法治视域下容错纠错机制的构建及其完善

李志强，邢骜中

（1.中共齐齐哈尔市委党校，黑龙江齐齐哈尔 161006；2.辽宁师范大学国际商学院，辽宁大连 116029）

构建容错纠错机制是党中央坚持问题导向、实践导向，在新形势下深入推进改革创新，有效解决干部队伍中出现的新情况新问题的重大举措和现实需要。当前管党治党、从严治党强力推进，全面从严治党成效显著，但在一些干部中有“怕出错”“怕担责”的思想顾虑，担忧出现“洗碗效应”，奉行“只要不出事、宁可不做事”的庸俗哲学，甚至抱有“鸵鸟心态”，于是一定程度地存在“慵懒无为”“少做不为”的现象，要改变这种状况，需要进一步唤醒和激发干部改革创新意识、责任担当意识。近年来我们党把容错纠错机制作为激励干部担当作为新的着力点，“建立激励机制和容错纠错机制”被连续写入党和国家重要文献，“落实‘三个区分开来’”写入党的二十大报告［1］，建立容错纠错机制越来越成为“落实‘三个区分开来’”重要要求的实际举措，越来越释放出为实干者打气撑腰、为干事者加油鼓劲的强烈信号。可以说建立健全干部改革创新、干事创业中的容错纠错机制，对于用法规制度积极破解改革发展难题，着力破除干部消极心态，支持保护勤勉做事、创新竞进的干部，充分调动干部队伍的积极性、主动性、能动性、创造性，积极营造鼓励探索、宽容失败、敢于担当、勤于作为的良好风尚，具有重要的理论和实践意义。

在现代民主政治和法治国家建设中，任何一项制度机制都应当在法治的框架下来构建和运行，要在遵循法治逻辑的前提下设计和优化，要把法治理论作为学术支撑和理论指导，要运用法治思维和法治方式进行理性思考和模式创建，并最终将已经成熟的制度上升到法律法规层面，为该项制度的建立、定型、深化和发展提供稳定、持久的法治保障，容错纠错机制也不例外。

一、容错纠错机制建设要以习近平法治思想和相关重要论述为引领

（一）进一步学懂弄通做实习近平法治思想

实践是理论之源，丰富生动的容错纠错机制实践为理论建设提供了现实基础，为中央层面出台容错纠错制度性规范积累了宝贵经验，同时它也内生性地呼唤科学思想和法治基本理论的支持、指导和规范，只有坚持正确的法治思想理论引领，才能不断开创正确的民主法治实践，必须坚持以习近平法治思想这一马克思主义法治理论最新成果为指引［2］，为容错纠错机制实践明确目标和方向，提供路径和方法。

1.正确认识和把握两对重要关系。在制定和施行容错纠错规范性制度文件的过程中，要深刻理解和领悟蕴含于习近平法治思想之中的辩证关系，重点认识和把握好改革和法治、治国和治党“两对重要关系”。一是正确认识和把握全面深化改革和全面依法治国的关系，二者都是重大的时代主题，就像鸟之双翼、车之双轮，统一于中国式现代化实践发展进程中。要在法治下稳步推进各领域改革，在改革中完善推进法治各项建设，这就表明构建容错纠错机制要严格遵循国家法律、党内法规和现行政策规定，用法治规范制度内容，强化制度落实，降低制度风险，并在实践中检验和优化容错纠错机制。二是正确认识和把握好依法治国和依规治党的关系，全面推进依法治国，必须坚持二者有机统一，这是我国社会主义法治建设的一条基本经验、一大鲜明特征，在党领导下的法治中国建设实践中二者缺一不可，要积极推动依法治国和依规治党双侧发力、同频共振、联动互补。国家法律和党内法规之间的衔接、协调、贯通，是这一对有机统一关系的题中应有之义，为了确保容错纠错机制的权威性和执行力，首先要积极促进规范性制度文件成熟定型，推动其上升为党内法规，科学编制制订规划和计划，严格遵循党内法规制定以及执行相关规定，注重与公务员法、公职人员政务处分法、《行政机关公务员处分条例》等法律法规，以及《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规相互衔接、上下配套、系统集成。

2.科学理解和运用两种法治理论。在制定和施行容错纠错规范性制度文件的过程中，应当坚持以习近平法治思想和中国特色社会主义法治理论为理论支撑，发挥正确的思想理论指引作用，以便对容错纠错机制建设提供更多理论滋养和学术支撑，理解和运用好权力责任、程序正义“两种法治理论”。一是科学理解和运用权力责任理论，“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”是这一理论的基本内涵，权力和责任是相适应的，是正比例关系，要保证国家权力的运行和行使处于良好状态，法规制度规则要合理进行权力配置和责任担当划分，通过明确和细化责任［3］，严格和科学设定后果来稳定行为预期，既要对不正当行使权力的行为，包括“乱作为”“不作为”进行惩戒，也要对正当行使权力的行为提供保障，注重发挥惩戒和激励两种功能。二是科学理解和运用程序正义理论，现代法治不唯有规则之治，也有程序之治，追求实现规则之治和程序之治的最佳平衡，缜密、完备的程序对于法治建设具有不可替代的重要价值，程序正义是实体正义的重要内容和必备条件。程序正义可以提升法规制度的可操作性和实效度，增强法规制度运行的公开性和透明度，对于容错纠错机制的构建及其完善具有特殊重要性。在容错纠错机制建设中，对文本内容公开、容错结果公开，以及设定时限要求、设置救济环节是十分必要的［4］，这既有助于保障容错纠错对象的知情权和救济权，保证容错纠错程序的完整和正义，也有助于避免容错纠错机制运转不畅和效能发挥弱化。

（二）深刻领会习近平总书记相关重要论述

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视高素质专业化干部队伍建设，对新时代好干部标准进行了凝练概括，始终强调干部要履职尽责、敢于担当，积极鼓励各地各部门建立完善干部考核评价机制、激励机制和容错纠错机制，从制度层面为履职尽责者，为敢于担当者提供有效的保障。习近平总书记站在政党治理、国家治理的战略高度，正视一些干部怕出错、怕担责而不作为的现实问题，围绕建立健全容错纠错机制作出重要论述，提出了一系列原创性观点、论断，明确了干部管理要严管厚爱结合、激励约束并重、惩戒宽容相济、容错纠错并举。习近平总书记关于干部容错纠错的重要论述有机嵌构于习近平新时代中国特色社会主义思想之中，为建立健全容错纠错机制提供了理论指引和实践遵循。

1.习近平总书记的重要论述是构建容错纠错机制的科学指引。习近平总书记关于容错纠错的重要论述直面现实、内涵深刻、站位高远。按照个人理解，尝试着将习近平总书记关于容错纠错重要论述的基本内容概括为“一二三四五”：“一”是指一项目标，即造就一支适应新时代需要的高素质干部队伍，其核心要义可以高度概括为忠诚干净担当［5］，这是贯彻新时代党的组织路线的关键所在；“二”是指两种结合，即干部管理要坚持严管和厚爱相结合，坚持激励和约束相结合，这是党加强和改进干部管理工作需要坚持的基本方针；“三”是指“三个区分开来”，即要把因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误以及为推动发展的无意过失，分别同明知故犯的、上级明令禁止后依然我行我素的以及为谋取私利的违纪违法行为区分开来，这是构建容错纠错机制的重要基石；“四”是指四点告诫，即党员干部绝不能当昏官、懒官、庸官、贪官，这是对四类问题干部的反面画像和严厉批评；“五”是指五条标准，即“20字标准”，信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁是新时代好干部的特征描摹和正向激励。

2.习近平总书记的重要论述是构建容错纠错机制的根本遵循。习近平总书记的重要论述是适应新时代全面深化改革、党的建设和组织工作需要形成的，习近平总书记以系统思维、法治思维科学阐释了高素质干部队伍的培养选拔、更好把握和运用容错纠错机制激励干部敢担当勤作为等一系列理论和实践问题，对建立健全容错纠错机制的实践具有重要推动作用。这些思想内容清晰展现了干部队伍建设的目标要求和选人用人的方向标尺，明确构建容错纠错机制必须准确把握和运用总体要求和根本原则。“三个区分开来”事实上成为中央层面相关制度性规定和地方层面制度化积极探索的主要参照系，重点明晰了容错纠错范围这一核心问题，从而为可容之错和不容之错划定了明确的政策界限，为错误的性质和认定提供了基本的评判尺度。

二、容错纠错机制建设要更加注重运用法治思维和法治方式

全面依法治国正在引发国家治理的深刻变革，法治在国家治理现代化进程中将会发挥越来越积极的作用。法治思维和法治方式日益成为国家治理现代化的助推力量，理应成为新时代国家治理的基本思维方式和工作方式，善于运用法治思维和法治方式进行治理既是全面依法治国的本质要求，也是国家治理现代化的重要内容，还是实现国家治理现代化的必然选择。

（一）法治思维和法治方式的多重意蕴

法治思维属于思想认识范畴，是基于对法治的尊崇和法律的敬畏，运用法治精神、法治理念、法律原则、法律规范等理性认识和思考问题的思维方式；法治方式属于行动实践范畴，是基于法治思维的培育和养成，运用法治思维处理和解决问题的行为模式。法治思维和法治方式是整体性和复合性的概念，合法性、良善性、优先性、人本性、至上性、正当性、规则性、程序性、救济性等是其基本特征和基本要求。构建容错纠错机制需要坚持运用法治思维和法治方式，在理论和实践层面进行有益探索，将上述基本特征和基本要求贯穿于建立健全容错纠错机制的全过程和各方面，逐步实现容错纠错的制度化、科学化、规范化和程序化，如要坚持合法性思维，严守合法性底线，在宪法法律、党章党规的框架下进行，在宪法法律、党章党规之下、之内，而不是之上、之外作出决策；要坚持规则性、程序性思维，以规则之治、程序之治思考和解决反复发生的带有普遍性的问题［2］，通过容错纠错的制度性规定，明确各类主体、遵循原则、适用对象、适用条件、适用标准、适用范围、结果运用等内容，规范申请、调查、核实、认定、实施、反馈、报备等程序。

（二）严格按制度办事，严格依法办事

这是坚持运用法治思维和法治方式的最核心要求，要服从和遵守宪法法律和党章党规，要坚持法律法规的底线、党规党纪的红线不可触碰、不可逾越，建立健全容错纠错机制必须严格遵守相关法律法规和党规党纪的规定，这些规定为其提供了基本的法理依据和法治遵循，如公务员法关于公务员的管理工作要坚持“监督约束与激励保障并重”的原则性规定；《关于新形势下党内政治生活的若干准则》关于对待犯错误的干部要遵循基本方针的规定：要坚持“惩前毖后、治病救人”，宽容干部在改革创新中的失误，对犯错误的干部要正确对待，不得泄私愤、打击报复；《中国共产党党内监督条例》关于救济权和澄清正名的规定：应当保障监督对象的“申辩权、申诉权等相关权利”，对确认没有不当行为的监督对象应当“予以澄清和正名”；《党政领导干部选拔任用工作条例》关于免职、辞职、降职的有关规定，要在该项工作中客观公正对待按照规定予以容错的干部；《中国共产党纪律处分条例》关于党的纪律处分应当坚持的原则以及运用监督执纪“四种形态”的规定。

三、容错纠错机制建设要在实践探索基础上不断完善其法治化路径

（一）中央和地方层面容错纠错机制建设的实践探索

以习近平总书记关于干部容错纠错重要论述为指引，中央有关部门和地方都积极回应，开始建立干部容错纠错机制的有益实践，中共中央办公厅印发激励干部新时代新担当新作为的意见，一些地方更是相继出台了促进改革创新、建立容错纠错机制的相关办法、条例或意见等。

1.多个中央文件对容错纠错相关内容作出规定。党的十八大以来，在全国各地积极推进容错纠错机制实践的基础上，中央层面正在把党中央对干部队伍建设的高度重视、选人用人的正确导向转化为顶层设计、制度安排和决策部署。多个党内纲领性文献、党内法规、国务院政府工作报告对容错纠错相关内容作出明确规定。例如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对地方、基层和群众大胆探索予以提倡和鼓励，并要“宽容改革失误”，以良好社会环境为全面深化改革助力。2016年《政府工作报告》首次提出，要健全容错纠错机制，给改革创新者、干事创业者撑腰鼓劲。尤其是《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（以下简称《意见》）于2018年5月正式印发［6］，这是容错纠错机制最直接的指导性文件。《意见》围绕着如何充分调动和发挥“干部队伍的积极性”进行综合考虑和统筹设计，对建立健全激励机制和容错纠错机制提出明确要求，要准确理解和牢牢把握“三个区分开来”“四个原则”“六个要件”，坚决防止容错纠错走偏走样，对该容的失误和错误大胆容错，不该容的失误和错误坚决不容。

2.地方层面的制度化实践与探索。近年来，全国各地结合本地经济社会发展实际和干部队伍现状，以党中央容错纠错政策为导向，相继出台了大量的直接冠以鼓励改革创新、鼓励干事创业、容错免责、容错纠错等字样的专门文件，涵盖省级层面、市级层面和县级层面，在容错纠错制度化建设方面进行了有益的尝试和探索。从省级层面来看，据不完全调查统计，我国过半数的省、自治区、直辖市都制定出台了与容错纠错相关的规范性文件，有的省份还出台了相关配套规定。陕西、宁夏、浙江、江苏、山东、广西、甘肃、湖南、新疆、江西、吉林、北京、云南、湖北等省份陆续出台了关于容错免责、容错纠错的办法或意见［7］，其中，陕西、山东等省份还对相关办法进行了修订和完善。上述办法或意见，从制度层面分别对制定依据、内涵界定、基本原则、适用对象、实施主体、情形条件、工作程序、结果运用等作出相关规定，在建立健全容错纠错机制方面凝聚了广泛共识，取得了积极成果，积累了有益经验，干部容错纠错制度化法治化程度也在不断提高。从市级层面来看，很多城市走在了全国前列，率先进行容错纠错机制的试点工作，为更大范围、更深层次推行提供了样本经验。据不完全调查统计，绍兴、杭州、临汾、济南、齐齐哈尔、长春、秦皇岛、荆门、三明、哈尔滨、廊坊、南阳、蚌埠、沈阳、南宁、无锡、石家庄、青岛等数百个城市陆续出台了关于容错免责、容错纠错的实施办法、意见或规定，其中部分城市还对相关实施办法进行了修订和完善，更加突出容错纠错的精准性、针对性、实效性。各地容错纠错机制的实践探索取得明显成效，发挥了先行先导作用，从而使得在干部容错纠错机制的构建路径方面，既有“上为下效”，也有“先试后推”［8］，表现为中央和地方的双向互动、顶层设计和地方实践的相互结合。

（二）容错纠错机制建设的法治化路径

在容错纠错机制的科学构建和实际运行中，法治应该成为最佳选择［9］，要坚持运用法治思维和法治方式，更好发挥法治培根固本、稳定预期、利于长远的保障作用，理性认知制度运行中出现的问题和障碍，积极为制度优化和实践完善寻求破解之策，以法治为理论研究和实践操作的可靠进路，重点做好容错纠错机制的顶层设计、试点推广、配套衔接等方面的工作，构建以法规制度规范为骨干的容错纠错制度体系，使其更具确定性和可兑现性，并使其加快融入中国特色社会主义法治体系。

1.克服容错纠错制度体系的障碍。构建容错纠错机制具有必要性和迫切性，中央层面已经作出制度化规定，地方层面更是积极出台具体规范性文件，推动容错纠错工作日趋走向制度化法治化，但不可否认的是，容错纠错机制还属于新生事物，站在制度建设和法治建设的角度分析，还难免存在容错纠错制度不够健全、不够完善的问题［10］。从体系建设看，我国还没有统一、专门的容错纠错法律，中央也没有统一、专门的容错纠错党内法规，关于容错纠错的规定还比较原则和分散，需要具体化和系统化。全国多个地方出台的有关容错纠错规范性制度文件存在层次较低、规定不够统一、步调不够一致、很多地方的制度性规范都冠以“试行”字样等问题。从内容规定来看，全国多个地方出台的有关容错纠错规范性制度文件还存在建构主体、实施主体、认定主体、监督主体以及标准和范围的设定多种多样、不够统一、不够明确的问题。从程序规定来看，全国多个地方出台的有关容错纠错规范性制度文件还存在程序设置不规范和不细致、救济程序的规定比较少且手段单一的问题。从配套制度来看，与容错纠错机制相关的激励管理、救济保障等方面的配套机制还不到位。

2.健全完善容错纠错法规制度。法治化既是中国特色容错纠错机制得以良性发展的根本出路，也是最为坚实有力的制度保障。一方面，容错纠错机制事关落实“四个全面”战略布局，要着眼于加强顶层设计工作，快速稳步推进中央层面容错纠错制度性规范出台的进程，适时制定一部科学合理、相互配合、标准一致、操作性强的党内法规，提高效力层级和效力范围，使容错纠错机制更具合法性和正当性。在现实情况下，鼓励省、自治区、直辖市党委，在条件具备的情况下先行先试，整合本省各地市、各部门的相关规定，制定出台在本省范围内适用的党内法规，采用省、自治区、直辖市党委文件或者省、自治区、直辖市党委办公厅文件形式发布。通过这样的法规制度性规范，科学界定容错纠错的建构主体、实施主体、认定主体、监督主体［11］，有效界定容错纠错的标准和范围，明确和细化容错纠错的程序性规定，完备操作规程，引入回避、听证、申辩、救济、公开、说明理由等制度，确保容错纠错机制运行严谨、规范。另一方面，需要系统化推进容错纠错法规制度的完善，需要注重容错纠错法规制度与国家法律、党内法规的衔接和协调，不与国家法律、党内法规规定发生冲突；建立健全激励、决策监督、信息公开、考核评估、纠偏纠错、澄清保护、申诉救济等一系列的配套机制，以此作为解决容错纠错机制运行中出现的现实问题的推进器和保护器。