人口小县如何破解财政供养困局？

欧阳静

随着人口向经济发达区域快速聚集，一些县城人口流失、活力不足的趋势逐渐显现。近年来关于这些人口小县改革与前景的讨论不胜枚举，“大部制”改革就是其中一个方向。

2019年年底，时任山西省委主要领导调研时发现，全省人口小县存在一些共性问题，比如财政供养入不敷出、财政支出主要依靠政府转移支付等。因此，时任山西省委决策部署开展人口小县机构改革试点工作。2020年4月，山西省开始了这场改革，6个人口不足20万的小县列入改革试点。2022年下半年，山西省河曲县、石楼县率先完成改革。

小县试点“大部制”，既是因时应势之举，也是自我强化之策。据报道，河曲县36个党政机构精简为22个、1964名事业编制核减为659名。石楼县县政府组成部门从26个精简到了16个，经初步测算，改革后人员经费可减少2200佘万元。

县域的财政供养难题

山西省石楼县和河曲县两地改革的初衷是为了解决财政供养失衡和人浮于事的问题，但从调研来看，财政困难的根源并不是因为养了太多的编制人员。

目前，山西省河曲县人口12.4万，河曲县煤炭资源丰富，煤储量120亿吨。从上世纪80年代开始，煤炭资源使得河曲县逐步摆脱了贫穷，2021年河曲县GDP达到174亿元。不同于河曲县，作为刚退出贫困县两年多的石楼县，在经济发展的道路上尤为艰辛。石楼县作为传统农业县，户籍人口9.7万人，2021年国民生产总值仅为21亿元。石楼县2021年全县一般公共预算收入总计218987万元，其中上级转移支付占了多数。

在中西部地区，县级财政运行的目标一直是保运转、保民生和求发展。“保运转”就是财政供养人员，即保工资，这部分一直是依靠中央一般性转移支付做保底。只要中央没有削减预算，那么保运转问题就不大，地方也就没有压力来精简党政机关、缩减编制。“保民生”也是主要依靠中央和省级财政的项目资金（即专项转移支付）。只有“求发展”与本级财政相关。中西部县级政府的本级财政收入主要是土地财政收入或资源性财政收入（煤炭矿产等），税收收入很少。这两年土地财政收入减少，叠加疫情冲击工业园区和居民消费等活动，地方政府无财力求发展，即“做事的钱”变少了。

问题是，如果保运转、保民生都有转移支付，那为什么地方财政还会出现困难？一是由于地方政府卖不动地了，没有了土地财政这部分主要的收入。虽然保运转和民生工程有上级的转移支付，但人员的公积金、职业年金和年終福利都需要地方财政保障，一些民生工程也需要地方财政配套，以前这部分支出主要依靠土地财政。现在土地财政没有，基层干部的福利就无法保证。

但是，如果只是保运转，地方财政向上级等、靠、要也基本能应付。导致县级财政困难甚至负债的主要原因是“求发展”，而且往往是求“超前发展”。许多地方的求发展会产生地方财政的“无效经营”或者是“非市场化投资”行为。“投资”的钱一部分通过项目包装，依靠国家专项项目，一部分是通过县级的融资平台进行融资，即向银行贷款。而县级的财政负债，很大一部分源于亮点工程的“非市场化投资”导致的，即这些大规模投资，除了好看，几乎不产生任何经济收益。如此高成本的形式主义的亮点工程才是基层财政困境和地方债务的主要原因。

在可用财力有限的情况下，中西部地区的大部分市县只是吃财政饭，发展主要依靠融资平台（地方国控、城投、城建和旅投等公司），融资平台承接了绝大部分亮点工程，而不计成本的“造点运动”在全国盛行，这也隐藏了大量的地方债务。

搞清了中西部县级财政困境的来源，也就能明白财政困难与编制改革之间虽然表面上相关，但实质关系并不大。大部制改革主要解决效率问题，而不能解决财政供养问题。

从长远看，县级财政问题需要靠经济发展来解决。落后地区地方政府都在招商引资，一方面大家想要山清水秀、绿水青山，但是另一方面不牺牲环境和资源，经济也发展不起来，地方政府面临着发展和环境保护的两难。

从实践看，中西部地区的招商引资除了“贱卖”独特资源外，大多数是承接沿海地区淘汰的污染企业，实际产生的税收很少，因为地方政府依然会变相返还税收给落户的企业。所以，落后地区的招商引资往往是“贴本赚吆喝”。

人口小县的发展趋势

从全国范围看，人口和资源的流动使得中西部落后地区出现了一些人口小县、边缘小城的情况，与此同时，长三角、珠三角地区、省会城市不断扩张调整行政区划，以提升自身综合承载和资源配置的能力。可以预见，人口小县的未来发展趋势肯定是中心吸纳边缘，乡镇变成城镇中心区的边缘地带，这是一个城镇化的过程，也是城市发展的趋势。

人口一直在向东部发达地区集聚，乡镇人口也不断向县城集聚，人口通过流动、进城实现了城市化，在城市买房立足。在这个过程中，省会城市、长三角、珠三角地区与县城相比，发生着相同又不相同的城市化进程。落后地区的县城也正在城镇化，比如说近年农民在县城买房的新闻，但农民在县城买房的主要目的是陪读。

中西部地区的城市化与沿海地区的城市化存在很大的差别。中西部地区县城的城市化根本不是人的城市化，因为中西部县城无法提供就业，经济主要依赖于消费，县城是一个消费的区域而不是生产的区域，这种城市化没有办法让人长足发展。

与省会城市拥有发达的第三产业不同，省会城市可以为进城务工人员提供家政、保安、快递员等多种岗位，而落后地区县城以个体户居多，没有产业，无法创造就业岗位。一个县城只有两三个大老板，一般是房地产老板、特产老板，再者就是煤矿、林业等资源产业的老板，县城的工业园区大多是一些发展前景堪忧的污染企业。

现在县城高楼林立，大量农民工到县城买房，但绝大部分房子只是为了陪孩子在县城上学，而非就业和生产。其中的逻辑是：土地财政使得地方政府鼓励农民进城买房，买了房孩子就可以在县城读书。于是，土地财政催生了教育资源的聚集，而教育资源集聚又推动了小县城的教育内卷，并产生了一个独特的群体——陪读妈妈。

于是在许多县域地区形成了一种独特的生活模式一一妈妈在县城陪读，爸爸在沿海城市打工挣钱，寄钱给陪读妈妈在县城生活开支，爷爷奶奶在农村种地，负责向县城的陪读妈妈供给粮食，县城只是一个农民工子女上学和消费的场所。爸爸在外挣钱、老人在农村种地来支撑这个县城的教育、消费和房贷，这是目前中西部地区县城“城镇化”的图景。从这个角度看，落后地区的人口小县产业支撑能力弱、“留不住人”困境突出，也许这才是县域现代化的阻碍，也是打破基层财政供养难题的关键。