基层政府管理中的执行困境及其治理

摘要：基层政府执行力与工作效率息息相关，也是政府形象的一种“内在体现”，基层政府作为国家政策方针的重要执行主体，其执行力将会直接影响政府的治理工作水平。目前，中国基层政府面对的治理工作环境展现出日益多样化、复杂化的态势，对基层政府执行力方面提出了严格要求。时代进步及经济社会发展要求中国基层政府应当逐步强化执行力，以此更好地满足人民需求、为人民提供高质量服务，而采取何种方式才可以进一步提高基层政府管理中的执行力已成为基层政府工作过程中的一个重点。基于此，本文在研究分析的过程中，围绕新时代背景下基层政府管理中的执行困境展开了深入探析，并据此提出了相应的治理对策，旨在进一步提高基层政府执行力。

关键词：新时代；基层政府；管理；执行困境；治理

实施改革开放政策以来，中国经济蓬勃发展、社会制度日益完善，这些伟大成就离不开公共政策的正确制定及高效化的执行。目前，中国正處于中国特色社会主义建设的关键阶段，陈旧思维观念与发展道路、行政体制等诸多方面产生了重大碰撞，对政策执行工作带来了一定的挑战，也对公共政策的落实、党中央政令精神的执行造成了一定的不良影响。基层政策是公共政策执行过程中的重要主体，公共政策是否可以发挥最大效用与基层政策执行力息息相关，并且基层政府执行力还会影响基层政策施政能力、服务水平等，在一些特殊条件下还会对政府部门的公信力造成不良影响。因此，采取何种方式才可以持续强化基层政府执行力，已成为政府治理改革过程中的一个重要课题。[1]

一、新时代背景下基层政府管理中的执行困境分析

第一，基层政府组织架构尚不完善。基层政府组织架构不完善问题具体体现在基层政府结构层级的设置缺乏科学性，分工不明确、主体责任不清，并且不同政府组织的职权界限相对较为模糊，在执行各项公共政策的过程中存在较大的随意性，领导者极易形成个人专断问题，进而导致执行失误，无法追究责任人的问题。随着时代发展与社会进步，乡镇政府的管理权限日益缩小，但是其身上的责任却越来越重，基层政府每一年均需签署各类责任协议，而各类项目的推进也需要基层政府给予配合、监管。但是，基层政府并不具备执行权，若在项目执行过程中产生了问题，基层政府需要承担相应的责任。例如，在林业保护政策方面，处罚权、规划权等权力均掌握在县级政府组织手中，但是当追究有关责任时，则需要由当地基层政府组织承担，该种状况便是典型的权责不一，造成基层政府组织在执行过程中存在较大难题。[2]

第二，执行主体的综合素质相对较低，且执行主体比较单一。执行主体的素质及能力与政府执行水平息息相关，而执行者素质的高低将会对地方政府执行力的强弱产生直接影响。目前，由于多方面因素的影响，基层政府内部构成人员的年龄结构存在严重的失衡问题。基层干部老龄化相对较为严重，甚至一些基层干部从未接受过专业化的培训，思想观念仍停留于传统时期，开展各项工作时仍依靠个人经验及主观愿望，严重缺乏创新意识、创新能力较弱，无法做到与时俱进，进而造成基层政府执行主体人员的工作效果较差，对基层治理效果产生了不良影响。在日常生活中，由于基层政府工作人员的综合素质低、执行能力差，导致无法解决民众反映的实际问题，严重影响了政府形象及公信力。另外，对于目前的一些基层政府组织，关于政策的落实仅仅依靠单一的政府组织，执行主体相对较为单一，并且缺乏监管，一般是基于执行主体的主观意愿开展工作，导致政策执行效果不太理想，基层治理主体多元化发展工作仍需

持续推进。[3]

第三，基层政府执行资源相对较为匮乏。若执行资源相对较为丰富，那么可以获得优良的执行效果，确保各项政策方针得到贯彻落实。基层执行主体在开展有关工作的过程中，应当通过科学化的方式对执行资源进行高效化整合，把资源的价值转变为执行力。但是由于多方面因素的影响，中国基层政府目前所面临的一个重大问题便是执行资源严重匮乏，对基层执行工作的有序开展造成了不良影响。一方面，是在信息资源方面比较匮乏。例如，某乡镇申办了微信公众号，最初目的是及时公布当地的各类信息，以便让广大人民群众了解政府工作状况。但是由于多种因素的影响，导致公众号严重缺乏维护及更新。此种问题不但是信息服务者严重缺乏服务能力的表现，同时也是服务意识较弱的主要体现；另一方面，在财政资源方面比较匮乏。基层政府在发展过程中通常均会面临财政困难的实际问题，具体体现为基层政府条件较差，获取经济收入的途径相对较为单一，财政收入能力比较低，导致政策执行过程中缺乏资金保障，执行效果较差，若进行融资及借贷，那么又需承受相对较高的负债压力，导致财政投入的执行受到了一定的约束。[4]

二、新时代背景下基层政府管理中解决执行困境的治理对策

（一）强化改革引领，完善优化政府组织结构

第一，明确各基层职能部门的权限、责任，做到权责分明。目前，中国基层政府组织机构的构成相对较为烦琐、复杂，执行工作程序也比较多，极易出现简单问题复杂化的状况。所以，要明确各职能部门的工作职责及权限，将具体责任分配到个人，防止出现问题无人执行或重复执行的严重问题，切实提高基层政府执行力。同时，在执行各项政策方针的过程中，还应针对基层政府工作人员进行考核，并充分应用考核结果，对执行成本、获取的经济社会效益等进行综合性考量，做到奖惩分明，提高基层政府工作人员的工作积极性，持续优化政府组织架构，建设一支综合素质高、执行能力强的基层队伍。[5]

第二，建立健全以基层政府为主导的公共责任机制。政府部门要立足于自身发展，通过科学化的方式弥补市场的不足，妥善处理各类利益主体的矛盾冲突，勇于承担政府责任。所以，当对政府日常工作开展考核时，应当严格要求基层政府积极承担自身的公共责任，强化执行能力，确保党和政府的政策方针能够得到良好落实，将基层民众的满意度作为绩效考核的一项重要指标，以此监督基层政府逐步强化自身的执行力。

第三，精简政府组织结构，确保执行工作有序推进。基层政府管理阶层应当严格遵循“适度原则”，即在一个机构中，部门层级的设定不可过多，也不可过少，要基于实际工作需求进行科学设定，确保所设定的政府组织架构能够满足工作岗位需求。对于缺少的纵向部门，要及时进行补位。反之，若组织层级过多，就要及时进行缩减，确保政府部门的政策方针能够得到良好落实，防止政策执行过程中产生失真或执行混乱的不良问题。[6]

（二）聚焦政府管理的执行主体，注重人才培养

第一，注重提高执行主体人员的综合素质。在认知层面，要持续提升执行主体人员的思想素质；加快推动基层政府工作人员的思想政治建设工作，积极开展各类思想政治活动，针对执行主体人员定期开展政治理论学习及实践活动，持续提高执行主体人员的服务意识。同时，从思想上扭转传统执行理念，深入基层一线，通过多种方式对基层情况进行调查，以满足民众需求作为执行工作的核心，努力成为人民心中的“优秀公仆”；在业务层面，逐步提高执行主体的专业素养，一方面要严格把控“进口关”。在人才引进方面要做到因事选人，选拔一些具备真才实学的人才，以此提高基层政府的执行能力。如在人才招聘过程中，可以增添年龄及学历要求，以此来均衡政府内部人员架构，为政府工作注入新鲜活力，确保基层政府可以紧跟时代发展潮流，强化创新意识及创新能力；另一方面要注重高层次人才引进工作，鼓励及引导高层次人员前往基层一线“建功立业”，以此强化基层政府的整体执行力。[7]

第二，持续强化基层政府管理执行主体岗位的竞争性。在传统人事制度下，“政务官” 与“事务官” 之间并未进行明确区分，造成用人体制陷入“论资排辈”“按部就班” 的困境，对基层执行工作产生了一定的不良影响。随着基层治理结构持续改革，有必要为德才兼备的基层政府管理人员建设一个进入决策及执行岗位的途径，利用科学化的竞争方式来逐步提高基层政府管理执行主体队伍的综合实力，如构建合理、完善的职位分类制度，将委任制、考任制、聘任制等不同制度分别应用于不同岗位、不同人才群体选拔方面。另外，为基层政府选取“领头人” 的过程中，要对其各方面能力进行综合考量，尤其是要注重对服务意识和应变能力的考核，要让其成为下属人员的榜样，发挥引领作用，展现其在提高政府执行力方面的保证性作用。

（三）立足于基層政府管理需求，优化整合可利用的执行资源

第一，整合信息资源，加快推动基层信息化建设。基层政府应当结合实际情况，创造条件保证信息现代化步入千家万户，使广大人民群众可以更加方便、快速地获取政府执行信息及经济发展信息，以此深化民众与基层政府的沟通，拉近政府、民众之间的关系，使民众积极配合政府工作，由此提高政府执行力。在数字化技术蓬勃发展的时代环境下，对基层政府工作也提出了相对更加严格的要求，基层政府工作者在执行工作时可以充分应用数字化设备，及时对工作过程和执行结果进行公开，使广大人民群众能够更好地对政府工作进行监管，切实提升工作效率。同时，基层政府还需要深入群众一线，强化基层民众通过信息设备参与政治生活的意识，提升信息设备应用能力，做好各方面宣传及培训工作，使基层民众、政府部门之间实现无障碍沟通，确保政府可以及时了解民众意愿，而群众也可以通过信息化技术及时了解政府工作执行情况，以此监督基层政府及时、高效地执行工作。[8]

第二，持续加大财政投入，促进经济发展。财政资源充足、丰富是基层政府开展执行工作的重要保障。党和国家领导人曾多次指出基层治理及基层发展的重要性、必要性，所以在财政政策方面也应当适当向基层进行倾斜。基层政府获得充足的财政资源后才可以更好地开展各项工作，提高执行力。但是由于多种因素的影响，基层政府受到传统发展形式的不良影响，经济发展速度非常缓慢，产生了财政缺口大、工作经费压力大等问题，对基层政府执行力提升造成了严重阻碍。因此，政府部门一方面要强化财政扶持，为基层政府工作提供资金保障；另一方面要通过多种方式促进当地经济发展，鼓励基层政府进行“创收”，改善基层人民群众的生活水平，以便为提高基层政府执行力提供重要保障。

三、总结

持续提高基层政府管理中的执行力已成为新时代环境下政府治理改革工作的一项重点任务，需要从多方位、多层面进行推进。同时，要立足于基层政府部门执行力状况，制定合理、完善的治理措施，加快推动长效工作机制建设工作，把提高基层政府执行力作为一项长期任务来抓，以便进一步提高基层政府治理水平，使政府永葆“青春活力”。

参考文献：

[1] 王磊.分布式治理：技术嵌入基层治理的理论基础、权力逻辑与治理样态[EB/OL].[2022-11-16].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.5181.TP.20221028.1315.002.html

[2] 张国磊，李尧磊.第一书记嵌入农村基层治理的结构性困境与优化路径：基于桂南B镇的调研分析[J].中国行政管理，2022， （10）：74-81.

[3] 张新文，陆渊.“土政策”：基层治理创新中的消极策略？一项多案例的研究[J].学习与实践，2022，（10）：99-110.

[4] 冯超.党建有效引领农村基层治理：机理与路向：基于领导权运行的视角[J].中共宁波市委党校学报，2022，44（5）：97-106.

[5] 何继新，张湛.新基建驱动基层治理共同体：要素品相、逻辑理路与推进路径[J].湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2022，40（5）：57-65.

[6] 熊易寒，林佳怡.模糊正义：基层治理中的情理、道德与法治[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2022，61（5）：10-18.

[7] 陈念平.探索基层治理现代化的中国经验：党建引领基层治理的研究回顾与展望[J].党政研究，2022，（5）：21-33+124.

[8] 文宏，林仁镇.城市基层治理共同体建构中的情感生成逻辑：基于佛山市南海区的实践考察[J].探索，2022，（5）：141-151.

作者简介： 刘政鑫，男，汉族，山西临汾人，硕士研究生在读，研究方向：社会、国家治理与应急管理。