国土空间规划背景下乡镇国土空间规划分析

高歆 王伟

随着目前阶段我国社会经济的持续高速发展，城镇规模日益扩大，为有效协调开发与环境保护的关系，应当注重做好乡镇国土空间规划，在现阶段存量建设指标的前提下，严格管控城市增量土地指标。然而尽管当前我国土地利用体系已经历了两轮规划调整，但所取得的效果依旧不够明显，甚至仍旧存在部分村镇的土地使用情况与总体规划相互脱节的情况，直接导致了大量村镇土地在不知不觉中转为城镇用地。针对这一情况，相关部门在实际操作中应当注重把握乡镇国土空间规划要点，进而推动新型城镇化建设速度加快。

一、国土空间规划背景

自我国进入新发展阶段后，对生态文明建设的重视程度日益提升，为高效利用国土空间资源，国家提出完善空间规划体系，其中重点围绕乡镇地区的生产、生活、生态等土地资源开发活动提出了管控要求，明确提出了土地使用的各项限制，保证自然资源总体利用效率得到提高。而国土空间是自然资源与建设活动开展的物质载体，在推进生态文明体制改革的过程中，要求基层单位明确国土资源的管控范畴，同时结合区域发展需求来采取多方位的治理措施。以确保能够加强土地用途管制，并形成以结构优化为基本原则的空间规划体系。如此才能够更好地适应城镇化规模日益扩大的新形势，促进建设开发与资源保护形成协调统一。

二、案例概况

某乡镇在开展新一轮乡镇级国土空间规划工作过程中，规划城镇面积354.2km2，下辖3个社区、20个行政村、300余个社。近年来该乡镇地区积极推动乡村旅游建设，借助当地优越的自然条件建设风景名胜区，规划区域正处于腹心地带，为有效推动当地社会及经济向前发展，根据国家国土空间规划要求，启动乡镇级国土空间规划，并以生态本底和自然资源本底等作为规划编制的前提。

三、国土空间规划背景下的乡镇国土空间规划要点

1. 确定合理的规划思路

结合本次案例实际，在开展乡镇国土空间规划工作时，应当先确定合理的编制思路。按照以往工作经验和现代规划要求，针对乡镇层级的国土空间规划，应当注重以问题、目标、行动为导向，聚焦农村地区的生态建设、社会治理以及群众生活等内容进行规划，具体如图1所示。例如以该乡镇国土空间规划中，以问题为导向进行编制，主要是强调通过现状分析的方式，来精准定位乡镇发展过程中存在的问题，并通过开展基层调查等工作手段来掌握人口流动、城镇化发展规律。进而以此为基础对当地的国土空间规划方案展开风险评估与可行性评估工作，以便于制定精准的工作计划。其次，在以目标为导向的工作规划中，基层单位需要明确乡镇发展需求，从当地的经济、产业、人口等多个层面入手来考虑土地的使用情况与开发目标。最后，以行动为导向，通常是注重以传导和管控作为主要内容，在指标传导、空间传导和部门传导等支持下，推动上下协同，并且在编制规划时，还需注重以实施监督作为导向，保障国土空间规划得以有效落实。

图1 本次乡镇国土空间规划编制思路

2. 对接县级国土空间规划

在乡镇国土空间规划中应当充分把握与县级国土空间规划进行对接，即建立与县域国土空间规划相统一的底图数据库，再按照相关规定和指南要求，有效对接县域国土空间规划底图数据库。同时依照我国第三次全国国土调查成果分类与国土空间规划用图分类转化规则等，对乡镇层级的用地进行分类，针对城镇空间重点内容实施细化。如该乡镇在规划过程中，采用三级分类标准来对乡镇实地调研数据、城乡用地监测数据、“三调”数据、城乡规划数据、卫星遥感数据、地形地籍图等工作成果进行整理，并依据数据结果来对土地的生态保护、生产经营、建设规划三大核心功能展开分析，以便于能够有效开展土地规划工作。

3. 科学开展国土用地单要素及本底评价

对镇域国土空间规划进行编制时，必须要把握单要素和本底评价的内容。在具体实施过程中，应以县域国土空间规划评价结果作为基础，从生态保护的角度出发，立足于规划规模和空间布局等维度进行研究和分析，如图2所示。首先是对国土用地单要素进行评价，例如镇域土地资源承载力、水土涵养情况、水资源可利用度、生态服务功能等。其次，需对生态保护、农业生产以及城镇建设等核心功能进行本底评价。其中在本次乡镇国土空间规划中，对于生态保护的评价具有重要意义，结合当地具体情况，生态保护重要区域占总镇域面积较大，约在1/3左右。在部分村庄范围内存在建设用地与生态保护冲突和矛盾等情况，应在评价过程中对开发建设和生态保护区域进行协调。农业生产的评价，侧重对农业生产承载力与适宜性开展评价，按照该乡镇的用地情况，经过评价后，发现农业适宜性相对较低、用地规模较为分散，适宜生产的用地规模约占总镇域国土面积的1/10左右。在镇区周边村的建设用地现状中，与农业生产适宜性评价区域存在突出的矛盾点。并且该乡镇现有的农业适宜区域面积小，难以开展大规模的传统农业生产，应当注重调整新型的农业生产方式。在评价城镇建设承载力和适宜性时，结果显示镇区具备高度的城镇建设适宜性，有利于在国土空间规划中确定城镇开发边界和未来建设空间规模。

图2 乡镇国土空间规划双评价示意图

4. 注重整合镇域要素资源

针对本次乡镇国土空间规划工作，应当按照当地具体情况，强调整合全域要素资源，加强生态保护、提升镇域空间品质。结合实地调查，明确该乡镇国土空间规划分区面积及占比，按照分区情况整合要素，有序实施规划。首先，在规划中需关注保山、理水、护田，切实推进自然资源保护利用合理，强化生态修复力度。比如该乡镇地处较为独特的高山区位，具有丰富的自然资源和生态资源。通过实地调查，镇域内现有自然格局为山水林田湖，由此为实现自然保护和生态文明建设目标，应当统筹全域的自然要素，为生态修复提供良好条件。例如针对水资源保护与修复，应当结合当地地理特点优化水资源配置，有序建设区域水利工程，强化水源涵养和保护，构建水安全保障、水生态修复以及水管理相结合的综合体系。针对森林资源的保护和利用，即是巩固现阶段退耕还林成果，依托当地的风景名胜区构建森林资源保护体系。针对耕地资源保护利用，应强调土地整治。如将当前耕地保有量、基本农田保护目标等分解到各个村庄，并对耕地的后备资源实施评估，有效改造和复垦村庄低效建设用地，对涉及到的居民可实施集中居住的模式，如将分散、零星的农村居民点进行适度集中归并，有利于推动新型城镇化建设。

其次，注重提升镇域空间品质。在乡镇国土空间规划中，侧重整合全域要素资源，积极完善公共服务设施、塑造魅力景观体系。同时要以服务人口需求作为导向，合理确定分类设施配建，例如以镇区社区、农村社区、行政村等作为基础单元，形成三级公共服务体系，强化在文化教育、医疗卫生等方面的配套，尽可能吸引跨区域乡镇的人口聚集。同时，还要注重对乡镇本地的历史文化资源进行传承和保护，在现有乡镇山水格局规划下，尽可能通过调整国土空间，有效延续镇域自然历史文化，促使镇域空间品质得到进一步提升。

四、结束语

综上所述，在当前我国国土空间规划体系构建日益完善的背景下，乡镇层级作为最基本的单元，其开展国土空间规划对社会发展和自然生态保护等具有重要意义。因此结合实际乡镇案例，综合考虑当前国土空间规划的要求和发展趋势，应当重点把握确定合理的规划思路、对接县级国土空间规划、科学开展国土用地单要素及本底评价、注重整合镇域要素资源、落实动态传导机制等要点，充分满足今后乡镇发展趋向差异化、特色化、多元化的诉求，推动乡镇国土空间资源得到高效利用。