地方政府综合负债率上限及债务可持续性研究

吴季钊

摘   要：地方政府隐性债务规模大、范围广、边界模糊，且许多相关数据并未公开，估算难度大。近年来，隐性债务规模越来越大，仅仅依靠显性负债率不能有效地显示出重庆市地方政府负债的水平。想要准确估计出重庆市地方政府负债水平，需要计算出隐性债务的规模，再计算出综合负债率。通过总结地方政府隐性债务的类型，评估地方政府隐性债务的规模，进而计算重庆市地方政府的综合负债率，可以直观地反映重庆市债务的水平。利用基于非线性财政反应函数的地方财政可持续性模型，得出重庆市综合负债率上限即“警戒线”，然后用当前综合负债率与综合负债率上限作比较，能够看出重庆市的综合负债率是否已经超过了警戒线，或者接近警戒线，如果超过或者接近警戒线，那么即面临债务风险，旨在通过测算重庆市目前的综合负债率上限来分析重庆市债务的可持续性。

关键词：地方政府隐性债务；综合负债率；债务上限；债务可持续性

中图分类号：F061.4     文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）05-0118-06

一、文献综述

虽然我国早已建立起地方政府债务管理体制，但是该体制并不完善，对于隐性债务的定义也不是很明确，直到2017年才首次提出了“隐性债务”这一概念。近年来，随着国家对于隐性债务的逐渐重视，对于隐性债务的定义也下了明确的定义：地方政府隐性债务是指地方政府直接或承诺通过偿还资金、非法提供担保等方式借款，超过法定政府债务限额的债务。管控地方政府隐性债务成为了国家防范重大化解重大风险攻坚战的关键一环，对于维持宏观经济稳定有着重要意义。

近年来地方政府隐性债务规模越来越大，仅仅依靠显性负债率不能有效地表示出我国地方政府负债的水平。想要准确估计出我国地方政府负债水平，需要计算出隐性债务的规模，再计算综合负债率。为了测算出地方政府负债率，需要获取两个关键数据：地方政府债务余额与GDP。地方政府显性债务数据可以从各省市每年度的财政决算报告中获得。但地方政府隐性债务规模大、透明度低、贷款主体以及债务形式比较分散、偿债来源不可持续，如何计算出隐性债务的规模较为困难，我们只能通过仅有的数据进行估算。如何估算隐性债务数据，一些国内外专家学者以及相关研究机构已经对此进行了研究，并得出了结果。但是由于概念界定以及统计口径不一致，没有形成共识性的研究范式和计量方法，导致估算结果差异较大。而且由于我国经济发展不均衡的国情，每个省市自治区在偿还债务的能力上也有较大差距，在估算出隐性债务、得到综合负债率之后，我们也不能直接用国际上通用的60%的负债率警戒线来武断地判定每个省市是否面临较高的债务风险。

重庆市财政局发布的年度决算报告显示，截至2020年年底，重庆市政府显性债务余额6 799亿元。而若是将重庆所有城投企业全部有息债务作为隐性债务的替代变量纳入考量，截至2020年年底，重庆市的债务规模超过了1万亿元。面对如此巨额的债务规模，重庆市政府是否面临较高的债务风险，能否在实现债务可持续的前提下实现经济增长，这些问题亟待研究。

针对上述问题，本文旨在解决两个问题：研究如何根据重庆市地方政府经济实力以及偿债能力计算重庆市综合负债率的上限；通过比较重庆市当前综合负债率和综合负债率警戒线研究重庆市债务可持续性。

对于地方政府隐性债务的口径以及认定标准，目前已较为明确。包括：一是地方政府、国有企事业单位借款并同意用财政资金偿还的债务；二是地方和国有企事业单位举借，由政府担保的债务；三是在设立政府投资基金、实施社会资本合作（PPP）和公共购买服务的过程中，地方政府同意回购资金、承诺最低回报等长期公共支出的债务。根据以上分类，李丽珍、安秀梅（2019）将地方政府隐性债务细分为五类：间接来源于社会保障刚性兑付类隐性债务；公共投资项目构成的未来资本金和经常性支出；以各种预算支出拖欠为代表的隐性债务；违法违规资金的隐性债务；地方政府承担特定的救助责任的债务。之后分类估算出2017年我国地方政府隐性债务规模为9万亿—15万亿元。但作者并没有根据每个省份的具体情况分别讨论其负债率风险，只是在国际通用的60%警戒线的基础上分析债务风险。王学凯（2016）基于一般均衡条件下的代际预算约束模型，选取2000—2014年的29个新兴经济体国家的面板数据，测算中国政府债务的可持续性，结果表明我国政府负债率上限为130.50%。但是作者并未测算每一个省市的负债率上限，而且在计算时并未包含地方政府隐性债务数据。王涛、高珂、李丽珍（2019）采用各省份包含隐性债务的地方政府债务数据，基于非线性财政反应函数，测算出我国地方政府债务上限为191%，但是仍未分省市进行讨论研究。唐文进、苏帆、彭元文（2019）首次将居民储蓄存款引入财政反应函数，测算出现阶段我国政府债务率上限为0.848。闫先东、廖为鼎（2019）基于具有内生长机制的世代交叠模型，讨论了我国地方政府债务的最优规模，结果显示，我国地方政府债务规模占GDP比重的最优区间为25.4%—47.7%，考虑到隐性债务因素，我国实际地方债务规模可能已经超出最优区间上限。郭红玉、许争、詹佳华（2014）基于QAR模型，估算了重庆市地方政府债务规模上限，结果表明重庆市政府债务负担较重，有较高的债务风险。

中国人民銀行南京分行课题组（2015）就债务率、负债率、偿债率等指标的“国际警戒线”的适应性进行了研究，研究表明，考虑到中国地方政府债务的复杂性和特殊性，简单使用这些指标及国际警戒线来衡量债务风险是不够准确的。唐松（2019）在讨论地方政府性债务风险防控问题研究中提出，要积累历史数据，并对未来三年进行风险预测，根据近两年公共债务余额数据、地区生产总值和地方财力，在计算分析债务率、偿债率等各项指标的基础上，逐步提高债务率警戒线的标准，然后按照以下要求计算分析各项指标：制定债务规模，通过标准警戒线进行债务风险防控。朱云飞、赵宁（2019）从效率、公平、稳定、规范四个方面比较了各省市的地方财政质量，研究结果表明省际间财政质量差距显著。刘昊、陈工（2019）则研究了地方政府债务规模的决定因素，探求省际差异的来源。结果表明，地方政府负债与其经济能力成正相关。

根据上述文献，目前对于我国地方政府债务上限的研究大多是在讨论全国的债务上限，对于分省市地方政府的债务上限研究较为匮乏，并且许多针对债务上限的研究并未将隐性债务纳入计算范围，導致得出的债务上限结果较低。而且由于采用的模型都不相同，得出的地方政府负债率上限也差别较大。基于以上问题，本文采用城投企业全部有息债务作为隐性债务的替代变量，计算出了重庆市地方政府2017—2020年的债务余额，并选取基于非线性财政反应函数的地方财政可持续性模型，检验重庆市的财政反应函数，测算重庆市综合负债率的上限即警戒线，并基于重庆市综合负债率上限和当前综合负债率的对比研究重庆市的债务可持续性。

二、重庆市地方政府综合债务现状

（一）重庆市地方政府显性债务规模

根据重庆市财政局发布的年度决算报告，截至2015年年末，重庆市政府债务余额为3 379.2亿元，低于财政部核定重庆市政府债务限额。截至2016年底，重庆市政府债务3 737.1亿元，低于财政部批准的债务限额，截至2017年底，重庆市政府债务4 018.5亿元，其中，一般债务2 235.8亿元，专项债务1 782.7亿元；市级债务1 151亿元，其中一般债务636.6亿元，专项债务514.4亿元。截至2018年年底，重庆市政府债务余额4 690.4亿元，其中一般债务2 356亿元，专项债务2 334.4亿元；市级债务1 422.9亿元债务，其中一般债务634.9亿元，专项债务788亿元。截至2019年年底，重庆市政府债务余额5 603.7亿元，其中一般债务2 524.3亿元，专项债务3 079.4亿元；市级债务1 767.6亿元债务，其中一般债务644.6亿元，专项债务1 123亿元。截至2020年年底，重庆市政府债务余额6 799亿元，按类型分，一般债务2 679亿元，专项债务4 120亿元；按级次分，市级债务2 086亿元债务，区县级债务4 713亿元。重庆市2015—2020年地方政府显性债务规模、GDP和负债率如图1所示。

从图１可以看出，总体上来说，重庆市近年来显性债务规模可测，风险可控，显性负债率控制在一个较低的水平，这对重庆市政府保持良好的债务可持续性发出了积极的信号，而且，近年来重庆市政府加强了信息透明度，发债限制、债务控制等政策体系日趋完善，因此，显性债务不是重庆地方政府财政可持续性风险的主要风险源。

（二）重庆市地方政府隐性债务规模估算

虽然重庆市地方政府显性债务规模控制在安全范围内，但是地方政府隐性债务规模大、范围广、边界模糊，且许多相关数据并未公开，估算难度大。近年来隐性债务规模越来越大，仅仅依靠显性负债率不能有效地表示出重庆市地方政府负债的水平。想要准确估计出重庆市地方政府负债水平，需要计算出隐性债务的规模，再计算出综合负债率。

目前，我国地方政府隐性债务仍有许多问题亟须解决。

1.隐性债务规模庞大。从审计结果看，地方政府隐性债务规模平均为显性债务规模的3—5倍。

2.隐性债务承载主体多元化。地方政府隐性债务的主体包括地方政府部门、地方政府金融平台、地方国企、城市商业银行等。

3.隐性债务类型多。李丽珍等（2019）将地方政府隐性债务细分为五类（如图2）：间接来源于社会保障刚性兑付类隐性债务，公共投资项目构成的未来资本金和经常性支出，以各种预算支出拖欠为代表的隐性债务；违法违规资金的隐性债务，地方政府承担特定的救助责任的债务。

4.地方政府偿债能力低，偿债来源不可持续。地方政府隐性债务的核心“隐”，主要表现为四种形式：一是应当作为地方政府承诺以财政资金偿还的债务进行管理和统计，但未纳入政府债务管理和统计。二是部分债务按照政府担保债务管理和统计，但实质为政府承诺以财政资金偿还。主要是形式上政府只是为债务提供担保，但由于这些债务筹措的资金用于完全没有收益的纯公益项目（比如不能收费的城市道路等），所以只能用财政资金偿还，实际上是政府承诺以财政资金偿还的债务。三是应纳入未纳入政府担保债务管理和统计的政府担保债务。四是政府为未来获取公共产品或者服务作出的支付承诺。这种支付责任不是严格意义上的债务，没有纳入政府债务管理和统计。

综上所述，地方隐性债务主要指部分可能以财政资金偿还但并未纳入政府债务管理和统计的债务，而这部分债务由于边界模糊，并未形成统一权威的核算方法，导致底数摸不清，治理较为困难。因此，本文将地方政府隐性债务风险定义为由这部分债务所引起的资产债务失衡而缺乏履行偿债责任和义务的能力，从而造成政府或相关企业出现信用违约或其他损失的可能性，并对地方经济、财政和社会造成负面影响的可能性。

城投企业作为地方基础设施尤其是公益性项目的投融资及建设主体，项目委托方多为地方政府，地方财政收入对城投企业公益性项目的资金平衡有着决定性的影响，政府外部支持是城投企业债务偿还的重要保障因素。由于地方财政收入需要优先用于偿还纳入财政预算的政府性债务，因此在衡量政府支持能力时需要综合考虑预算内债务的影响。此外，由于城投企业有息债务中兼有公益性项目形成的“隐性债务”和其他，严格意义上地方财政只对前者有支持义务。考虑到“隐性债务”和经营性债务难以通过公开信息准确区分，本文采用样本城投企业全部有息债务作为“隐性债务”的替代变量。根据Wind数据统计的2016—2020年重庆市城投企业发债数据，重庆市地方政府隐性债务规模以及综合负债率如表1所示。

根据表1所示结果，虽然重庆市地方政府显性负债率和综合负债率总体保持在一个较低的水平，并未超过国际通用的60%的负债率警戒线。但考虑到中国地方政府债务的复杂性和特殊性，简单使用这些指标及国际通用警戒线来衡量债务风险是不够准确的（中国人民银行南京分行课题组，2015）。针对这个问题，本文将着重研究重庆市地方政府综合负债率上限，来分析重庆市地方政府是否面临较高的债务风险，债务能否保持良好的可持续性。

三、重庆市地方政府综合负债率上限测算

（一）建立模型

地方政府本期的债务余额可以看作上一期的地方政府债务本息额减去本期地方政府财政盈余：

Dit——i区t县期末债务余额；BSit——i区t县期末财政盈余；rit——债务利率。

用（1）式两边同时除以GDP：

git——i区t县期末经济增长率；bsit——i区t县期末财政盈余率；dit——i区t县期末综合负债率。

由（4）式可以看出地方政府债务的主要影响因素包括经济增长率、利率以及基础财政盈余率。在（rit-git）dit-1-bsit≥0的情况下，下一期地方政府债务率将会出现增长，反之则会出现下滑。因此，考虑建立能够反映bsit与dit-1之间线性关系的地方财政反应函数：

bsit=η+bsit-1+f（dit-1）+ζXit+μit+εit（5）

f（dit-1）——关于dit-1的连续有界三次函数；Xit——影响i区县t期末地方财政盈余的其他控制变量；μit——i区县t期末的个体效应。

f（dit-1）的三次项系数能够反映当前的地方财政状况，当该系数大于0时表示当前地方财政的调节能力较强。无论当前的负债率有多高，只要该系数大于0，财政基础盈余就能够对负债率做出正反馈调节；反之，在该系数小于0时，地方财政就无法对负债率的上升作出反应，说明地方政府存在财政疲劳现象。

（二）数据与实证分析

1.变量及数据说明。被解释变量选取基础财政盈余率bsit，即财政盈余与GDP的比值dit。解释变量选取地方政府综合负债率，即地方政府性显性债务余额与隐性债务余额和合计值与GDP的比值。控制变量Xit选取GDP增长git率。

样本区间为2017—2020年，重庆各区县地方政府债务余额、财政盈余、GDP增长率数据来源于重庆市各区县年度决算报告以及Wind数据库。各变量统计性描述见表2。

2.实证分析。本文采用广义矩估计方法进行实证分

析，工具变量选取解释变量的滞后项，进行了3种不同形式的模拟：模型（1）包含政府负债率及其二次项，模型（2）包含政府负债率的二次项及其三次项，模型（3）包含政府负债率及其三次项。对3种形式的地方财政反应函数估计如下页表3所示，所有回归均通过检验和检验，可说明选取了合适的工具变量，实证结果可信。

根据回归结果可得出以下结论：一是地方政府综合负债率的提高对财政盈余产生积极影响，反映出近年来重庆市政府采取积极措施来应对地方政府综合负债率的升高，以实现财政可持续性；二是负债率的三次方系数显著为负，说明重庆地方政府存在较高的债务风险。

3.地方政府债务上限测算。将表3模型（2）的结果代入式（5）可得如下地方财政反应函数：

bsit=2.564-0.496sit-1+1.924d2it-1-3.387d3it-1-1.981git+εit（6）

将地方政府负债率上限代入△dit=（rit-git）dit-1-bsit式

（6）可得：

1.494×（rit-git）dit-1=2.564+1.924d2it-1-3.387d3it-1-

1.981git+εit（7）

显然，（7）式是关于dit-1的三次方程，对其求解，可得出重庆市地方政府负债率上限dmax。其中，（rit-git）取值为-0.0581，git为0.119，并令εit=0，即可求出2017—2020年重庆市地方政府债务上限dmax为112.95%。

四、结论与政策建议

本文通过重庆市各区县的政府债务余额以及财政盈余等指标建立地方财政可持续性模型，求出了重庆市2017—2020年间的地方政府综合负债率上限，并据此分析了重庆市目前的债务可持续性。利用基于非线性财政反应函数的地方财政可持续性模型，各省级地方政府能够测算出当前本地区的综合負债率上限，并根据测算得到的综合负债率上限与当前的综合负债率进行对比，可以准确直观地反映本地区当前的负债水平以及偿债能力，同时可以对本地区财政是否可持续做出判断。根据测算结果，重庆市地方政府综合负债上限为112.95%，该数值远远高于重庆市地方政府2016—2020年间平均综合负债率41.8%，说明目前重庆市的债务水平较为良好，面临债务风险的可能性较低，短期内不易出现债务不可持续。根据王涛（2019）的研究结果可知，我国2012—2016年地方政府负债率上限为191%，重庆市地方政府负债率上限为112.95%，低于全国水平。

尽管当前重庆市政府综合负债率远低于综合负债率警戒线，但这并不意味着政府在进行投融资、举债等行为的时候可以掉以轻心。因为综合负债率的上限并不是一成不变的，它是根据GDP增长率、地方政府性债务余额、地方政府财政盈余等数据综合计算而得的，该数值会随上述变量的改变而动态浮动。根据实证分析得出的结果显示，重庆市面临较高的债务风险，如果不对此加以重视，可能会影响重庆市地方政府的债务可持续性。根据统计数据显示，近年来重庆市的GDP增长率虽然高于全国平均水平，但已经开始出现下降趋势，而且由于财政收入的增长率无法匹配财政支出的增长率，导致重庆市近年来财政缺口越来越大（见图3）。如果重庆市政府不能充分重视债务治理，继续违规举债、过度举债，那么累积的地方政府隐性债务会持续增长，综合负债率会升高，而综合负债率的上限则会随之降低。

图3     2016—2020年重庆市地方财政收支情况

基于以上结论，本文提出以下建议：

1.对现有的财政体制进行完善。现行的财政体制下，重庆各区县事权与财权不匹配，这也导致了地方政府债务逐渐扩张。因此，应该对政府事权进行科学合理的划分，对政府支出责任进行统一界定，增加政府的财政收入，以此来增强政府应对债务危机的能力。

2.规范地方城投企业发债。重庆市各区县城投企业的有息债务规模明显高于地方政府预算内债务，区域间和区域内部的分化情况非常明显，地方财力对城投企业全部债务的支持保障能力整体偏弱。因此政府应该规范地方城投企业发债，严格控制各种形式的变相违规举债，通过透明、公开、规范的债券市场来进行融资。

3.重点关注债务高风险区县。通过数据统计，截至2020年年底，黔江区、南川区、武隆区的综合负债率已经突破了70%（图4），重庆市地方政府应该对这些债务高风险区县进行重点关注，及时调整财政计划，避免债务风险继续增加导致风险溢出。

4.对地方政府官员晋升机制进行改革。现行的政绩考核评价体系主要是以地方经济增长为导向，一些官员为了晋升，盲目追求经济增长，从而大量举债，而忽视了债务对财政可持续性的负面影响。将有关财政可持续等方面的指标纳入考核评价体系中，能够有效防止官员为了追求经济增长而竭泽而渔的行为。

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[责任编辑   白   雪]