浅析环境公益诉讼中的法律问题与解决路径

赵欣玥

摘 要：2012年、2017年、2021年修订的《民事诉讼法》、2015年修订的《环境保护法》以及最高人民法院颁布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中对环境民事公益诉讼做出了立法规范与实践指引，在法律上确定了环境民事公益诉讼制度。但实践中，环境民事公益诉讼制度依旧有亟待解决的问题与完善的方面。从环境民事公益诉讼的原告主体资格以及判决生态损害赔偿金去向出发，提出问题与解决路径，以期环境公益诉讼得到长足的发展与进步，守住生态红线，保护绿水青山。

关键词：环境公益诉讼；诉讼主体；生态损害赔偿金

中图分类号：D912   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2023）02-0069-03

自1983年“环境保护”作为一项基本国策被纳入国家发展整体规划以来，我国从未停止在环境保护领域的探索与创新，保护生态环境是国家生态安全的底线和生命线。环境公益诉讼与国家整体环保政策息息相关。随着近年来社会总体环保意识的提升，环境公益诉讼案件数量也在不断增加，但其特有属性出现了与普通诉讼存在很多差异的情况。我们需要对环境公益诉讼进行细致研究，为我国生态环保事业建立法律支柱，奠定坚实基础。

一、环境公益诉讼主体资格问题

（一）环境公益诉讼主体资格的法律规定

根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民诉法）第58条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。2012年修订的民诉法第一次将环境公益诉讼制度正式引入我国的法律体系之中，但在实际应用中却受当时环境的制约使其成为束之高阁的法规，但在2015年1月实施的新修订《环境保护法》对环境公益诉讼的主体做出明确规定后，环境公益诉讼在我国正式开展与实施。2017年6月，全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立了检察公益诉讼制度，环境公益诉讼制度作为检察公益诉讼制度的重要类型得以进一步丰富和完善。环境公益诉讼制度实现了诉因由“对人的损害”向“对环境的损害”的重大转变，回应了新时期生态文明建设和绿色发展的现实需求，为以司法的力量保护生态环境提供了法律依据，有力推动了司法参与环境治理的进程，已经成为我国环境法治体系的重要组成部分。传统的民事诉讼对于原告主体认定是根据原告是否是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，以此认定原告主体资格，但环境污染损害的是国家与社会利益，所以将检察院定为环境公益诉讼的原告主体，同时为了节约司法资源，加强社会层面监督又规定了有关组织可以提起环境公益诉讼。

（二）环境公益诉讼主体中缺少公民

民诉法中明确规定提起环境公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，从法律中明确排除了公民作为环境公益诉讼原告主体地位，一方面考虑到环境公益诉讼所维护的法益是国家和社会利益，如公民因环境污染造成损害公民可以通过普通的诉讼途径维护自身合法权益；另一方面，由于提起环境公益诉讼要具有较高的专业性，因此公民被排除在环境公益诉讼原告主体资格之外。但公民作为社会中最广泛的主体，社会生活的基本单位就是公民，受环境影响最大的也是公民，将公民排除在原告主体之外将导致许多环境污染行为被忽视从而无法真正解决环境污染治理问题。治理环境污染的目的是维护全体公民的权益，将公民排除在外有待商榷。

（三）环保组织提起环境公益诉讼存在诸多限制

民诉法中规定了“有关组织”可以提起环境公益诉讼，通过环境法与司法解释的规定也对提起环境公益诉讼的环保组织做出细致性规定。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）中规定了有权提起环境公益诉讼的环保组织应满足设区的市级以上的民政部门批准设立、组织设立的目的是“专门从事环境保护公益活动”、成立时间满五年且五年内无违法记录。上述规定是对民诉法第58条的具体解释，有一定的指导性作用，但也存在规定过于苛刻导致符合环境公益诉讼原告主体的环保组织数量不足以满足现如今增加的环境公益诉讼案件数量增加的需求。同时在实践中，由于环保组织作为非营利性法人，其资金来源也存在很多限制，因此在启动环境公益诉讼时也要考虑到环保组织自身的资金情况，尽管近年来在环境公益诉讼费用收取方面也做出一些优惠性质的规定，但依旧不足以解决环保组织诉讼费用短缺的问题。如何让环保组织更好发挥出应有的作用成为我们需要考虑与解决的方向。

二、环境公益诉讼损害赔偿金去向问题

（一）关于环境公益诉讼损害赔偿金的法律规定

《民法典》第1235条规定违反国家规定“造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”《解释》第24条规定“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。”根据法律与司法解释对环境损害赔偿范围做出具体规定，给法院审理环境公益诉讼损害赔偿提供了法律依据。但上述规定对于赔偿金的去向并未明确规定，因此各地法院在审理环境公益诉讼时对于环境赔偿金的去向有不同的处理方式，根据一些观点，司法解释的原则性规定，实际上是默许各个地方因地制宜，在遵守该原则的前提下自行灵活地探索生态环境修复金的具体管理和使用模式。但如果沒有统一的环境损害赔偿金的处理方式，将会导致的是环境公益诉讼形式出现地区性、不一致性，将对环境公益诉讼的开展产生不利影响。

（二）环境公益诉讼损害赔偿金去向现状

关于环境公益诉讼损害赔偿金的去向，不同法院有不同的处理方式，可以总结出以下四类模式：

第一种模式是由法院指定账户收取赔偿金并由法院对环境损害赔偿金进行统一管理，损害赔偿金作为生态修复专项费用使用。在此种赔偿金处理方式下，法院成了损害赔偿金的实际管理者，但此种方式的问题是无法确定“指定账户”的权属。众所周知，我国法院每年审理的案件数量极大，法院人员相对不足，在如此繁重的案件压力下法院是否可以承担起对损害赔偿金的管理责任有待考证。在此种模式下法院既要作为管理者，又要作为监督者甚至各方之间协调者，十分考验法院的能力与水平。

第二种模式是将环境损害赔偿金交付给政府环保部门。在具体实务中，损害赔償金可能交付到环保局指定账户或财政局指定账户，但总体是由政府统一管理，此种模式的好处在于政府相关部门作为环境领域具体的监督者与管理者，在环保领域会比法院更具专业性，损害赔偿金的目的是为了使被破坏的环境得到修复，而政府的环保部门因其具有专业性，在对生态恢复情况的监督，赔偿金的使用情况等方面都比法院更有效更精准。但此种模式依旧存在很多问题。首先，政府与法院之间的协调性问题，法院判决赔偿金要求被告承担生态环境修复的义务，而在执行中，政府接替了法院执行领域的工作，存在一定的权责不明的问题；其次，政府专项管理损害赔偿金缺乏透明度。同时侵害环境的企业有的是当地“纳税大户”，通过经济效益裹挟当地政府的公共管理职能，使得政府部门对其违规生产行为持原有态度。那么必然出现环境修复工作进度慢、效率低、质量差的情况。

第三种模式是将环境损害赔偿金上缴国库。该种模式的好处是操作简便，由国家统一管理与分配，但环境公益诉讼损害赔偿金作为专门用于修复生态环境的资金，由国家财政统一管理要服从于财政部门的统一规划与使用，财政审批的整个流程十分严格，一方面保证了国家资金使用的合理与合法，另一方面也会导致效率降低。环境修复工作是需要迅速开展的，生态系统即使通过修复也不可能短期达到破坏前的水准必须通过时间的推移给生态环境一定的修复期才能完成生态环境的修复工作，因此尽早开始修复工作是非常有必要的。财政通过层层审批到拨款，需要一个过程，不利于环境及时修复。

第四种模式是成立专项基金。成立专门的环境生态修复基金，将环境公益诉讼的赔偿金转入专项基金指定账户，好处在于生态环境修复资金的使用更具灵活性，与前三种模式相比，专门基金作为民间力量管理与开展生态环境修复工作显示出灵活特征，公权力虽然以其强制力对生态环境修复监督更加有力度，但生态环境修复工作不是短期可以实现的，也不是单方可以做完的，生态环境修复工作需要长期努力与各方配合。但是在专项基金的监管上也存在一定的问题，如何保证专项基金将资金合理合法使用在生态环境修复工作需要具体监管，如果不能保证该笔基金真正用于环境修复工作，那么此种模式将毫无意义。

（三）关于生态损害赔偿金去向所面临的问题

根据对上述四种模式的分析可以看出生态损害赔偿金的管理并没有统一明确，因此必然导致管理模式不一，全国对于损害赔偿金的管理都处于探索阶段，不同案件的实际情况也存在差异。同时法律仅仅规定了环境损害赔偿金的适用范围，并未规定赔偿金的具体使用方式与标准，这会导致不管按上述四种模式中的哪一种，对于生态损害赔偿金的使用都没有明确的规范和使用准则，仅仅以“填平”原则要求使用该笔赔偿金修复生态环境是不充分的，在实际操作中必然会导致赔偿金资金使用不明、资金流向不明的不利情况。最后生态损害赔偿金管理的监督上存在漏洞，以上四种模式都存在监督上的问题，以公权力为主的前三种模式监督职责不明确，政府法院之间的监督机制也难以发挥作用，第四种模式由于是专项基金的形式，在对生态损害赔偿金的监督上没有公权力的直接介入也会导致监督相对宽松，透明度低。

三、关于环境公益诉讼法律问题的解决路径

（一）将公民纳入环境公益诉讼原告主体范围

我国宪法规定权利与义务相互关联对立统一。公民有环境保护的义务，那么也同时享有环境权，当公民的环境权受到侵犯时，公民自身应当有权通过诉讼手段维护自身合法权益，这是公民作为环境公益诉讼原告主体的法理基础。但由于环境公益诉讼往往都是复杂的专业性非常强且标的额特别巨大的案件，仅凭公民自身参与诉讼是不现实的，以现有规定来看，无论公民在资金还是专业性层面都无法单独参与环境公益诉讼，因此在将公民纳入环境公益诉讼原告主体范围的同时，应当给予公民相应的支持政策以此维护公民合法的诉讼权利。首先在取证责任的分配上，应当简化公民举证责任，在环境公益诉讼中的被告往往实力强大，其掌握的信息与公民自身掌握的信息是不对称的，甚至在申请鉴定上，公民难以承担高昂的鉴定费。因此应当赋予公民向当地环保组织申请协助的权力，通过环保组织的专业人员支持公民的诉讼请求。对于公民难以承担高昂的诉讼费或鉴定费，通过建立环保专项基金的方式解决该问题，建立专项基金通过专项基金会对公民的诉讼请求进行提前审查，审查通过后给予公民相应的诉讼基金，这种方式一方面可以减少公民的滥诉行为，节省了司法资源，另一方面也支持了公民的环境公益诉讼行为。

（二）放宽环保组织的诉讼条件

对于上述规定的环保组织作为环境公益诉讼原告的条件应当适当放宽。在登记地上，将现行规定的设区的市民政部门登记降低为县或区民政部门登记即可；同时将成立满5年降低为成立满2年。这样就扩大了环保组织参与环境公益诉讼的范围。环保组织的性质是非营利性法人，往往存在资金不足的情况，与上述对公民参与环境公益诉讼的支持政策一致，可以成立专项基金为环保组织提供相应的资金支持。最后环保组织作为专门从事环保工作的组织，其在诉讼中面临着很多司法程序上的问题，建议各级律协可以承担起相应的社会责任，组织环境领域的律师对环保组织的环境公益诉讼提供支持。

（三）建立支持环境公益诉讼第三方专项基金

在生态损害赔偿金的管理上，应以建立第三方专项基金的方式统一高效地使用与分配。按上述生态损害赔偿金的前三种管理模式而言，环境民事公益诉讼的赔偿义务人依照判决将赔偿款交付至政府部门控制下的账户，实际上是以金钱义务的履行替代具体环境修复义务的履行。被告作为生态赔偿金的支付者其本质上是将自身破坏环境的行为所需承担的恢复义务通过支付金钱的方式委托给第三方机构代为履行修复生态环境的义务。如果政府作为该笔资金的管理者就要承担起修复生态环境的义务，但这会加重政府的负担导致整体效率降低，因此如果将政府作为监督者，第三方基金机构作为实际履行环境恢复义务的主体就会形成一个高效的专业的生态恢复体系。并且对于生态修复后剩余资金的使用，也可以与上述公民与环保组织参与环境公益诉讼相衔接，做到真正的“专款专用”。

（四）细化生态损害赔偿金的使用方式

由于环境污染存在许多的种类，因此应根据不同种类的环境污染制定不同的生态赔偿金使用方式，这就需要相应的技术支持，因此建议在环境公益诉讼的判决中增加专家意见，通过专业的技术测量与分析形成具体、科学、有针对性的生态修复措施。承担生态修复义务的第三方基金会根据法院判决中的生态恢复方式对被破坏的生态环境进行有效的修复。同时对于一些不可修复的生态环境，例如，大气污染，水污染，那么该笔生态损害赔偿金无法修复已被破坏的生态环境，退还给被告更是不合理的，因此对此种情况下的生态损害赔偿金应纳入第三方基金，以此支持后续生态修复、环境公益诉讼、环保宣传等工作的开展。

四、结语

“竭泽而渔，岂不获得？而明年无鱼；焚薮而田，岂不获得？而明年无兽。”经济要发展，环境要保护，这是人民的根本利益所在，是社会主义制度优越性的体现。环境公益诉讼作为新的诉讼形式，必然会在尝试中出现各种现实问题，随着环境公益诉讼的数量越来越多，产生的新情况新问题将在现有的法律规定还不完善情况下，作为判例弥补现有制度的不足，以此才能进一步促进环境公益诉讼的开展。

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