双城经济圈建设背景下的川渝人大协同机制构建

■宋 珊

（重庆移通学院，重庆 合川 401520）

一、川渝人大协同的必要性

（一）区域协同发展的要求

区域协调发展已成为国家发展战略。随着新一轮科技革命和产业变革，我国经济发展进入高质量发展阶段，一系列发展战略的实施为成渝地区发展迎来了重大机遇。成渝两地作为西部经济、社会发展的代表，双向发力，持续联动，近年来地区经济总量占全国比重持续上升，对西部地区的经济社会发展、改革开放等具有重要的带动作用，已经成为西部地区的重要发展引擎。2020年中央财经委员会会议将推动成渝地区双城经济圈建设作为重大战略部署，是促进区域协调发展，形成优势互补、高质量发展区域经济布局的重大战略支撑[1]。

综合一些学者的研究，区域协调发展不是均衡发展，也不是个别地方、个别领域的发展，应是区域内各地区之间在平等协商、互惠互利、资源共享的基础上，贯彻新发展理念，通过加强顶层设计和沟通交流，统筹协调，合作共建，实现区域整体性、综合性的内在多领域融合，优势互补，整体联动，提升区域整体实力，实现区域内外的和谐共生。基于此，要实现区域协调，必须在人大的监督下，构建履职协同机制，即建立由成渝两地同一层级的人大常委会共同主导，就双方职权范围内的事项进行充分平等协商达成一致意见后，分别由两地行政区的人大及其常委会通过法定形式，在本行政区域行使立法、监督、决定等职权的协商性工作机制。通过成渝两地人大及其常委会的协同行动，加速各类生产要素的合理流动与聚集，促进符合双城经济圈内人民群众共同利益发展目标的实现。

（二）治理能力现代化的需求

党的十九届四中全会确定了我国全面实现国家治理体系和治理能力现代化的宏伟目标。要很好地推动双城经济圈建设，需要提升治理效率和效能，明晰不同行政辖区间的权责，统筹区域间的多重领域和层级主体，在坚持依法治理的前提下，还要坚持系统治理。双方既要坚持一盘棋，统一领导，又要根据各自区域内的实际情况，发挥各自的主观能动性，创造性推进工作，这既是对人大制度的发展，也是推进国家治理能力现代化的题中之义。

（三）法治理论拓展的需要

任何国家的建设与发展都离不开法治保障。建设社会主义现代化强国，需要从深入推进全面依法治国的伟大实践中，不断及时总结各层级法治建设的实践经验，推动法治理论的创新性发展，从根本上保障人民当家作主和各项管理国家各项事务的权利，推进法治中国建设。

构建成渝双城经济圈的实践产生的内在动力推动法治理论发展，要求我们以自觉的精神回应实践发展中的问题，以问题为导向，不断拓展和深化法治理论，重点研究和解决区域协同发展中“法治供给中不充分、不到位、不及时的问题和法治发展不平衡不协调不合理的问题”[2]，为区域协同发展提供法治保障。

二、川渝人大协同机制设置的原则

（一）党的领导性原则

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是我国各项事业取得成功的根本政治前提和政治保证。党是总揽全局、协调各方的领导核心。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称“建设规划纲要”）中也明确规定要把党的领导始终贯穿于“重大事项决策、重大规划制定调整等各方面全过程”[3]。

但是党对人大的领导不是直接代替人大做出决定，而是在宪法和法律规定的范围内侧重于总体上对区域内的经济社会发展就党的路线、方针、政策做出政治性、方向性的决策和指引，并为人大及其常委会的决定提供组织保障。立法方面，党的政策和主张通过法定程序上升为国家意志，成为法律法规的核心内容，并经由法定程序产生的国家机关实现党的领导。在人事任免中，党虽管干部，但要依照法定程序，向人大常委会提出推荐建议，绝不能越俎代庖。党还要对人大的监督权予以支持。

（二）目的一致性原则

川渝人大协调机制的构建是基于区域协同发展的背景和共同目的。建立人大协同机制的初衷是要摒弃过去四川和重庆各自以行政区划内发展为施政标的、各自为政的状态，融合双方经济社会发展和社会治理的共同需求，充分考虑两地的历史背景、现实基础、资源环境、发展优势等因素，破除地方保护主义的壁垒，激发两地的发展活力，给予区域协同发展制度保障。设立权责明晰、目标明确的协同发展机制是必然要求，以此促进区域内生动力，并与区域外其他地区形成和谐共生、共同发展的良性互动关系。

（三）充分性原则

沟通的充分度会影响区域共同发展目标的实现。构建人大协同机制，要充分考虑两地发展诉求，破除现行行政区划内的地方本位主义，由原来的行政管辖体制中的层级间纵向运行体制到现在区域内经济主体间的横向联系体制转变。两地人大要充分沟通，深入互动，及时、准确反馈和共享信息。既要覆盖人大职权范围内的各领域，又不能流于表面、形式化，要优先协商解决较为突出的重大问题和重点项目，建立常态化、制度化沟通交流平台，并确保其运行流畅，保障决策的贯彻落实。

（四）灵活性原则

协同发展是最终目标，但是协同发展不是同步发展也不是统一模式的发展，是要满足区域内不同经济主体的多样化发展要求，优势互补，紧密合作、良性竞争，不能抹煞两地的差异性，无视各自发展的具体实际。协同发展，内在要求两地人大在充分调研的基础上，统筹规划，加强顶层设计，激发不同经济主体的活力，必然指向灵活协同机制，即根据具体协同项目和目标，尊重区域内不同经济主体、不同领域的发展现状、程度差异以及具体发展方向，灵活调整协同程度，在协同方式上给予地方一定的主体选择性。当然，这种灵活性要对标协同目标，对协同效果定期予以评估并及时调整协同方式。

三、川渝人大协同现状和不足

自党中央推出成渝地区双城经济圈建设重大国家战略部署后，2020 年7 月重庆市人大常委会和四川省人大常委会凝聚共识，签署了《四川省人大常委会、重庆市人大常委会关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》（以下简称《合作协议》），助力双城经济圈建设驶入快车道。两年多以来，川渝人大在协同方面取得了显著成效，但也存在着需要完善和改进的方面。

（一）沟通协商机制不能满足常态化、充分化需求

从四川人大、重庆人大官网上看，一方面，从首页板块设置来看，四川人大、重庆人大均没有从川渝一体化的角度设置川渝人大协同等跨行政区域的沟通交流协商等板块；另一方面，从四川人大·重庆人大官网各板块发布的信息来看，二者均是仅仅自己行政区内的人大日常职能工作的呈现，并没有从川渝一体化的角度将川渝作为一个整体去考虑。随着川渝一体化进程的快速发展，川渝人大仅关注本行政区域内的相关事务以及人大的职能行使状况而不适时公布或关注本行政区域外的概况，不仅不会助力川渝一体化，还有可能会越来越不适应甚至阻碍川渝一体化的快速融合发展的需求，因此需要线上线下建立跨省的常态化、制度化的人大沟通协同协商机制，在制度层面对川渝两地的沟通协商机制提供有力保障。

（二）立法工作协同机制难以有效满足双方差异化、多样化发展要求

《合作协议》中虽明确了“常委会定期会商机制、秘书长沟通协商机制、专委会专项工作交流机制和市州区县人大常委会工作对接机制”[4]等四层机制，但两地的立法协同不论是从项目选择、推进形式、松散型的协作模式、立法评估、成本控制等方面都难以满足复杂又长期的立法协同工作，在助推双方差异性发展方面，目前也无法满足双方差异化、多样化的发展要求。

但总体而言，两地的立法协同均属于初步探索阶段，仅限于个别领域或突出领域实现了联动协商，还有待深入挖掘以便在更多方面实现协同立法，进而有利于根据川渝两地各地的实际，以问题为导向实事求是地建立长效化、常态化、制度化的立法协同机制，在立项、起草、调研、论证、实施等全环节实施沟通与协作。

（三）监督机制缺乏有效联动

随着成渝经济圈建设战略的纵深发展，有些突出矛盾或问题逐渐显现，其中执行协作机制的建立是两地面临的共性问题。川渝两地人大常委会意识到建立联动监督协作机制的必要性和紧迫性，并围绕重点工作开展了一系列行动，如《川渝地区执行工作联动协作协议》的签订，探索出了“执行协调、交流研讨、案件会商三项协作机制”[5]，加强执行力度，使监督更为有力。

但目前两地人大实施的监督协作机制，主要表现为联合听取审议报告，协同开展执法检查、视察、专题调研等活动；形式上主要采取座谈会等形式，且时间并不固定；双方在联动监督中各自的职责范围、权限划分并不是十分明确；实时共享的点对点数据信息共享平台尚未建立等。同时，从实践来看，已建立起的监督机制效果也并不凸显，所以从已有的监督体制来看，川渝地区一体化、整体化程度不高，紧密程度较为松散，持久化、常态化的监督机制还有待深化。

四、川渝人大协同机制的优化措施

《合作协议》约定了两地人大主要在“加强协同立法、联动开展监督、协同开展代表活动、强化人大制度理论与实践研讨”[6]四个方面全面对接协作。现拟在双方约定的合作框架内，就川渝人大协同机制的优化提出建议。

（一）深化人大制度理论与实践研讨

1.学习借鉴其他区域人大协同经验

在川渝双城经济圈建设战略推出之前，我国区域发展战略已经施行了一段时间并取得了非常显著的发展成效，如“长三角一体化”“京津冀协同发展”“长江经济带建设”“粤港澳大湾区建设”等。各区域在协同发展的过程中，不同行政区之间人大协同履职进行了很多有益尝试，积累了许多经验，值得学习和调研。例如，在全国地方人大协同立法的实践中，2014 年长三角区为促使区域大气污染防治协作机制与区域立法协作机制形成对接，在之前三省一市同国家八部委共同构建的长三角区域大气污染防治协作机制基础上，召开了苏浙皖沪长三角区域大气污染防治协作立法论证会，为区域协同立法做出了积极探索[7]。2021 年4 月，四川省人大常委会副主任叶壮曾就建设人大监督中的执行联动机制问题率队赴广西调研“取经”。以上都说明学习借鉴其他区域人大协同的有益经验，加强相关理论研讨，并结合自身实际予以调整、吸收十分必要。

2.形成区域内人大制度理论与实践研讨制度

川渝人大在助力双城经济圈建设的过程中要根据《规划纲要》和《合作协议》不断探索，在宪法和法律规定的职权范围内，依据法定程序和双城经济圈建设的进度情况、重要安排以及两地人大协同中面临的共同问题，找好切入点，加强实践协同调研、组织座谈，深入协商；需要时可以组织法治专家和学者就双方人大联动机制建设进行意见征询和理论研讨。不论是实践调研还是理论研讨，都应形成制度，将固定制度与灵活形式结合起来。

（二）构建常态化、深层化沟通机制

沟通的深度和频次会直接影响沟通效果。川渝人大应在联席会议的基础上，除目前围绕双方敲定的重大项目、重点领域开展的立法、监督、协同代表活动中的沟通外，应在助推区域协同发展的指导思想下，加强顶层设计和规划，拓展和延伸沟通领域和内容；增加沟通形式和方式的多样化；依托大数据和信息化技术，共建网络沟通数据平台，实时记录、跟踪沟通进度、现状，及时反馈沟通效果等。构建更为持久化的、长期化和更为深层次的沟通机制还需双方共同探索。

（三）完善区域协同立法机制

目前川渝两地人大在协同立法中探索出了“同步审议、同步表决、同步公布、同步实施”的协同立法新模式[8]，但由于我国是单一制国家，根据《宪法》和《立法法》相关规定，我国地方性立法只能由各个行政区内的立法主体在本行政区域内实施。《发展规划纲要》虽指明了协同立法的必要性，但是对协同立法中的权力义务设置、双方法律责任的明确等缺乏明确指导。

要完善川渝协同立法机制，首先应在助推区域协同发展的目标一致前提下，找准双方在发展中共同作为的发力点和切入口，借鉴其他区域协调发展中人大立法协调的先进经验，在融合各行政区内不同立法主体间的现有法律条款内容和协同路径的基础上，集中人大、政府、社会、学界等各种力量，整合区域立法资源，深入调研和研讨，相互配合，在双方充分协商的基础上，突出各自发展特色，确定好项目选择，协同立法内容和立法程序，并制定保障实施机制，必要时可以依照法律程序共同申请国家层面跨部门协调和监督。

（四）协同代表活动，联动开展监督

提升两地人大协同的实效，还需两地人大组织各级人大代表加强联动，除跨省市联合检查、实地调研、专项调研、建议献策等多种形式的活动外，还可以互派人大代表小组进行异地监督。在川渝两地行政区划交接地区，还可以设立人大代表联络站，建立人大代表联动活动制度。两地人大代表团还可将代表建议提请全国人大以保障落实。

《合作协议》中明确了川渝双方人大围绕经济圈建设，每年选取1～2 个重要项目或事项联动开展监督。在监督项目的选择上，应优先选择制约或限制双城经济圈建设的问题、调研中发现的两地共同面临的急难愁盼问题或者特别重大的项目；应面向社会各界和两地人大代表加强意见征集，在充分论证的基础上，提请审议制定详细的、操作性执行性强的阶段性联合监督计划；以目标为导向，促进监督形式的多样化，如双方人大派代表组成监督团对监督项目突击检查或者集中抽查等，提高监督精准度和全覆盖；形成准确、详实且合规的联合调研报告并分别报请本行政区域内进行审议，依据两地各自实际情况，结合“一府两院”工作，进行差异性、个别化调整以更好促进调研成果转化；建立网络联合监督平台，实行数据和信息共享。

综上，两地人大需密切联系、深入沟通，在共同助推双城经济圈建设的过程中，不断探索和完善人大协同的制度机制。