园林工程管理机制的宜昌探索

李羡军 温铭鑫

住建部《国家园林城市系列标准解读》关于园林工程的特征明确表述∶“园林绿化始终坚持植物造景为主，需要将创作贯穿于从设计施工到养护管理的全生命周期。设计师不可能事先画出每棵树的形态，也不可能画出叠石堆山的每一块山石。即使是在现代高度智能化辅助设计手段的支持下，也不可能做到交图完工。因此，建设过程中的现场再创作十分重要”。园林工程相比房建、市政道路、桥梁等其他类别工程，景观要求更高、现场变化更快、生命形态表现更多样，使得每个园林工程都有独特的“个性”，成功经验可以借鉴，但无法“复制粘贴”，无法一蹴而就。面对市民群众多元化的需求，以及对景观效果的不懈追求，宜昌园林建设者们持续探索行业管理机制的优化升级，促进城市园林绿化工程项目结出高质量果实，使城市颜值气质和功能品质不断提升，更好的服务人民群众美好生活。

一、背景：城市发展对园林工程提出了更高要求

园林绿化是唯一有生命、会呼吸的城市基础设施，城市园林绿化工程是造福人民的公共事业。在宜昌城市高速发展的初期，园林行业部门对公共园林工程以外的房产园林、企事业单位绿化工程等仅有绿化率要求，设计方案无人审查，工程质量无人监督，造成绿化风格千姿百态，质量良莠不齐，与城市风貌、市民需求不相匹配。随着城市的快速发展，公园广场、绿地绿道已成为市民群众幸福体验首选地、目的地，人民群众对美好生活环境的期盼给城市园林绿化工作提出了更高的要求。近年来，宜昌市紧紧围绕国家生态园林城市创建要求，大力推进滨江公园城市建设，园林工程建设量成几何倍数增长，同时也逐步暴露出许多工程管理短板：一是工程变更多，程序繁杂，项目推进效率不高；二是早期“撒网式”招标，中标施工企业参差不齐、技术水平不高、资源有限导致工程品质不高；三是对设计的审核偏弱，重方案审查轻施工图审查，导致设计瑕疵多，落地性差。

二、探索园林工程提质增效的做法

1. 建立图纸审查制度，推动标准统一

2022年1月，出台《宜昌市市级政府投资项目园林绿化设计方案审查办法（试行）》，要求园林行业部门对全市政府投资的园林绿化项目以及市政基础设施附属绿化项目设计方案进行全面把关，严格对照《城市园林绿化设计图纸审查要点》和负面清单进行审核，降低设计瑕疵，避免无效投入。全市各类绿化工程建设水平和工程品质同步提升。

2. 建立虚实红线制度，拓展生态边界

在项目前期研究阶段，以国土部门批复的红线为“实线”，结合现场实际，将红线内景观、地形与周边山体、水域、街道、居民区等自然衔接，适当扩展生态边界，形成“虚拟红线”，既营造了完整连续的景观效果，也明确将虚拟红线区域工程量纳入工程结算，解决了后期审计争议问题。例：夷桥路市政道路修建后，形成了大量边坡陡坎，因用地空间有限，前期研究阶段山体侧坡脚按1∶0.75控制，红线批复平均宽度为20米，以高次团粒喷播手法覆绿，但实施效果不理想，无法解决坡形生硬的问题。为营造自然生态的道路景观，自然资源和规划、发改、审计以及林业和园林等多部门联合“把脉”会诊，首创“虚实红线”制度，优化为按1∶2的坡度消除陡坎，理顺边坡，将红线往外延展，形成生态虚线，合理拓展生态边界，用新制度解决了红线束缚问题。改造后的夷桥路山体与道路自然顺接，道路建设造成的“山体伤口”已自然修复，宛若新生。2021年，夷桥路快速化改造工程（环境景观）获年度中国风景园林学会科学技术奖园林工程铜奖。

3. 建立建管技术导则，树立行业规范

制定《城市立体绿化导则》、《串园连山生态绿道规划建设导则》、《口袋公园设计导则》、《道路绿化设计导则》等各项工程设计、施工、管养规范导则41个，成体系建立技术标准，明确负面清单，严格实行“品种不超过三种，颜色不超过三个，层次不超过三层”的“三个三”植物配置要求，草坪种植六步工作法，家具、井盖、配电箱等装饰指南，以及花境、高树池、植草沟等技术要求。全市一盘棋，对工程建管全过程关键技术及操作规程统一标准。

4. 建立工程监督体系，提升工程品质

加强对政府或国有投资园林工程质量安全监督管理，2016年3月，成立了宜昌市园林工程质量监督管理站，标志着园林工程监督体系正式建立。六年来，陆续对城区200余个园林工程进行了全过程监督，将“红黑榜”制度与诚信管理密切挂钩，形成优胜劣汰的行业市场竞进氛围，大幅度提升宜昌市园林工程品质。

5. 建立变更管理办法，简化审批程序

2021年2月，出台《宜昌市市级政府投资园林绿化工程变更管理办法》（试行），对发改、财政、审计、住建、林业和园林等部门关于变更的标准、程序要求进行了统一，捋清了各方责任，解决了建设单位“不敢变”“变更难”问题，为园林建设者卸下“紧箍咒”，围绕市民需求，坚持“景观至上”原则，放开手脚推进项目建设工作。

6. 建立EPC管理办法，整合优质资源

2021年12月，出台《宜昌市政府投资园林绿化工程总承包项目管理办法（试行）》，引导优秀设计单位与施工单位强强联合，围绕项目总体目标，整合优势资源，提升设计、施工单位主观能动性，围绕完善服务功能、提升景观效果、节约工程投资等谋良策、出实招，形成1+1＞2效果。

7. 建立评定分离办法，优选工程队伍

深化工程招标投标领域的“放管服”改革，落实招标人的首要责任，确保工程招投标的择优、竞价、廉洁高效，2021年1月，全面推行评定分离办法，邀请行业专家对评标确定的五家候选施工单位进行评定，优中选优，确保中标单位人才配备、技术水平、优势资源等要素与项目建设要求相匹配。

8. 建立分级定价办法，促进优质优价

2021年7月，出台《宜昌市城区市政道路及城市绿地用材分级标准》（试行），根据区域位置、功能定位、资源本底将城市绿地和市政道路分为一、二、三级，对应“特色鲜明、展示形象”，“功能全面、经济适用”，“节约优先、自然生态”的原则，对用材档次进行明确定位，解决了预算财评环节用材价格的争议问题，确保优质与优价相匹配。例：园林工程中部分材料分级标准不明，质量参差不齐，价格区间较大。同样规格的香樟，分枝均衡、冠型饱满的容器苗比普通树形的价格至少高出两倍，同色同质地的瓷砖，品质高档的比低档的价格高三倍多。因缺乏分级依据，预算财评环节一般按市场平均价甚至更低水平取值，再经过招投标竞价后，中标价格水平普遍偏低，材料价格往往无法匹配品质要求较高的园林工程，导致在选材环节，建设、施工单位矛盾突出，影响工程进度和品质。用材分级标准建立实施后，城市绿地分为一、二、三级，对应高中低档用材及价位，在预算环节实行精准分级定价，实现优价优质。

9. 力推绿地管养市场化，促进精细提质

自2015年起，采用政府购买服务方式，在市级管理公园中全面推行市场化管养模式，实现了由“养人做事”向“以费养事”的转变，目前管养市场化率已实现100%。先后出台宜昌市首部地方性法规《宜昌市城区重点绿地保护条例》，及首部园林绿化行业地方标准《重点绿地管养规范》，印发《宜昌市城区公园绿地管养工作操作手册》等系列公共绿地管养标准及操作细则，促进全市绿地管养水平同步提升。

三、项目实践取得的良好成效

1. 行业引领，城市绿脉徐徐展开

2013年以来，宜昌统筹山水林田湖草一体治理，融入海绵城市理念，累计建成开放卷桥河湿地生态保护和修复项目、长江岸线整治修复项目、磨基山公园、城东公园、柏临河湿地公园、求雨台公园、滨江公园（白沙路至柏临河入江口段）、运河公园等市级公园，建成开放面积约873.5万平方米。完成滨江公园中段、东山公园一期、王家河公园等老旧公园改造及提档升级。推进伍家岗东大门、点军南大门、夷陵北大门等交通门户绿化美化，扮靓了城市窗口。公园绿道纵横串连，山体修复效果初显，口袋公园星罗密布，城市绿脉恢弘展开，为市民创造更为多元、多姿、多彩的游乐休憩空间。

2. 树立标杆，公园品质大幅提升

通过强化设计图审，推行技术导则，引进优质企业，多维品质监督，聚力聚焦精细化管理，从各个部门选派优秀青年干部成立研习班深入项目施工一线、公园管养一线找问题、谋方案，全方位把紧工程质量、精细化养护关不放松，在追求优质配套、品质至上方面不松懈，打造了磨基山公园、滨江公园绿道及贯通工程、长江岸线整治修复项目、卷桥河湿地生态保护和修复项目、沙河公园等多个优质示范项目，以样板引路，全面提升园林工程质量水平。坚持“三分建七分养”，立足专业、注重细节、科学量化推进园林管养精细化，引入市场竞争机制，完善管理养护体系，激发管护单位活力，落实“两级、三方”考评体系，将评分结果与诚信体系挂钩，推进管养企业行为规范化，助力公园绿地服务质量提升，推动园容秩序大幅改善。

3. 配套升级，服务群众赢得“口碑”

紧跟时代发展，紧贴群众需求，打造了一批群众喜闻乐见的场景。长江大保护可持续实践艺术展等各类“热点”惠民活动，灯塔广场等各处“网红”景点先后绽放，长江岸线美景19次亮相央视新闻等国家级媒体。全面开展“公园五装”微改造行动，提升游客游园体验，新建运动、健身以及游乐场地，优化利用林下空间，大面积铺设阳光草坪，公园配套覆盖全年龄段。持续推出“春季赏花线路图、乔木修剪示范路、落叶不扫赏秋色、游子归乡送祝福”的“四季惠民”生态产品，连续举办金秋37届菊花展，打造“园林小蜜蜂”“运河卫士”等多个志愿服务品牌，促进公园绿地硬件配套和软件服务同步升级。