基于史密斯模型的区级政府数字化转型

周瑢 马永远 李丹

摘 要：区级政府数字化转型对数字政府战略目标落地起着重要作用。基于史密斯政策执行过程模型和政府数字化转型实践情况，从“理想化的政策”“执行机构”“目标群体”和“环境因素”四个方面构建区级政府数字化转型政策执行过程分析框架并具体剖析，厘清政策执行过程中四要素内部及彼此间的正向和负向关系，对负向关系进行处理与反馈，在“理想化的政策”“执行机构”“目标群体”和“环境因素”四个层面不断采取措施调适。根据现有情境，提出国家出配套政策，地方出专项政策；执行机构对内数字管理，对外精准服务；目标群体拥抱数字场景，收获便捷便利；用数字技术赋能社会各领域，全力配合助力区级政府数字化转型和实现数字政府的政策目标。

关键词：史密斯模型；区级政府；数字化转型；数字政府

中图分类号：G718

文献标识码：A    DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.02.008

Abstract：The digital transformation of district-level government plays an important role in implementation of the strategic objectives of digital government. Based on Smith s policy implementation process model and the practice of governments digital transformation， the paper constructs an analysis framework of the implementation process of district-level governments digital transformation policy from four aspects of “idealized policy” “executive agency” “target group” and “environmental factors”. The study shows that the internal and mutual positive and negative relationships among the four elements in the process of policy implementation. To deal with the negative relationship and feedback， it is essential to continuously adjust four levels of measures. According to the existing situation， the national supporting policies， local special policies; the implementation agency of internal digital management and external precision service; the target group embrace the digital scene， harvest convenience; digital technology enables all fields of society; the four elements fully cooperate to assist the district-level government in digital transformation and achieve the policy objectives of digital government.

Key words：Smith model; district-level government; digital transformation; digital government

一、研究综述

近年来，大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链等新兴技术从科技创新迅速融入全球社会各领域，数字化转型的浪潮席卷全球企业、经济、社会生活以及国家治理，各国纷纷启动政府数字化转型，以数据驱动和数字化治理为核心特征的政府数字化转型，成为近年来全球政府治理改革的核心议题［1］。许多国家纷纷出台了数字战略规划：如英国《数字政府战略》（2012） 和《政府转型战略（2017-2020）》、美国《数字政府战略》（2012）、日本《创建最尖端IT国家宣言》（2013）、新加坡《智慧国家战略》（2015）、丹麦《2016-2020数字战略》以及我国的“数字中国”（2017）等［2］。根据我国国家层面重大政策及举措的公布时间，可以将我国政府信息化大致划分为三个时期：政府信息化起步期（1993-2002年）、电子政务时期（2002-2019年）和数字政府时期（2019年至今），数字政府时期聚焦数字政府的建设，服务并支撑国家治理体系与治理能力现代化，推动政府职能全方位数字化转型［3］。

近年来，党中央、国务院多次強调数字政府建设，地方政府紧跟党中央、国务院战略部署，陆续出台了地方层面的数字政府建设规划、指导意见等政策文件，并迅速加入数字政府的建设。数字政府主要是利用数字技术促使政府数字化转型，其重点是政府数字化转型而不是数字技术本身；政府数字化转型的内涵是运用数字技术改变政府的结构、功能、工作流程、服务提供的方式以及文化，再造政府履行职能和治理模式［4］。欧盟委员会在其报告《数字政府标杆：数字政府转型之研究》（European Commission，2018）中提出 了数字政府转型的基本框架（digital government transformation framework），从政府服务模式（service model）、数字化系统（digital system）、生态系统和使用者（ecosystem and users）、领导力（leadership）、技术焦点（technology focus）、主要衡量标准（key metric）六个方面的指标来衡量政府的转型程度；同时提出将政府的数字化转型划分为电子化政府（E-government）、开放政府（open government）、数据中心的政府（data-centric-government）、转型实现的政府（fully transformed government）、聪慧的政府（smart government）五个阶段［5］。学者张成福等提出政府数字化转型是一个过程，数字政府是政府数字化转型的结果［6］。数字政府的建设离不开政府的数字化转型，而政府数字化转型又是数字政府建设的具体体现和应对策略。

面对政府数字化转型的如火如荼，学术界展开了诸多探讨和研究，并聚焦在几个重要方面。学者杨巧云等（2021）通过对国外政府数字化转型政策的调研构建了政府数字化转型政策研究框架，研究发现国外数字化政府建设以整体性战略规划作为政策实施指导且注重构建配套政策等，为我国数字化政府建设提供借鉴［7］。孟天广（2021）提出政府数字化转型的要素、机制与路径［8］。郭高晶（2022）提出政府数字化转型动态能力构建的内涵、意蕴及进路［9］。陈睿等（2022）认为数字化转型存在劳动力过剩、政务决策公平性不足、政务碎片化等风险与挑战，制约着政府数字化转型推进进程，并提出其化解措施和建议［10］。戴祥玉等基于信息赋能的视角提出地方政府数字化转型的治理信息與创新路径［11］。学者许峰通过剖析浙江地方政府数字化转型的障碍因素与梗阻问题提出地方政府数字化转型理念、建设方案和改革愿景目标等［12］。彭小兵等认为已有研究大多关注数字化转型先行省份的改革经验与创新扩散，忽略了非对等结构下跟进型地方政府政策转移、技术吸纳、创新竞争的策略行动；基于府际关系和政策创新扩散理论构建了包含“府际竞争度”和“创新行动力两个维度的分析框架，并将地方政府数字化转型的跟进策略划分为四种模式等［13］。郑跃平等探讨了当前地方政府部门数字化转型的现状和存在问题，提出需要围绕融合性政务服务闭环推进网络化转型，围绕智慧化数据治理闭环推进数据化转型，围绕智能化管理运行闭环推进智能化转型，并在顶层设计、资源投入和管理机制等方面构建完善的支撑体系［14］。

综上，政府数字化转型已然成为国内外学者研究的热点且研究有逐步深入地方实践的趋势。梳理国内外关于政府数字化转型的相关研究一系列阶段性成果，可以发现研究成果呈现出如下特点：一是研究视角主要集中在政府供给侧并且聚焦中央和省级政府，强调顶层设计、体制机制和技术平台；二是研究内容主要围绕政府数字化转型的内涵、政策、路径、困境和对策，大多关注数字化转型先行省份的改革经验与创新扩散；三是主要采用调查法、案例分析和文献研究等定性研究方法。但是现有研究鲜有关注省级以下政府数字化转型如何从战略规划等政策到数字政府目标实现的过程，更是忽略了地方经济、文化等环境的差异性和公众的需求。美国政策学家艾利森曾提出：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”［15］基于此，运用史密斯的政策执行过程模型，笔者分析了在区级政府数字化转型政策执行过程中，要素内部及彼此间的正向和负向关系，破坏性的负向关系会影响政府数字化转型政策执行效率和数字政府战略目标的实现，通过处理与反馈不断调适“理想化的政策”“执行机构”“目标群体”和“环境因素”四个要素之间的关系。

二、史密斯模型理论与分析框架

（一）史密斯模型理论

托马斯·史密斯（T. B. Smith）认为政策执行重要影响因素有理想化政策（idealized policy）、执行机 构（implementing organization）、目标群体（target group） 和环境因素（environmental factors），这四个要素及其相互作用影响着政策执行过程和结果，并创建了政策执行过程模型（如图1所示）。其中，理想化政策指的是科学合理的政策，其表现形式有规划、指导意见/方案、通知等，类型、计划和可行性等变量影响其理想化;执行机构是政策执行的主要负责机构，包括机构的组织结构、人员资质、行政领导和能力 等;目标群体 一般指受政策直接影响的组织（包括组织内的人）或社会成员，其主要变量有组织化程度、人员素质、领导者的能力和态度、政策经验等;环境因素是那些可能影响或受政策执行影响的因素，主要包括政治、经济、文化、社会等［16］。四要素内部之间相互作用产生正向和负向关系（如压力、不协调和冲突等），破坏性的负向关系影响政策目标的实现或执行结果不符合政策制定者的预期，但可以通过处理与反馈不断调适“理想化的政策”“执行机构”“目标群体”和“环境因素”四个因素，实现各要素内部或之间的动态平衡。

（二）区级政府数字化转型政策执行分析框架

政府数字化转型政策包括国家层面的数字战略和数字政府建设、省级层面的数字政府建设方案和规划、市级层面的数字政府建设规划和工作要点、区级层面的规划等一系列的政策文件，这些战略、规划、方案、工作要点、通知、条例等发文都是政策的具体表现 形式，所以区级政府数字化转型政策执行过程适用于史密斯政策执行过程理论，区级政府数字化转型政策执行过程亦受其理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素四要素的影响［16］。基于史密斯政策执行过程模型和政府数字化转型实践情况，文章构建了区级政府数字化转型政策执行过程分析框架，具体剖析政策执行过程中四要素内部及彼此间的正向和负向关系，通过处理与反馈传递信息给政策制定者和四要素，并对四要素不断采取措施调适，助力区级政府数字化转型和实现数字政府的政策目标。（如图2所示）

三、区级政府数字化转型政策执行四要素剖析——以珠海市金湾区政府为例

在数字政府建设和政府数字化转型过程中，我国数字政府建设起步较早且发展较为成熟的省（市）有广东、浙江、上海、贵州等。有研究显示：省市级数字政府建设模式呈现出在顶层设计方面注重战略规划与制度建设，在体制机制方面注重组织结构的重组，在技术与平台方面注重一体化政务服务云和大数据平台建设等共性特征，而在数字政府建设的契机和目标、数字政府的运作模式与推进力度以及数字政府建设的成效和侧重点等三个方面存在一定差异，并提出数字政府建设未来需要从价值、组织、制度、技术等方面系统推进［17］。区级政府需要考虑如何结合地方实际情况执行和对接上级的政策、数据平台、体制机制重组等来完成区级政府数字化转型。在史密斯模型中，区级政府属于政策执行机构，是影响政府数字化转型政策执行过程的重要因素之一。为研究方便，选取广东省珠海市金湾区政府作为区级政府代表。下文区级政府数字化转型政策执行四要素剖析是基于金湾区政府实际情境来展开分析的。

（一）理想化政策分析

对于区级政府数字化转型来说，主要是执行中、省和市级政府在数字政府建设战略规划等政策，尤其是近五年的政策。具体到金湾区政府，金湾区政府设置区政务服务数据管理局贯彻执行中央、广东省、珠海市关于数字政府建设相关政策，并在2022年分别出台了《金湾区数字政府区域治理“一网统管”三年行动计划》和《珠海市金湾区（开发区）数字政府改革建设“十四五”规划》，具体相关政策文件请见表1。根据表1，各层级政府围绕数字政府建设出台了大量政策文件。从政策发布时间看，中央政策到区级政策执行需要一些时间和过程，广东省通过发布《广东“数字政府”改革建设方案》（2017年12月）快速响应中央政策，珠海市政府发布相关政策应对集中在2021年，金湾区则集中在2022年。从政策文件的内容来看，政府数字化轉型是逐步深入和路径清晰的过程。例如，广东省在政策文件中提出建设“全省一盘棋”整体数字政府的政策目标，并通过系统性编制“数字政府”改革建设方案、建设规划、行动计划等细项政策来推动政策目标的实现；在细项政策中提出具体策略：省级层面全面推行统建模式，建设统一政务云平台、数据中心，对部门系统实行统一接管，对公众提供统一服务入口；地市层面按照经济发展水平、城市等级和信息化基础实行分类推进，在保证数据与省级平台对接和共享的基础上鼓励业务应用自主创新；按照“1+N+M”的布局规划建设节约化政务云平台，推进数据资源开放应用等［18］。珠海市在政策文件中提出“2+4+N”总体架构和数字政府改革建设5个架构：“统一领导、上下衔接、运作高效、统筹推进”的管理架构；以“一网通办”“一网统管”“一网协同”和“一网联通”为核心的业务架构；“五横三纵”的技术架构；“上联国省、下通区市”的数据架构和“安全可信，合规可控”的安全架构 来源：《珠海市数字政府改革建设“十四五”规划》。 。金湾区在“十四五”规划中提出数字政府发展路径和目标：按照“2+5+N”的总体架构进行谋划，以数字政府支撑底座和数据要素市场体系建设为支撑，以政务服务“一网通办”、区域治理“一网统管”、政府运行“一网协同”、行业数字化治理［19］和数字赋能区域发展五大领域为主要方向，推出N类创新应用，赋能各领域业务创新开展。到2025年，基本建成以“整体数治型、高效服务型、开放融通型”为总体形象的金湾数字政府 来源：《金湾区数字政府改革建设“十四五”规划》。 。综上，这些政策内容普遍重顶层设计、路径规划和公共平台搭建，轻运维考虑、基层需求分析和绩效评估标准，也没有涉及数字政府建设专项资金管理等配套支持政策。

（二）执行机构分析

在达到数字政府政策目标的过程中，各层级政府数字化相关政策的作用只占10%，而其余的90%取决于有效的执行上。在我国政府层级体系中，下级执行上级的政策并层层传递下去，下级充当政策的执行机构；在同级政府体系中，执行机构是政府内部的某个部门/科室，在政府领导机关的领导下分工负责管理某一方面的行政事务。不论哪种体系，执行机构都是由工作人员组成的组织，工作人员具体负责对应工作。具体到研究情境中，金湾区政府内部重构体制机构，成立金湾区政务服务数据管理局，区政务服务数据管理局下设办公室、政务服务室、电子政务应用室、数据与基础设施管理室，各科室由公务员等工作人员根据分工贯彻执行国家、广东省、珠海市和金湾区关于数字政府建设相关政策。数字理念、资源和技术日益驱动传统政府向数字政府形态转型，而具备数字素养是公务员胜任数字政府场景与任务的关键［20］。执行机构及其公务人员是政府数字化转型政策执行的重要因素，但因其职责权限和数字能力限制，普遍采用数字技术外包或政企合作的模式推进地方政府数 字化转型，形成了“执行机构—科技服务公司—目标群体”三角格局，其三角本身和之间形成的关系复杂、沟通成本高且管理难度大，容易出现科技服务公司因不熟悉政府内部业务流程，难以利用数字化技术横向协同业务部门，无法重构地区政府服务流程，或执行机构对第三方科技公司在资金结算、服务标准、考评等方面管理模糊，对目标群体反馈的问题容易出现信息断裂、扯皮或“踢球”现象，从而导致区级政府数字化转型比较缓慢。

（三）目标群体分析

区级政府数字化转型政策的目标群体主要包括辖区企业事业单位/组织和居民。辖区目标群体的特点、态度、数字化能力和经验等对政府数字化转型政策执行有重大的影响，目标群体的满意度是衡量政府数字化转型是否成功的重要标志。笔者选取目标群体占比最多的企业和居民即金湾区企业和居民作为分析对象。金湾区企业主要以年轻的制造业企业为主，其中不乏本身正在进行数字化转型或使用数字技术的高端制造业（如迈科智能）和有实力的知名企业（如联邦制药），多数企业对政府数字化普遍支持且政企关系良好；金湾区居民0-14岁人口占比14.88%，15-59岁人口占比约为76.40%，60岁及以上人口占比约为8.72%，其中拥有大学（指大专及以上）文化程度的人口占比约为26.7% 数据来源：珠海市金湾区统计局、珠海经济技术开发区统计局。 ，其人口结构年轻化且受教育水平较高。15岁以上人群是政务服务的主要人群，这类人群经历了互联网时代，他们普遍对新技术和新变化更容易习得和适应。根据对区域内企业和居民随机调查数据显示：80.6%的调查对象具备基础的数字产品（如使用平台、小程序和APP等）应用能力，92.9%对象不清楚办理业务需要提供的资料和流程，85.7%的调查对象反应各类应用平台存在部分问题，91.3%用户表示对数字政务服务满意。

（四）环境因素分析

环境因素主要包括经济、社会文化、政治、数字技术等，对政府数字化转型产生重要影响。在经济领域，金湾区坚持“工业立区”，加速打造“5+2+N”现代产业体系，并率先铺开建设“7+3+1”园区规划蓝图，2022年多项经济数据位列珠海市第一，全区经济高质量发展态势持续，经济运行企稳回升 数据来源：珠海市金湾区人民政府工作推进会。 ；区域经济基础稳定向好促进区政府更有动力和实力加快推进政府数字化转型。在社会文化领域，有特色传承，亦有多姿多彩的书香、文化旅游和体育，各类文娱活动与消费旅游经济有机结合，传统与部分科技融合，一定程度上促进了居民、文化与经济的多重发展，但忽视了文化与数字技术高度融合。在政治领域，居民权益权利等法律意识较强，区政府提出“产业第一，项目为王”，一系列经济政策辅助区域企业发展，其他政策和管理条例相对完善并且公开透明，居民与政府的关系和配合度良好，利于区政府数字化转型的推广。在数字技术上，区域少有助力数字化升级的本土“互联网大厂”和培养“数字化人才”的基地，区政府及下属机构内部缺乏数字技术和数字技术人才，需要通过外部招投标第三方科技公司和聘请专家团队助力政府数字化转型。因缺乏数字技术和数字技术人才使得数字技术难以深度融入区域的经济、社会文化、政治等各个方面。

四、促进区级政府数字化转型政策有效执行策略

通过上述区级政府数字化转型政策执行四要素分析，我们可以发现政策执行过程中各组成要素内部及彼此间的正向和负向关系（包括紧张、压力和冲突等）。根据史密斯模型，需要对政策执行过程中的负向关系进行处理，处理信息通过反馈传递给四个要素和政策制定，政策制定者调整政策，然后循环政策执行过程直至动态平衡。在整个过程中，对政策执行过程中负向关系的处理与反馈是重要环节。对区级政府数字化转型政策执行中负向关系的处理与反馈，主要通过四个要素各方采取措施不断调适。根据现有情境，提出国家出配套政策，地方出专项政策；执行机构对内数字管理，对外精准服务；目标群体拥抱数字场景，收获便捷便利；数字技术赋能社会各领域。

（一）理想化政策层面——国家出配套政策，地方出专项政策

在国家政策层面，应出台数字政府建设的配套支持政策如数字政府建设专项资金管理办法。数字政府建设是耗费巨资且长期的政府系统大变革，其配套支持政策可为地方政府各部门提供依据和指明方向，从而提升数字政府建设的效率。在地方政策层面，地方政策应在统筹统建基础上考虑基层政府、企业和公众的普遍需求和差异，重点关注和扶持建设能力薄弱和经济不发达的城乡、农村等区域，努力打通政策执行的“最后一公里”，精准针对政策执行困难点及时出台专项政策或补充政策；专项阶段性政策不仅需要覆盖“政企合作、管运分离”模式下公共平台建设与运维的服务标准、用户满意度和绩效评估等方面，还需要精准赋能政务服务、企业和经济发展。各层级政府政策制定者通过四要素信息反馈不断调适政策，有助于推动政府数字化转型和实现数字政府的目标。

（二）执行机构层面——对内数字管理，对外精准服务

政府部门内部应该通过机制体制重构扁平化执行机构和其职责职权，并将具有数字思维、数字认知和数字技能的精兵强将纳入执行机构，执行机构人员基于整體数字政府思维利用数字技术再造政府业务流程和服务，依托内部数字平台协同各业务部门和进行数字化管理；执行机构应定期组织执行人员数字化学习与培训，对采购的数字服务建立服务标准、资金预算和考核评价等管理制度，可采用按年度/使用/用户评价付费的支付方式，从而节约政府资金和提升服务质量。对外，执行机构需广泛收集群众对数字化服务的意见和咨询，尤其要重视对新平台使用的问题和反馈；依托数字平台精准推送各类业务办理资料、流程和政策，大力宣传推广数字平台的使用，指导培训用户操作，管理第三方科技公司完成数据对接，完善平台的功能和升级等，充分发挥“执行机构—科技服务公司—目标群体”三者间的高效沟通和协同效应。总之，通过不断调适执行机构加速推动政府数字化转型。

（三）目标群体层面——拥抱数字场景，收获便捷便利

目标群体应了解政务服务场景的新变化，熟悉平台的功能和服务，学习办理业务平台的操作并学会利用平台完成业务或服务申请。对企业来说，应组织公司的法人、高管和员工学习数字政府管理新模式，培训涉企业务的政策、办理流程和新平台应用操作等，充分利用数字政府提供的利企数字化服务和政策，为公司高效办事节约资源和成本；应与地方政府保持良好的沟通与关系，将操作中遇到的问题、困难和诉求传达给政府并保持互动。对于居民来说，办理业务之前尽量先明确自身办事诉求并咨询办理资料、流程和入口等事项，或者自行网上查阅资料摸索，摸清线上线下办理的规则和需要的资料，选择合适的办理渠道高效节约办理事务；对办理过程中遇到的问题和困难可及时与政府相关部门沟通反馈，确保事务顺利办结。目标群体与政府部门的良性互动可促进政府数据化转型，而政府数字化转型需要围绕区域目标群体的实际情况不断调适。

（四）环境因素层面——数字技术赋能社会各领域

将数字技术广泛应用和深度融入区域企业与经济、社会文化、政策政治、数字管理与治理等各方面，大力提升全领域数字化水平和数字经济发展能力。在区域企业与经济方面，利用数字技术赋能传统产业转型升级和新兴产业高质量发展，驱动区域数字经济发展；在社会文化领域，将数字技术深度融入古法技艺、文娱和旅游，构造数字文化新场景，开拓居民数字视野和数字消费，进而提升人民的获得感和幸福感；在政策政治上，运用数字技术加强区域经济、人口、教育、民生等基础数据采集、整合、汇聚和治理，全面构建各领域基础数据库，并运用大数据动态监测、分析各领域运行情况，提升趋势研究判断能力，增强政策衔接有效性和预见性，从而提高区域政府各领域调控能力；在数字治理和管理上，通过数字技术全过程呈现和全周期可塑，可以防范运营风险，进行精准科学管理和追溯管理。

结语

国家和地方政府密集出台数字政府建设相关政策，而区级政府数字化转型政策执行对数字政府战略目标落地起着重要作用。基于史密斯政策执行过程模型和政府数字化转型实践情况，从“理想化的政策”“执行机构”“目标群体”和“环境因素”四个方面构建区级政府数字化转型政策执行过程分析框架并具体剖析，发现政策执行过程中四要素之间的正向和负向关系，对其负向关系进行处理与反馈并不断采取措施调适。根据现有情境，要促进区级政府的数字化转型工作，要从这四个层面入手：国家出配套政策，地方出专项政策；执行机构对内数字管理，对外精准服务；目标群体拥抱数字场景；收获便捷便利；数字技术赋能社会各领域只有四要素全力配合，才能助力区级政府数字化转型和实现数字政府的政策目标。

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［责任编辑、校对：党 婷］