乡村振兴背景下县域经济协调发展的困境及对策分析

申颖

摘要：党的十九大明确提出乡村振兴战略，在这一背景下，处理好乡村振兴战略与县域经济发展之间的关系，有利于实现县域新型城镇化目标。在现阶段，我国始终坚持以县城经济发展为基础，取得了可观的成效，但通过对我国城乡矛盾以及县域经济发展状况的分析，明晰了当前县域经济发展存在诸多困境，必须强化县城经济基础，实现“以县带乡”，从根本上促进县域经济协调发展。

关键词：县域经济 城乡融合 乡村振兴

2017年我国开始实行乡村振兴战略，实现农业农村优先发展，坚持城乡融合发展。城镇化发展是乡村振兴的重要动力来源，城镇化率每提高1个百分点，将带动近1400万农村人口转入城镇，每年可增加1400多亿元的消费需求。县域经济振兴对于实施乡村振兴战略具有重要意义。

一、乡村振兴背景下县域经济协调发展存在的困境

（一）城乡二元结构限制新型城镇化发展

1.城乡空间规划不合理。当前我国已进入新发展阶段，追求经济社会的绿色健康平稳发展，但仍有些人受利益驱使，盲目圈地投资建厂，导致城乡土地资源的滥用，大大压缩了农村土地空间，造成农业耕地面积减小，危害国家粮食安全，不仅仅阻碍了乡村振兴战略部署下的新型城镇化进程，还导致城乡矛盾进一步激化。值得注意的是，我国大部分农村在农业生产中仍采取弃耕撂荒、粗放型生产模式，大大浪费了土地资源，存在公共利益与私有利益关系不明，空间归属与经济归属难以有效协调等问题。

2.城乡资源要素分配不均。城乡二元结构是导致城乡资源分配不均的根本原因，我国曾施行“计划经济”体制，由此形成以工業化生产为主的城市经济，以及依赖小农生产的农业经济，农村的生产发展完全服务于城市的发展要求，是发展中国家经济发展过程中不可避免的弊病，农业发展长期滞后，农民生活水平得不到改善，资源分配不均现象尤其突出。作为农村公共资源的重要组成部分，农村基础设施建设关系到农村经济、社会、文化的各个方面，但是目前来说，我国农村基建设施相对城市来说仍然不完善，存在着许多问题。一是乡村道路存在隐患。许多前期建设的农村道路，由于缺少专业人士的帮助和技术力量支持，建设标准低，抗灾能力弱，存在较大安全隐患，需要较高养护成本。同时一些农村处于山大沟深困难地区，投资、建设难度较大，通畅任务仍然艰巨。二是农村公共信息传播机制单一。在我国农村，互联网的信息普及程度远低于城市，使得城乡两地在公共信息获取渠道上发生差异，城镇居民能通过现代互联网技术了解到最新信息，而农村居民所了解到的信息与城镇形成较大差异，由此导致两地发展资源不均，扩大居民贫富差距，加剧城乡二元结构问题。三是农村人文资源规划受限。我国农村在教育、医疗、卫生等基础设施方面投入了大量资金，可由于村镇管理规划问题，干部主体权责不明，“归谁管，由谁负责”成为难题，许多村庄由于前期规划不到位，在校舍建立、卫生院成立后所起到的带动发展效能差，反而使之加重县级财政负担。

3.城乡产业融合发展受阻。城乡协调发展的主要问题是收入差距过大，目前我国县域范围内农业收入是居民收入的主要来源，但是农业生产规模固定，周期长，效益低，农业收入仅仅只能满足家庭日常开销，农民经济状况难以改善，尤其是自然灾害“突发性”逐渐增大的背景下，农业生产的脆弱性突出，粮食安全性受到严峻挑战。同时，我国农民普遍文化素质较低，职业发展受限，缺少专业人士的指导帮扶，农村产业结构调整受阻，农产品质量无法得到保证，由于缺乏完善的物流网络和交通网络，农业“自产自销”“看天吃饭”“看市场吃饭”等问题较为明显。

（二）县城辐射带动能力不强

1.产业发展效益低下。县城经济发展要求通过吸纳农村剩余劳动力和城市回流劳动力，拓宽就业承载空间。但是，我国县城的产业结构与城市基本无异，企业主体规模却大大小于城市，且产业体系发展质量和效益低下，竞争力弱，难以充分发挥劳动力成本优势；同时县域经济发展依靠农业给予机遇，而农业产业链发展水平不高，特色农产品及非农产业就地加工转换率低，使得县域长期以发展低端产业为主，产业成长发展缓慢，从业人口收入低，城乡产业融合缺乏内生动力，难以有效衔接和引领乡村振兴。

2.缺乏良好的发展环境。县城不仅仅是县域行政中心，也是县域经济的集散中心，县域经济是国民经济的重要组成部分。但目前来看，我国许多县域基础设施投入不足，物流、市政、数字化产业发展速度慢且更新不及时，传统产业发展高度依赖重化能源等部门，偏离发展优势，周期慢、耗资大且对环境污染程度严重。主要原因是县城与其他城市的联系较弱，经济产业链两头在外，用地和耗能留在当地，产业发展与城市产业关联度低，产业经济效益低下，再生产发展经营受阻。同时值得注意的是县城非生产性行业扩张，本科以上人才大多进入县城政府、事业单位和银行等非生产性行业，公共财政负担加大，县城招商引资盈利增收困难。

3.资金利用效率低下。与城市相比，我国县域的土地资源和生态环境资源占据较大优势，但由于县域资金要素的不合理规划使用，县域经济发展难以将资源优势转化为经济发展优势。一方面财政资金的使用缺乏全方位的动态监管，由于政府资金建设项目管理模式不合理，在短时间内无法对各个项目进行科学决策，政府部门权、责、利分配不清，无法科学使用财政资金；另一方面各项目单位在竞标时存在项目资金使用效率低下情况时有发生，建设过程中存在部分超预算现象，甚至出现基础设施重复建设，使用效率低下，造成政府资金浪费。

二、原因分析

（一）农村物质经济基础薄弱，功能较为单一

自新中国成立以来，我国农村定位便是粮食生产场所，始终只承担着农产品生产的功能，服务于城市重工业的发展要求，由此所能带来的经济效益十分有限，基本只能满足农民的日常生活需要。随着中央对“三农”问题的重视，在新农村建设过程中不断增加财政投入，但仍存在较大的资金缺口，设施建设发展滞后，立足于本土资源的非农型产业和聚集性产业发展空间有限，乡村缺乏物质基础支持，西部地区出现连片式贫困，甚至阻碍了县域经济的高质量发展。

（二）产业基础薄弱、新兴技术产业发展受阻

县域经济协调发展的基础是经济发展，而产业升级是经济发展的前提。我国县域范围内，工业仍处在原料生产及加工等低附加值环节，企业普遍体量较小、抗风险能力弱，依靠企业自下而上的技术改造和产业升级难度较大。而大部分传统产业受生态环境保护要求，发展速度大幅度放缓，由于市场需求的变化，旧产能拉动动力不足，整个产业市场经济下行压力大，面临淘汰传统产能的危机。在此基础上，县域范围内投资建厂代替产业转型升级仍是发展经济的主流方式，创新要素稀缺，缺乏优秀人才的智慧结晶，企业创新能力不足，新兴产业发展滞后，无法形成与传统产业相对抗的市场规模。

（三）城市化引发的一系列要素短缺问题

县域之间的竞争在促进县域经济持续发展中发挥着重要作用，但过度竞争也由此带来一系列发展问题。在改革开放的市场化环境下，东部沿海地区出口型企业大规模发展，使得大量乡村劳动力和资金向城市集聚，乡村生产要素也随之外流，资金短缺成为限制县域经济发展的重要难题，劳动力流失也产生了县域企业“用工荒”问题。乡村面临着人才的流失，公共服务缺乏等困境，农村及城镇空心化问题严重，加重了县域的人力资源成本及用工难度，持续扩大县域范围内资源的结构性短缺；同时由于消费群体随生产要素集聚于大城市，县域企业的发展空间极端受限，生产潜能难以激发。

（四）县域发展体制不优，投融资机制不完善

制度创新是县域经济高质量发展的制度保障，但我国的县域经济大部分是在计划经济环境下建立起来的，产业粗放型经营，经济基础差，不符合银行现行的贷款政策，缺乏投资发展的经济支撑。与此同时，随着金融体制改革的不断深化和金融市场的发展健全，县域金融机构少于大中型城市，融资渠道越来越少，且大部分县城仅拥有的四大国有商业银行受利润驱使，常对不能实现理想效益的县域经济实施紧缩的信贷政策，县域企业发展道路越走越窄。

三、对策建议

（一）推进城乡一体化治理，实现城乡融合发展

1.统筹城乡空间规划布局。乡村空间治理是乡村空间重构、改善城乡关系的主要途徑，必须把发挥好乡村空间作用机制作为我们国家推进城乡一体化进程的重中之重，从微观层面推进新型城镇化进程促进县域经济协调有序发展。针对乡村空间治理可从物质空间、空间权属、空间组织三个层面进行，首先，从物质空间着手，健全工矿监管建设法律体系，开展对违规用地的整治清理，针对乡村荒废土地，开展依法由农村集体组织收回，提高土地资源利用效率。完善乡村基础设施配套建设，加快提高交通、农田水利等农业防护要求，改善耕地条件，提升农产品生产标准，深度挖掘农村空间开发潜力，打破农业发展受限的壁垒。其次，明确乡村空间的产权归属问题，深入推进农村土地制度改革，贯彻落实“三权分置”制度以及乡村振兴战略下的土地产权与管理制度，推进农村承包地与宅基地确权、登记、颁证，做到稳定地权、明确产权。最后，落实乡村组织治理，从农村耕地、宅基地以及工矿产业园区的物质空间组织模式上加以创新，以农村农户为能力发展主体，加强农业技术培训，适度发展规模经济，提高农业产业化水平，优化村镇聚落体系，针对宅基地退出的农民加大补偿力度，促进乡村空间的集中规划布局。推动工业生产园区化，提高工矿用地的资源利用效率，高效整治乡村污损空间，优化乡村生态空间。

2.优化城乡资源配置。县域经济协调发展的最终目的是推进县域新型城镇化的发展，这一过程离不开城乡要素的合理配置，也离不开农村各方面要素的参与和转化。按照中共中央发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》以及2021年中央一号文件精神，可以了解到县域作为城乡融合发展的重要切入点，乡村振兴背景下的县域经济协调发展需要城乡基本公共服务普惠共享，应强化统筹谋划，破除妨碍城乡要素自由流动的体制壁垒，推动各类公共服务以及县城基础设施向乡村延伸，必须大力发展乡村教育、医疗等公共服务，提高服务质量与水平，改善农村居民生活水平。在推动城乡基础设施一体化发展同时，不仅实现基础的供水、交通等生活资源一体化，也要加快建设乡村“新基建”，打通城乡信息壁垒，推进城乡信息基础设施建设一体化。

3.推进乡村经济多元化发展。首先要认识到农业对于县域经济发展所起到的积极作用，大力发展“智慧农业”，严格把控农产品质量，推进实施“互联网+”农产品出村进城工作，努力将农业与第二、三产业相融合，寻求更为完备和切实可行的营销策略，扩宽销售渠道，积极将当地农产品推广出去，减小城乡收入差距。在保障农民增收的前提下，充分挖掘当地在资源、文化等方面的特色，因地制宜发展乡村产业，促进现代服务业的发展，充分发挥文化旅游产业对于经济的刺激功能，建立多元化合作模式，利用大数据信息技术，提升乡村观光旅游知名度，发展多元化经济模式。

（二）夯实县城经济基础，提高县城竞争力

1.强化县城产业基础。县城经济实力的提升离不开县城产业结构的有序调整，这就要求县城立足于本地区的资源禀赋，坚持发展特色产业，引导重点产业构建集中化的产业集群，努力发挥优势产业的经济带动作用。一方面对于农业基础较好的县城，深挖当地特色农产品，着力培育农产品加工业集群，充分利用劳动力成本、土地成本优势，通过县乡分工合作提高农产品生产的标准化水平，着力推进农产品交易市场建设，提高农业生产的综合效益；另一方面，对于文化旅游资源丰富的县城，可以结合数字乡村建设工程，充分挖掘当地特色产业的利润空间，推进“县城+乡村”大数据体系构建，帮扶当地旅游观光，休闲康养等产业发展。

2.推动各个县域协同发展。县域融入城市群发展是县域经济发展的首要前提，必须建设统一且完善的基础设施，推动资源要素在县域间充分涌流，首先应着力构建综合性交通枢纽，完善县城与中心城市、县城间的城际客运以及货运交通体系，充分利用中心城市的区位优势，推动客运、物流的全面对接，促进经济一体化格局形成。根据需要加强财政对县城基础设施投入，完善物流中心、研发基地相关配套设施，优先规划特色产业建设用地，健全县域产业建设示范园区，完善智慧物流、仓储设备等基础设施平台建设，推进县域产业升级，有效连接城市群各大城市，促进信息、资源、技术等要素自由流动，促进人才资源的补充增加，为县城产业带来更多的创新活力。

3.提高县城资金配置效率。城乡基础设施建设以及公共服务均等化对县级资金配置提出了更高要求，当务之急必须尽快缓解公共财政压力，防范地方债务风险，推动县域经济可持续发展。深化落实县级领导挂包责任制，精准对接国家、省、市重点投资领域做好投资策划，全面把握政府专项债券政策导向和扶持重点，发改部门应与政府共同研究，推进资金、土地等资源优化配置和高效利用，在项目规划上建立资金支出的绩效评估制度，针对重点项目结合发展目标统筹规划预算资金，对相关生产工艺、物流运输等重要部门加大资金投入。对于已经投资建设的项目，要及时反馈，健全项目跟踪服务督导机制，根据反馈内容进一步完善资金使用、绩效分配和资金评价等管理实施办法，提高县城资金使用效率，为县域经济协调发展提供保障。

参考文献：

[1]熊钧，钟晓成，杨波，梁志元.论以县域为载体推进乡村振兴——内在机理与金融服务路径[J].西南金融， 2020（12）：14-23.

[2]姜润鸽.“三权分置”背景下农村养老保障体系的农地参与困境及破解机制研究[D].郑州大学，2021.

[3]戈大专，龙花楼.论乡村空间治理与城乡融合发展[J].地理学报，2020， 75（06）：1272-1286.

[4]黄贤金.城乡土地市场一体化对土地利用/覆被变化的影响研究综述[J].地理科学，2017，37（02）：200-208.

[5]李江冬.城乡公共信息资源分配不均的原因及对策研究—扶青社区和梓龙乡的案例分析[D].成都理工大学，2016.

（作者单位：云南师范大学马克思主义学院）

责任编辑：李政