体系，打造满足“专精特新”企业发展需求的信息服务平台，以提高信息采集、处理、传递和共享的综合服务能力，为企业提供互联互通、及时便捷的综合服务信息。例如，引导大企业、产业链核心企业依托自身信息优势，构建与“专精特新”企业的信息共享机制，从而推动建立“专精特新”企业与供应链、产业链上下游的数字化发展体系。

三是加大企业人才培育力度，完善人才保障机制。一方面，要不断完善现代职业教育体系。要在推动职业教育改革，引导公众形成正确认识的同时，围绕当前结构性人才和高素质专业化人才短缺的重点行业或细分领域，开展职业学校与企业之间的“定向委培”机制，更好地为企业输送高素质专业化人才；另一方面，要着力优化人才扶持政策。在实施海外人才引进政策的同时，也要加大对国内高层次人和内生型人才的扶持力度，鼓励中小企业的优秀科技人才和高级管理人员参加相关的座谈会或开展海外研修活动，拓展国际化视野与战略眼光。此外，还要建立健全高层次人才保障机制。这不仅要求从落户、医疗、教育、薪酬和职业发展等生活保障方面给予“专精特新”企业高层次人才奖补，而且要求加大人才维权保障力度，通过建立相应的法律制度和专门的服务团队来维护员工合法权益。

4.2 完善税收和公共服务体系，营造良好营商环境

一是开发方式多样、针对性强的税收优惠政策。除税收减免、降低税率外，要鼓励实行固定资产加速折旧等间接优惠方式，这类优惠措施更加符合中小企业发展需求，对于减轻中小企业纳税负担至关重要。同时，要结合发达国家经验，在法律框架下探索对“专精特新”企业的特别税收优惠，例如增加优惠税种种类、加大税收优惠力度、实施税收优惠分类等，以加强税收政策的针对性和可操作性。

二是动员多种社会力量广泛参与，完善以“专精特新”企业为服务重点的中小企业公共服务体系。中小企业的发展需求广泛而多样，单靠政府力量无法独自完成这一复杂任务。因此，可效仿发达国家做法，在政府机构和政策法规的引导下，发挥中介机构、行业协会、民间组织及大型企业等社会力量的作用，形成政府“有形之手”与市场“无形之手”的合力，从投融资、政策咨询、知识产权、检验检测、权益维护、协同发展等方面为“专精特新”企业提供专业化、精细化、个性化服务。此外，还应加大企业宣传推广力度。通过归纳成长路径、总结有益经验、发布典型案例等方式提高“专精特新”企业的知名度和商业价值，弘扬企业家精神和工匠精神，引导更多中小企业向“专精特新”发展。

三是构建完备的法律体系，提升“专精特新”企业市场地位。一方面，要完善“专精特新”企业发展立法体系，这不仅要求从维护中小企业公平参与市场竞争、促进大中小企业融通发展、保护知识产权等方面对一般法进行调整，同时也要求积极出台相应的专门法。另一方面，应强化《反垄断法》《专利法》等现有法律法规的落实，加大重点行业领域的执法检查力度，一旦发现危害“专精特新”企业发展的行为，予以严格查处并向社会公布，以维护公开、公平、公正的市场秩序。必要时还应该建立专门的“专精特新”企业管理机构，提供法律服务和咨询等方面的帮助。

4.3 强化政企良性互动，努力开拓国内外市场

一是推进政府采购规范有序发展。一方面，可以参照英美等发达国家的经验，采取法律手段对“专精特新”企业融入政府采购的流程、方式、比例等内容进行管理和规范，减少制度障碍；另一方面，应充分调动地方积极性，引导地方政府对“专精特新”企业参与政府采购的社会经济效益形成认识，打造政企良性互动局面，为企业开拓市场创造商机。

二是助力企业开拓海外市场。目前，“一带一路”倡议和“互联网+”战略为“专精特新”企业提供了更多接触国外市场的机会，政府应积极搭建平台，从全球生产、全球营销、全球研发等方面开展组织建设、资金支持、市场营销、支援体制，以推动“专精特新”企业全球化发展。同时，还应把握国际贸易格局变化，引导“专精特新”企业及时调整出口市场的格局和方向、培养差异化意识，通过探索产业链和价值链中的缺口，打造具有竞争优势的产品，强化独一无二的市场地位。此外，还可以通过引导“专精特新”中小企业融入大企业产业链体系，生产和出口与大企业相互依附的产品，从而借助大企业成熟的出口体系和销售网络来开拓自身的海外市场。

5 结论

本研究根据政策工具理论制定政策分析框架，从供给侧、环境侧和需求侧3个维度对我国“专精特新”企业支持政策展开研究。首先，通过文本分析法对政策文本内容进行分析，可以发现我国“专精特新”企业的支持政策经历了由总体布局向加速推进的演化过程，政策工具基本涵盖供给侧、环境侧以及需求侧各个维度。其次，基于文本分析结果，本研究指出当前针对“专精特新”企业的支持政策存在一定不足，具体表现为供给侧的资金支持体系尚不健全、科技和信息支持有待增强、人才培育和保障机制亟需完善；环境侧的税收支持作用有限、公共服务体系亟需改进、法律保障尚不健全；需求侧的政府采购活动可行性较差且海外市场支撑不足。在此基础上，通过充分考察英美日德等发达国家支持与培育中小企业的先进做法和经验，尤其是为应对新冠疫情负面影响采取的政策措施，最终提出针对我国“专精特新”企业支持政策的优化建议，包括创新财政金融理念和健全人才培育机制、完善税收和公共服务体系以及营造良好营商环境、强化政企良性互动和开拓国内外市场，以推动我国“专精特新”企业高质量发展。