“紧急状态”频发考验美国政府治理能力

樊亦夫　王波

3月9日，美国加州遭受新一轮冬季风暴袭击，加州多地民众受到洪水、暴雪以及泥石流等自然灾害的严重影响。3月10日，拜登总统批准加州进入紧急状态，这是自今年1月9日拜登批准加州进入紧急状态以来，60天内加州再度陷入危机。

近年来，美国联邦和州政府宣布进入紧急状态、开展应急响应频次明显增多。面对日趋复杂的安全形势与季节性自然灾害，美国各级政府频频宣布进入紧急状态，对政府治理能力形成了严峻考验。

通常而言，国家紧急状态（national emergency）是指出现的一些突发性危机，在较大时空范围内严重威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家行政机关正常行使权力，国家必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。引发紧急状态的因素一般涉及严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、恐怖事件，甚至武装冲突或战争等。

各国关于紧急状态的定义存在一定差异。美国政府正式引入这一概念源于1976年福特总统签署的《全国紧急状态法》。该法赋予了美国总统在国家进入紧急状态条件下拥有至少136项权力，涉及生产方式调控、国外驻军、国内戒严、企业管制等。联邦层面的紧急状态主要服务于维护国家安全、维持社会经济以及保证外交政策的实施等，其响应举措包括对外经济制裁、出口管制以及采取军事行动等。州和地方政府层级宣布进入紧急状态，往往是在本地区出现重大自然灾害、事故灾难、社会安全事件以及紧急公共卫生事件时，总统可依据各州州长的提请，批准州或地方政府进入紧急状态，并协调联邦机构应急响应。各州州长或地方行政长官也可自主宣布其所负责的管辖区进入紧急状态。

据白宫官网的数据，自1976年《全国紧急状态法》颁布至2023年3月12日，针对可能危害国家安全的重大事件，历任美国总统宣布国家进入紧急状态已达72次。其中有30次已结束，还有42次仍在继续生效。紧急状态继续生效需要总统签署命令，每次延长时间一般为一年，延长期间政府可制定补充措施来加强对这一状态的响应。美国第一次宣布国家进入紧急状态是在1979年。当年，伊朗爆发伊斯兰革命，伊朗扣留了52名美国人质，导致人质危机事件。最近一次则是在去年乌克兰危机爆发后，拜登政府宣布禁止俄罗斯船只在美国港口停泊和航行。纵观这72次国家紧急状态，不难看出，其实际上是美国实现本国政治利益、推行霸权而采取的一系列“长臂管辖”手段。

在州和地区层面，从2021年至2023年3月，拜登总统共计32次批准纽约州、田纳西州、路易斯安纳州、佛罗里达州、美属维尔京群岛等地区因重大自然灾害进入紧急状态，佛罗里达州在2021年7～8月，更是因热带风暴导致的沿海房屋垮塌，先后四次进入紧急状态。

近年来，随着新冠疫情与猴痘疫情暴发，美国多地陷入医疗与卫生困境。2020年3月13日，特朗普总统依据1988年出台的《斯塔福法案》（Stafford Act），宣布全国进入卫生紧急状态，授权联邦应急管理署（FEMA）协调抗疫资源的供应和分配，应对全国疫情。有数据显示，自2020年新冠疫情暴发以来，美国各州政府宣布进入卫生紧急状态已逾百次。2022年7月，猴痘疫情开始在美国传播。7月29日，纽约州州长凯茜·霍楚尔宣布该州进入灾难紧急状态。

长期以来，美国政府官员在宣布进入紧急状态方面拥有较为广泛的自由裁定权。面对国内出现的各种紧急状况，各州宣布进入紧急状态大多只是走一下流程，应急响应措施难以起到立竿见影效果。在面对新冠、猴痘疫情等非常规紧急事件以及重大自然灾害时，应急响应措施往往处于滞后状态。

美国应急响应法律体系相对较为完备。美国政府通过1988年《斯塔福法案》和1992年《美国联邦灾害紧急救援法》，在充分总结过往应急管理经验教训基础上，正式确立了美国应急响应与灾害救援的基本原则，包括各级组织具体职能与分工、官方与私营部门的权责限制等。其中，《斯塔福法案》为各州宣布紧急状态后进行应急响应提供了程序上的范式与依据，《美国联邦灾害紧急救援法》则主要对各职能部门出台面向地震、洪水、卫生安全等各方面的应急预案提出了要求。二者与《沿海区域管理法》《联邦灾害法》等法案共同组成了较为完备的美国应急响应法律体系。

美国应急响应的主要协调机构是联邦应急管理署（FEMA）。1979年，卡特总统成立联邦应急管理署。该部门由国家消防管理局、联邦灾害援助局、防务民事准备局、联邦保险局、联邦储备委员会、联邦广播系统等合并组成，奉行全新“综合性应急管理”理念。它包含两层含义：其一是“全风险”响应，即由应对单一灾种向应对复合灾情转变；其二是“全过程”参与，即需要经过预防、准备、应急与恢复四个阶段。这一理念深刻影响了美国应急响应体系的后续建設，应急管理署也在多次应对危机中逐渐成长为负责美国灾害救助与应急响应的主要协调机构。当某地区宣布进入紧急状态，应急管理署就会立即启动相关预案，与地区政府协调响应措施。但应急管理署本身运行规模较小，配备的资源无法包揽联邦援助工作，主要扮演地方和州政府与国家主管部门（卫生部、交通部以及红十字会）之间联系人、协调者的角色。

从美国联邦政府机构设置看，应急管理属于国土安全部职责范畴，因此被纳入到国家整体安全战略考量中。应急管理体系的核心在各州，一般灾害由各州自行负责协调资源，重大灾害才由联邦政府按程序启动救援，总统指派专人担任联邦协调官负责处理。面对各地不同地理环境与人文特点，地方政府往往能发挥自身优势，在短时间内根据实际情况调派人员参与救灾减灾。一般只有当灾害或紧急事件超出本级政府能力时，地方政府才会宣布本地区进入紧急状态，并向上一级政府请求支援，最高可由州长向总统请求宣布为国家级重大灾害，在联邦层面协调资源进行应急响应。在长期救灾减灾实践中，美国已逐步形成以各州为主、应急管理署为轴，上下联动的应急响应体系。在2017年夏季风暴来袭时，联邦应急管理署协调动员了4063名“浪涌志愿者”（自发组织的沿海救援队伍），在佛罗里达州、康涅狄格州以及罗德岛州等受灾严重地区开展救援行动，协助沿岸居民灾后重建，总计有近16000人通过“州对州”互助模式投入到救灾行动。

美国的应急响应机制对各级职能发挥进行了明确划分，但这一机制在应对中小型灾害时较为有效，在面对特大灾情或全球性公共卫生事件时，其程序繁琐、协调机制复杂等缺陷就会暴露出来。例如，2021肆虐美国的飓风“艾达”在墨西哥湾沿岸登陆后，席卷全美八个州，造成至少63人死亡。联邦应急预案启动后，美国联邦应急管理署在第一时间调拨应急储备物资，但是，具体在协调各州救灾物资的分配等问题上出现了矛盾，总统任命的协调员不能有效组织行动，导致救灾效率低下。

此外，军队也是救灾体系中的重要一环。在军队国家化背景下，美军职能通常被限定为执行军事任务和保卫国土安全。但在某些特殊情况下，总统也有权调派部队进行应急响应。近年来，随着美国自然灾害频发，国防部针对这一情况进行了专门部署。在2021年下发的气候适应文件中，国防部特别提到要训练和装备一支气候应对部队，具体以区域型消防力量建设为抓手，重点应对季节性山林火灾、山体滑坡等自然灾害。但整体而言，在地区应急响应与灾害救助中，军队发挥的作用有限，州政府进行灾害援助的主要力量仍是国民警卫队、警察以及相关州职能部门和志愿者。

2023年1月9日，美国总统拜登宣布加州进入紧急状态。图为1月10日，在美國加州普拉纳达，暴雨引发的洪水淹没了街道。

美国应急管理机制的局限性较为明显。一旦宣布进入紧急状态，政府可能将暂停部分行政和执法职能，公民正常生活需求难以避免会受到影响。近年来，美国国内阶级矛盾加剧，季节性自然灾害频发，社会治理面临多重压力，美国各级政府宣布紧急状态的频次有增加趋势，实施紧急状态似乎已成为美国政府治理的新常态。虽然这一举措客观上对于协调各级政府机构和资源、处理紧急事件和救灾减灾发挥了积极作用，但局限性也较为明显。以飓风导致的紧急状态为例，在应急响应与救灾中，为了保护民众安全，需要救援分队快速清理废墟和房屋碎片，这可能会要求彻底拆除私人建筑，导致私有财产受到破坏。尽管部分州规定在紧急状态下进行必要的碎片清除和建筑拆除优于私人财产保护，但近年来因这类情况导致的诉讼现象十分普遍。

此外，美国应急响应与救灾体系还存在一些明显的短板，阻碍其作用的发挥。

一是灾前预防不足。灾害保险是灾害预防文化的基础，也是受灾者进行灾后重建的重要资金保障。研究表明，目前美国灾害保险普及率仍处于较低水平。例如，佛罗里达州的塞米诺尔部落由于对保险的接受程度较低，导致其在2022年热带风暴灾害发生后，许多居民未能获得相应理赔。

二是运转效率较低。在面对突发性重大自然灾害时，由应急管理署牵头、协调各方资源的运转模式，难以短时间内明确指挥机构、形成救灾合力。比如，加州山火自2015年升级为全国性重大自然灾害后，过火面积连年扩大，2017年甚至导致23人死亡，数百人失踪。然而，每年针对山火的救灾行动都难以在短时间内控制火情，应急响应效率低下引发社会各界批评。

三是灾情分析不同步。近年来，随着救援项目增多，救援申请与反馈种类日趋复杂，应急管理信息平台承载较大数据分析压力。同时，由于联邦与各州对于紧急情况的分析与评估不一致，信息交互不畅，影响了对灾情的准确判断与派出救援队伍的速度。