扩大内需落地见效将成为中国经济增长重要引擎

温彬　王静文

随着百年未有之大变局加速演进、外部环境发生深刻变化，党的二十大报告重申“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”，2022年底，《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》（以下简称《纲要》）发布。如何扩大内需、激活我国经济增长引擎已经成为当前的重要课题。

时代背景：扩大内需面临更高要求

从历史上看，扩大内需战略一直是我国应对外部冲击、稳定经济运行的有效途径。1998年亚洲金融危机期间，中央提出“立足扩大国内需求，加强基础设施建设”；2008年全球金融海啸期间，中央提出“把扩大内需作为保增长的根本途径”；2020年新冠病毒感染疫情（简称疫情）暴发之后，中央要求“要围绕扩大内需深化改革，加快培育完整内需体系”。这些举措均有效对冲了危机冲击，确保经济运行在合理区间。

不过，与以往面临单次危机的即时冲击不同，当前我们面临的是外部环境的系统性重构与内部环境的趋势性变化，这既使实施扩大内需战略更为迫切，同时也提出了更高的要求。

从外部来看，经济全球化遭遇逆风逆水，地缘政治格局重构、全球产业链重塑等压力日益加剧，世界经济复苏乏力，来自外部的打压遏制随时可能升级，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。

更重要的是，以往驱动世界经济运行的比较优势逻辑和资本逐利逻辑正在让位于安全逻辑和价值观逻辑，全球生产模式正由“即时性生产”（Just-in-time）转向“保障性生产”（Just-in-case），经济运行集团化、区域化特征更为突出。这就使全球生产成本上升、潜在增速下降，我国出口面临更大压力，扩大内需的重要性和迫切性进一步凸显。

从内部来看，一方面，扩大内需的实施难度上升。1997年末，我国实体经济部门杠杆率为102.1%，其中居民部门杠杆率仅为2.1%，政府部门为10.4%；2008年末，整体杠杆率上升至141.2%，居民部门为17.9%，政府部门为28.1%。在这两个时点上，无论是激活房地产市场还是加强基建，都有比较大的发展空间。2022年末，我国实体经济部门杠杆率已上升至273.2%，其中居民部门为61.9%，政府部门为50.4%，都已接近国际平均水平，继续通过加杠杆来扩大内需的空间已非常狭窄。

另一方面，我国的超大规模市场优势有待发挥。我国有14亿多人口和超过4亿的中等收入群体，人均国内生产总值（GDP）超过1万美元，拥有世界上最具潜力的超大规模市场。市场是全球最稀缺的资源，超大规模的国内市场有望给我国经济发展带来显著的规模经济优势、创新发展优势和抗冲击能力优势。但与发达国家相比，我国居民消费率还明显偏低，2021年仅为38.5%，不仅远低于美国的68.2%，也低于近邻日本的53.9%和韩国的46.1%，具备较大提升空间。

因此，扩大内需是我国应对国际环境深刻变化、增强发展主动性的长久之策，但这一战略已不同于以往以提升杠杆率、拉动消费投资来熨平经济波动的简单方式，更应同供给侧结构性改革有机结合，在改善供给质量的同时，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

提振消费：关键在于提升居民消费率

消费是内需的稳定器和压舱石，也是打通国内循环的关键环节和重要引擎。只有充分发挥消费的基础性作用，才能形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

过去几年间，我国消费受到了疫情的剧烈冲击。2022年社会消费品零售总额同比下降0.2%，与2020年一道，成为改革开放以来仅有的两个负增长年份。消费之所以表现低迷，一是疫情反复导致线下消费场景受限，聚集型、接触型消费受影响更大，导致“不便消费”。二是就业压力上升导致居民收入受到拖累，进而影响消费能力，导致“不愿消费”。三是居民对未来预期不佳，预防性储蓄倾向大幅上升，导致“不敢消费”。

2022年底的中央经济工作会议提出，“要把恢复和扩大消费摆在优先位置”，商务部将2023年定位为“消费提振年”，《纲要》也推出了全面促进消费、加快消费提质升级的具体举措。从2023年春节出行、旅游、票房等数据来看，消费正在加速回暖，但如果要全面发挥消费的基础性作用，还应该从以下几个方面发力：

一是丰富消费场景。在疫情防控转为乙类乙管之后，居民生活半径大幅扩展，经济社会运行基本恢复常态，线下消费受到的掣肘已经明显减弱。但这只是向疫前水平的常态化回归，还应进一步丰富消费场景以激发消费潜能，如支持线上线下商品消费融合发展、培育“互联网+社会服务”新模式，顺应网络、信息等技术进步趋势，支持和引导新的生活和消费方式健康发展等。

二是提升消費能力。消费是收入的函数，扩大消费首先要多渠道增加城乡居民收入，特别是要提高消费倾向高但受疫情影响大的中低收入居民的消费能力，这就需要做好稳就业工作。比如可以通过一定的政策弹性，为小微企业和个体工商户提供更大发展空间，甚至可以推广“以工代赈”的方式，扩大就业岗位。中长期内则应通过深化收入分配制度改革等稳步推进共同富裕，使居民收入增长更具持久性。

三是提升消费意愿。2022年居民新增存款接近18万亿元，同比多增8万亿元，形成了“超额储蓄”，这很大程度上源于疫情导致的“疤痕效应”。疫情期间，居民资产负债表受到一定冲击，对未来预期不稳，消费信心降至有统计以来新低。如果要提振消费意愿，短期内可以通过发放消费券等方式，但中长期内则要保持政策的连续性和稳定性，使民众形成稳定、积极的预期。

提振投资：关键在于发挥带动作用

扩大投资是扩大内需的重要抓手，也是推动经济运行整体好转的重要力量。更重要地，投资可以成为连接需求侧管理与供给侧结构性改革的结合点，既能实现短期稳增长的目的，也能兼顾长期转模式的目标。

《纲要》把“优化投资结构，拓展投资空间”放在重要位置，提出要“着力提高投资效率，促进投资规模合理增长、结构不断优化，增强投资增长后劲”。具体可以从投资的三大支柱分别来看：

首先，基建投资是逆周期调节和跨周期调节的重要工具，也是拉动经济增长和促进就业的主要抓手。2022年4月的财经委会议指出，“我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应”“既要算经济账，又要算综合账，提高基础设施全生命周期综合效益”，回答了基建项目是否饱和与如何考量投资回报率的问题，为全面加强基础设施建设定下了主基调。

关于未来的基建投资重点，《纲要》从“持续推进重点领域补短板投资”和“系统布局新型基础设施”两个方面进行了部署。前者包括交通、能源、水利、物流网络、生态环保、社会民生等基础设施，后者包括信息基础设施、融合基礎设施以及创新基础设施。

落实基建投资的关键，在于充分发挥项目的带动作用。如2022年底中央经济工作会议所要求的，“通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资”“鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设”。通过创造有利条件、放宽准入门槛、加强金融支持等方式，吸引更多的社会资本加入进来，共同支持基础设施建设。

其次，制造业投资对优化供给结构有关键作用，也是调结构、促转型的重要抓手。从2012年到2022年，我国制造业增加值从16.98万亿元增加到33.5万亿元，连续13年位居世界首位。但与发达国家相比，我国制造业还存在“大而不强、全而不优”等问题，主要表现在自主创新能力不强、信息化水平不高、工业技术比较薄弱、高端产业的优势地位不明显等。

《纲要》指出，“要围绕推动制造业高质量发展、建设制造强国，引导各类优质资源要素向制造业集聚。加大传统制造业优化升级投资力度，扩大先进制造领域投资，提高制造业供给体系质量和效率。加大制造业技术改造力度，支持企业应用创新技术和产品实施技术改造”。落地重点在于完善促进制造业发展的政策制度，加强制造业投资的用地、用能等要素保障，以及创新完善制造业企业股权、债券融资工具等方面。

最后，房地产仍然是支柱产业，应尽可能促进房地产市场平稳健康发展，防止大起大落。刘鹤副总理1月中旬在瑞士达沃斯举行的世界经济论坛上重申了房地产的重要支柱产业地位，代表了官方对于这一产业的定位。尽管城镇化率放缓、老龄化率提高使房地产业的发展空间有所收敛，但城市更新需求和居民改善性需求仍在，年度销售面积仍能维持在13亿—14亿平方米，仍然是稳民生、稳投资、稳消费、稳金融的重要抓手。

短期来看，中央强调要供需两端双管齐下，既要“满足行业合理融资需求，推动行业重组并购，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况”，也要“因城施策，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题，探索长租房市场建设”。

中长期来看，则要“推动房地产业向新发展模式平稳过渡”，继续在“房住不炒”的定位下，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，继续围绕“稳地价、稳房价、稳预期”目标，持续完善房地产金融宏观审慎管理政策框架，促进市场平稳健康发展。

供给侧改革：为扩大内需创造条件

经济发展最终靠供给推动，长期来看是供给创造需求。所以“十四五”规划和党的二十大报告均强调，“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。供给侧有效畅通可以打通循环堵点、消除瓶颈制约，满足现有需求并进一步引领创造新需求。

我们认为，供给侧改革除了加快发展新产业新产品、积极促进传统产业改造提升、着力加强标准质量品牌建设等实物层面之外，更重要的，还应聚焦重点领域重点问题，加强改革开放举措的系统集成、协同高效，完善促进消费、扩大投资的制度安排，为国内市场发展提供源源不断的动力和活力。

从居民角度，一方面要完善收入分配机制，提升居民的消费能力。通过构建一、二、三次分配协调配套的制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，增加低收入者收入，扩大中等收入群体，调节过高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。

另一方面要健全社会保障机制，提升居民的消费意愿。通过进一步健全社会保障机制来消除居民消费的后顾之忧，尤其是在人口老龄化加剧的背景下，夯实居民养老、医疗保障至关重要，同时，稳定房地产市场预期、做好房地产保障工作也将有助于提升居民消费意愿。

从企业角度看，一方面要继续优化营商环境，激发市场活力。通过深化放管服改革，持续降低制度性交易成本，通过健全现代产权制度、完善社会信用体系，营造公平竞争的市场环境，进一步提振市场主体信心。

另一方面，要推进投融资体制改革。切实落实“两个毫不动摇”，加大对民间投资支持和引导力度，促进公有制经济和非公有制经济优势互补、共同发展。发挥政府资金引导带动作用，引导民间资本参与重大工程和补短板领域建设。持续完善投资管理模式，健全投资项目融资机制，切实解决融资难等痼疾。

（温彬为中国民生银行首席经济学家，王静文为中国民生银行研究院宏观研究中心主任。本文编辑/秦婷）