陕甘宁边区的摊贩治理与历史镜鉴

杨东　牛泽林

［摘 要］近代中国的摊贩是城乡并存的社会群体，陕甘宁边区摊贩的结构成分则较为复杂，来源亦各不相同，同时又处于发展变化之中。摊贩固然承载着边区社会商贸发展的重要功能，但摊贩业的发展也旋即出现了不容忽视的问题面相。边区政府一方面根据具体实际制定摊贩整理和生产就业相结合的方针以及摊贩从业认定标准，通过具体步骤开展摊贩整理，另一方面又引导其适应戰时局面，将其置于新民主主义政权的调控之下，促进陕甘宁边区的稳固与发展。回观和对比近代中国的摊贩治理，同样的难题，实际治理成效却大相径庭。其中的症结与其说是执政能力问题，毋宁说是执政理念问题。察其渊源，观其流变，在历史与现实的相互交织中，曾经的历史依然是当下至为宝贵的镜鉴。

［关键词］摊贩；陕甘宁边区；社会治理

［中图分类号］中图分类号K269.5［文献标志码］文献标志码 A［文章编号］1672-4917（2023）01-0082-10

近代以来，随着城市化进程的不断加快，摊贩不仅成为数量庞大的群体，而且日益演变为突出的社会问题，由此也成为学界关注的学术论题，并形成了一批重要的研究成果。然而翻检近年史界的学术视域，多数论者立足于国民党，将目光聚焦于上海、武汉、北京等大城市，相较而言，针对中共根据地的摊贩研究却尚未进入学术视野。实际上，近代以来的摊贩是城乡并存的社会群体。既有研究视角聚焦于城市摊贩群体，却缺失了乡村摊贩的重要面相。爬梳战时陕甘宁边区的相关史料即可发现，摊贩同样是边区社会为数众多的群体。他们手提肩挑，常年游走于陕甘宁边区的各个角落，从事着各种本小利微的行业。每逢集日更是“熙来攘往，俨然都会”^［1］195。面对同样的群体、同样的难题，中共在陕甘宁边区究竟如何治理摊贩问题的，对比国共两党的治理成效，何以两个政党的治理成效大相径庭，陕甘宁边区的摊贩治理体现着哪些历史面相，如何在钩沉往事中获得启示当下的现实镜鉴，这些问题依然值得进一步探究，也是本文尝试要做的回答。

一、边区摊贩的群体结构与摊贩业的发展

近代中国的摊贩，多为生活拮据的贫民。如近代上海的摊贩主要是“手工业者、破产的农民，还有失业的工人、水手、店员以及城市贫民、无业游民、外地来沪谋生者、难民和一部分没落或半破产的小业主、商人”^［2］86。陕甘宁边区摊贩的结构成分则较为复杂，来源亦各不相同，同时又处于发展变化之中。

就一般而言，贫民、难民和小手工业者等群体是摊贩的主要来源。民国以来西北地区灾荒奇重、匪患横行，不少破产贫民、灾民流离失所，再加之他们的文化程度较低，受职业技能等方面的限制，不得不设摊为生，“以随买随卖方式经营小商品”^［3］43。至于手工业者，由于资金少、规模小，本身就决定了他们与摊贩之间存在着天然的关联。另外还有一些传统工业受季节影响，一些工人“一到夏天开工时便到坊内作工，一到秋初封坊时工人便散去，有的做小贩，有的回农村料理农作。”^［4］375除此之外，失业人员也是摊贩群体的重要来源。特别是在战争与革命的影响下，许多中小工商业者破产，工人、店员、学徒失业成为摊贩；乡村社会不少贫苦农民不能维持生活，走向城市设摊为生；旧政权中的不少公教人员和退伍官兵找不到正当职业，也只能以摊贩为生。

解放战争后期，摊贩群体的结构成分更为复杂。除了一般的贫民和失业人员外，有些是曾经过着穷奢极欲生活的纨绔子弟，在政权鼎革之际无以为生混入摊贩的；有些是不愿从事生产的逃亡地富及国民党下层官兵或其家属；有些是国民党曾经的公教人员；还有些是对人民政府工商业政策了解不够、为了逃避负担、有意缩小生意范围由整化零改营摊贩的商人。据相关资料显示，解放战争后期的摊贩从业人员中，有失业工人、公教人员、农村难民、失业青年学生、化整为零的商人、退役伪军人、逃亡地富和借摆摊为掩护的小偷等，真正久远的职业摊贩不足1/3。^［5］147另外也有一些土匪及敌特人员混杂在摊贩之中。据绥德专署呈报，该县就有一些土匪“装作贩输商人”^［6］388。富县报告也称，一些顽固分子化装成“挑担子的小商贩”假借购买鸡蛋，实际是“便衣侦探”^［7］346。地处边界的陇东，也有不少“敌特便探化装土客、商贩、退休人员等”^［8］140混入其中。不过这种情形毕竟是特殊环境下的特殊状态，在摊贩群体中并非主流。

以贫民、难民和小手工业者为主的摊贩群体，他们的生活自然是极为贫苦的。这在经济落后、常年动荡的陕甘宁地区尤然。边区成立前，陕西是“内地产业最落后的区域之一，没有支配全省经济的一个中心城市”^［9］259。摊贩匍匐在社会底层，本就“营利是极其轻微的，只能勉强糊口而已”^［4］375。而整体的社会经济颓靡状态，更使摊贩营生和生活举步维艰。此外，在历年的政治变动与持续不断的军阀战争中，他们既受军阀、国民党反动派苛捐杂税的压榨，又受地主豪绅、大资本家的盘剥，并兼受时局动荡之影响，常常不能正常营业，“一般小商小贩及部分大商号大部停业，使市面成了荒凉的状态”^{［4］471-472}。这样不少摊贩生存艰辛，生活拮据也就不难想象。不过与上海、武汉、北京等城市的摊贩群体相比，陕甘宁边区的摊贩则在中共的阶级革命与鼓励摊贩业发展的政策影响下，逐渐改变了既往状况，并呈现着另一种景观。

在注重阶级划分的中共看来，摊贩应属于半无产阶级的范畴。因为“不论肩挑叫卖，或街畔摊售，总之本小利微，吃着不够”，他们的“地位和贫农不相上下，其需要一个变更现状的革命，也和贫农相同”，自然是革命的重要动力，应是争取和扶持的对象。^［10］32陈云也对摊贩“终年辛劳而不得饱”深表同情。^［11］63任弼时更是明确指出：“小商小贩，大部分是贫苦的，他们的生活只相当于贫农、中农或富裕中农，更不应该去打击他们。”^［12］430因此，中共对摊贩群体一向是采取保护与争取的政策，而摊贩对革命根据地的内外贸易流通确实发挥了不小的作用。还在苏区时期，国民党加紧对根据地的经济封锁，一些商人“借口封锁故意不进货”，许多物资除了采取远道购买这种高成本的方式之外，便是向“挑贩买货”^［11］14。从而有效地缓解了根据地的物资供应紧张问题。正是由于如此，中共强调凡是工农政权所辖之地，皆要维护工商业和小商小贩的利益，保证“有充分的营业自由”^［13］1。

抗战时期，陕甘宁边区数万脱产人员的生活资料需要供给，再加之国民党的封锁、限制，发展经济、保障供给始终是党和政府高度重视的问题。努力发展生产，繁荣商业贸易就极为关键。基于此，边区政府积极实行“自由贸易，反对垄断统制”的贸易政策，鼓励和支持各种经济商贸的发展。^［14］641特别是肩挑小贩，更是从事贸易的一支重要力量。他们“采购东西是比较有办法些，他们不仅门路广，熟悉的人头多，而且很懂得货物的来路”，即使“他们有钱，但都没有当土豪来打，也没有去罚他们的款”，甚至“还把从打土豪来的光洋，换给他们到白区去做生意”^［15］1018。可以说“各个集市所以能冲破敌人封锁，主要还是依靠那些众多的勇敢善战的小商贩和脚户”^［16］。再者，摊贩的经营方式不拘一格、灵活多样，这更符合陕甘宁边区处于极端分散的农村环境。正是如此，其时不仅个体经济和私营经济，就连集体经济、公营经济，也会利用摊贩这一经营模式。延安的一个百货商店，“开始不过是一个资金三十元的小货摊，到1940年9月，予以扩充，资金增至二万元”^［17］407。陇东是将“原有的合作社转变成脚户店或货郎担子，到乡下去做流动生意，供给群众必需品，收买群众各种土产。”^［18］杨家岭生产合作社则专门成立货郎担子，由专人挑着走各村庄，到户口不集中的村庄交易，“老百姓很欢迎”^［19］。志丹县联社粮店组织了八副货担，“收买当地土产，售卖群众所需”，他们“跑得快，买得快，卖得快，群众称便”。^［20］延安大学邵伯云也是“挑着文化货郎担子，遍走延县、子长、清涧等许多农村，散播文化粮食，很受群众欢迎”，群众觉得“文化货郎很方便，因为他们没有工夫为了这点事（买书特别跑到延安城去）”。^［21］

摊贩走街串巷，以其灵活、便捷、实惠的经营方式，填补了陕甘宁边区城乡商贸的空白。再加之摊贩本小利微，从业门槛低，几乎人人皆可为之，只要正确引导、合理监管，摊贩业的发展还可解决边区相当一部分人的就业问题，维护整体的社会稳定。正是在党和政府的积极引导下，陕甘宁边区的摊贩业得到了较大的发展，所涉门类也越来越多。按行业划分，有供应居民日常吃食的菜场摊贩、水果摊贩、粮食摊贩以及样式繁多的小吃摊贩，亦有除饮食业之外的其他行业门类的诸如报纸摊贩、烟酒摊贩、杂耍摊贩等，可以说是涉及居民衣食住行、吃喝玩乐各种需求，可谓五花八门、数不胜数；按设摊方式划分，既有较长期在固定场所如集市、商业区设摊的固定摊贩，也有手提肩挑，常年游走于大街小巷的流动摊贩；按设摊时间划分，既有全天候营业的摊贩，也有专赶早市或专做夜市的摊贩。摊贩的经营方式不拘一格、灵活多样，生存空间比一般商人更为广阔，几乎可以覆盖城乡社会的每一个角落。这种特点决定了他们在促进城乡物资文化交流、繁荣内外市场的过程中发挥重要作用，不仅成为陕甘宁边区商贸发展的重要补充，而且也在特定的时空背景下凸显着更为重要的意义。但是摊贩经营凸显经济意义的同时，也给市容市政、食品卫生、市场秩序以及社会治安等带来了一些创痛和隐患，这又是边区政府必须解决和整治的重要问题。

二、摊贩业的问题面相

摊贩常年活跃于广大城乡之间，固然承载着边区社会商贸发展的重要功能，在促进城乡物资文化交流、繁荣内外市场的过程中发挥着重要作用，但摊贩业的发展也旋即出现了不容忽视的问题，特别是对边区市容市政、食品卫生、市场秩序以及政权治安带来的创痛与隐患，反映着边区摊贩业的问题面相。

摊贩业与街头市容市政之悖。街头是“城市最重要的公共空间，它们不仅负担着城市的交通，而且还是日常生活、经济行为的载体”^［22］31。特别是作为边区首邑的延安，“对外是全国全世界人士首先注视之面目，对内是边区工作首先实验之场合”，对内对外均要“起好的影响作用”。^{［6］ 123}但是对于小摊小贩来说，街头是其谋生之场域，一个好的街头摊位，意味着商品周转周期的缩短、盈利收入的增加。因此，小摊小贩们常为街头路旁区位较佳的公共空间而争抢不休，他们尽可能争取所谓的“优势摊位”，尤以在交通便利、人流较多的位置，常被挤得水泄不通。从客观情形来讲确实有碍观瞻，并且对市政管理也造成诸多不便。如延安街道本不甚宽阔，但 “在露天摆摊者极多，对市政管理似有不便，同时也限制了工商业的发展”，最后不得不提出“从北门外文化沟到南市场口作为工商业建筑区”的建议呈報相关部门鉴核。^［23］3281949年5月，陕甘宁边区政府迁驻西安后，摊贩常将摊位摆在交通要道及繁华街道上，阻塞道路，使行人车辆不易通行，于市内交通殊为有碍，再加上摊贩流动性很大，秩序很乱，一些摊贩经营业务多不集中，互相夹杂乱摆。一些摊市中夹杂着很多卖食品的，结果影响另外摊贩之经营。还有些摊贩市场内妓女、说唱的人颇多，不仅摊贩不愿进入市场经营，一般市民亦不愿进入购买东西。^［24］518这种混乱现象确实对市容市貌以及城市秩序产生诸多不良影响。

摊贩业与卫生之虞。小摊小贩对市容市政的影响不可谓不大，而其客观存在的卫生问题以及由此带来的安全隐患，也是陕甘宁边区摊贩业的问题面相。在延安，人们在相当长的时间内尚未养成讲卫生的习惯，他们使用的“饭桶、食具、菜桶是全用生水洗的”，而生水“又是用那污染了的井水，河水”，饭菜倒入桶内时“不能消毒，于是留在桶上的污水点，是混着细菌的，就混着饭菜，吃下肚去”。他们的个人卫生习惯也不注意，“不洗澡、不剪指甲，不大洗手”。因此延安“一年四季，几乎都有胃肠传染病的发现”。^［25］这样的情形在摊贩群体中也是如此。摊贩所卖食物在运输、售卖过程中，极易受到车辆、行人携带的灰尘、细菌污染，食物遂为病菌生长之温室。加之边区卫生监管体系曾一度不甚健全，更予小摊小贩以可乘之机，市场俨然成了“腐菜烂肉”的消纳之所。由此导致“夏季冷饮食摊担，凉粉凉面等常为传染伤寒赤痢之媒介”，一些摊贩市场“人口众多，公共厕所则付缺如，人、马粪到处可见”，并“常有瓜皮满地”。期间虽经多方宣传“仍不能说服，他们仍安于老一套的作法，以为不致有病的”。^［26］特别是政局动荡之际，摊贩们更是“随处便溺、倒积土、泼污水，弄得市场脏污不堪”。^［24］514这为公共环境和人民健康带来巨大隐患。

摊贩与经济秩序之扰。在市场行为中，小摊小贩为谋利计，常会采用各种卖方市场沿袭已久的“技巧”，比如“仰头秤”，即将秤的一头抬高，从而使最后显示的称重数据提高，以牟取多余利润。摊贩们还经常“在棉花内放水，并在包皮和绳索上拌上泥土”。^［27］这诸多“技巧”逐渐形成了一种行业习惯。但从另一方面讲，摊贩重利轻义之表征并非完全是其职业本性使然。在社会安定、四方承平的年代，经济秩序自然相对稳定，小摊小贩在市场行为中可以做到循规蹈矩、踏实经营；或是鉴于政府监管、市场氛围而相对收敛其过分图利之行为。然“恶劣的生存环境中会滋生出极端的自私自利，人情的冷漠以及种种不负责任的人性”。^［28］215处于战时的陕甘宁边区，市场虽不能说动荡与萧条，但时有波动是可以肯定的，这在战争条件下似不可避免。于是时有摊贩利用战争环境搞投机倒把，损害群众利益。例如延川县政府在征粮工作中，便发现集市上存在趁战时粮食供应不稳之际，“高抬市价及卖湿米的现象”。^［29］54政府随即采取措施，禁绝了高抬市价的不良市场行为，并对卖湿米的商人及摊贩，依其行为等级，做出了不同程度的处罚措施。解放大西北之时，新旧政权交替之下形成了摊贩的畸形繁荣，这些摊贩经常哄抬物价，没有一定标准，往往同一街道、同一市场、同一时间、同一物品的价格相差甚大，并拿品质低劣的东西冒充好货，高价出售，欺骗农民和不熟悉市场行情的市民。

摊贩与治安之患。“市井”是商贩聚集之地，其特征就在于鱼龙混杂，混有各色人等，不易分辨其成分。在艰苦卓绝的抗战时期，陕甘宁边区的大部分时间几乎皆处于敌对势力包围和封锁的环境当中，再加上边区长期动荡与多灾多难的历史原因，在不同时期，错综复杂的各派势力以及一些从事偷盗、抢劫、欺行霸市等的恶性犯罪分子极易混入“市井”，利用摊贩身份作为掩护，而摊贩聚集之场所也极易成为上述人等的藏污纳垢之所，轻则危害社会治安，重则有制造动乱、颠覆政权之险。据陕甘宁边区绥德分区呈报，该区政治土匪经常“带有武器，來往于各货摊间”^［30］12。在特殊的政治环境下，还有不少外来特务奸细扮作小贩“以监视惠之行动与来往人等”，意图“发现共产党，接近共产党，以便暗中收买共产党”。有些汉奸扮作小贩，在街头散发“汉奸传单”；还有些化装成小贩的特务分子绘画地图搜集情报。^{［31］591、455、503}特别是新旧政权交替之下，摊贩更容易“隐藏坏人，造成扒手、小偷等的活动机会”，一些“特务、土匪往往冒充摊贩，掩饰其进行破坏活动的勾当”。^［24］518这种以摊贩身份掩盖自己的违法行为，无疑会给社会治安带来隐患。

边区摊贩业存在的上述问题面相，固然与边区政府发展商品生产、推动商贸流通、促进经济繁荣的经济政策不相容，但边区政府的基本方针不是取消私人资本，而是繁荣私人资本，摊贩的作用就是把群众剩余产品推销出去，换回群众生产与生活所需要的东西。尽管边区摊贩业存在种种问题面相，我们“不但不应该限制其发展，而且，应该帮助其正常的发展使其正常的赚钱，应该克服其投机取巧，捣乱破坏，囤积居奇等活动，发扬其为群众生产服务，为根据地经济建设的部分”。^{［5］8、14、15}如何引导治理，在尽可能的范围内利用他们的劳动力增加社会财富，减少城市负担，为新民主主义政权服务，自然就成为边区政府一项重要任务。

三、边区政府治理摊贩的措施

摊贩业与市政之悖，以及其为边区食品卫生安全、市场秩序、社会治安带来的问题和隐患，无疑是社会公共管理与经济治理的重点所在。为此，边区政府通过多种途径治理摊贩，将其置于新民主主义政权的调控之下，以适应战时局面，促进陕甘宁边区的稳固与发展。

（一）制定摊贩治理方针与从业标准

发展生产、繁荣经济，人人有事做、个个有饭吃，是边区政府的基本社会经济政策。基于此，边区政府提出治理、整顿摊贩，绝不是为了“市容的观瞻，凭一纸命令，采用武装取缔、鞭打驱策、敲诈勒索”，而是以摊贩的长远利益作为出发点，有计划、有步骤地解决摊贩问题。在整理摊贩过程中，要贯彻限制（取缔一部分）与加强管理的方针，从摊贩利益入手，发动摊贩自己起来整理，把摊贩整理和生产就业结合起来。在坚持这一方针原则下，采取照顾、关心的态度与讲道理的办法，使继续经营者遵照摊贩管理规则迁入指定市场，遵守人民政府的摊贩管理规则，共同为推进社会生产建设而奋斗。对于被取缔的摊贩营业者，也要为他们长远就业考虑，政府要分别将其介绍到疏散就业机关，或让其免费乘车回家，或介绍参加工矿生产，或协送到垦区种地，务使各有永久职业，得以安生。^［24］519

为了维护社会经济秩序，政府规定以下这些人不准成为摊贩摆摊设点：属于坐商兼设摊贩，或行商及小型铺面登记为摊贩者；铺面商由整化零而作摊贩营业者；从事浮贩者；年轻力壮有家可归，或有他业可就，不依赖摊贩可以为生者；能够就业的难民、工人、农民、店员以及所有在疏散之列的地主、富农、散兵游勇等人；来历不明，无正当保证人及申请登记所报不实者，都不符合摊贩认定标准，需取缔其摊贩从业资格。对于那些需要从事摊贩营生的，政府还专门制定了“固定摊贩”与“流动小贩”的认定标准，以更好地维护社会生活秩序。凡是属于“经营布匹、碎货、破烂、纸烟、日用品杂货、小摊贩等类业务，可以固定经营者”为固定摊贩。所谓“流动小贩”，即凡是要“肩挑、手提，必须流动经营，如卖零星之熟食小吃及瓜果、菜蔬等，或游动于公共场所、旅店、小巷，贩卖零星用品者”为流动小贩。对于固定摊贩，政府划定固定场所发给摊贩证，保护其合法经营并布置摊床摊位，供其自由选择。摊贩进入固定场所后，须分段组织自己的摊贩小组，选举摊贩委员会，实行民主管理，政府予以帮助、领导。流动小贩需申领流动小贩证。在营业时，须将其随身携带或悬挂于摊架之上，以便查验。同时，摊贩在经营的过程中正当营业，一律明码实价，实行公平交易。^{［24］526-529}

（二）摊贩的从业规范与卫生监理

边区政府从财政、公安、卫生等方面入手，针对摊贩的营业登记、税则缴纳、卫生规范、营业牌照登记等方面制定了较为详细的规定。1942年1月，边区政府规定：“凡在边区境内开设商号、店坊、摊、栈、庄、社、站、馆有一定地点，不问其个人或公共均需完纳商业税”^{［1］ 1}。同年10月，又出台摊贩征税税则的补充规定，要求“各集镇之经常定期流动摊贩，应估计其每集日之纯收益额按全年度派定，平均分季征收之”^［32］200。对于部分摊贩流动不定的特点及随之造成的征税困难问题，边区规定：“一切摊贩均以属地纳税为原则。如在几个集镇营业者，征税时一律按其在该集镇之营业状况，分别征收营业税。另有肩担之小本经营，担至各农村叫卖（小洋货担，布担等），或是手艺人（制笔墨的、铜锡等），兼营担卖者，由当地税务机关，视其营业之范围及经营时日而决定，按临时营业税征收之”。^［33］62边区政府还要求摊贩须登记持证合法经营。如陕甘宁边区陇东税务分局就要求，凡商号、脚伏店、摊担均需登记，“以便布置营业税”^［34］371。对于烟酒等行业摊贩，不仅需要登记，还需申领政府颁发的营业牌照，“张贴店内或随摊携带”^［32］274。

摊贩的卫生问题，素为行政管理之重点和难点。1942年6月，在鼠疫肆虐的背景下，边区政府迅疾加强对食品卫生的监管，将“饮食商店、摊担、机关、厨房之检查管理纠察事项”列于环境卫生应掌之事项。^［35］108当年7月，为预防传染病之流行，尤其是赤痢、伤寒、副伤寒等疾病的流行，边区防疫委员会环境卫生股饬属各防疫分区环境卫生组，积极整理延安市内所有食品之店铺及摊贩，并出台相关政策条文，对于食品店铺、摊贩所使用之器具、售卖之物品、个人之卫生、整理之办法等诸问题，都有明确规定：各饮食店铺摊贩供饮食使用之器具要经常洗涤，保持清洁；各饭铺摊贩售卖之饮食物品，必须干净器具装盛，并加盖纱罩；售卖饮食物品者，要经常洗手剪指甲；售卖饮食物品之摊贩，须将饮食物品高置离地二尺以上。对于摊贩禁止事项，也做了明确要求：不准卖病死牲畜之肉类；不准卖腐烂之瓜果、菜蔬及其他不洁之生冷物品；不准卖未经煮过之茶汤、茶饮等。为了将这些规定得到切实执行，边区政府要求各防疫分区环境卫生组，分别召开饮食店铺摊贩的会议动员执行，各警察分所的卫生警察，每日要到各饭铺摊贩检查二次至三次。凡有违反以上之规定者，以违警条例论罪，必要时停止其营业。^［36］

为推动边区卫生面貌的改观，边区政府要求食品商店和食品摊点要能做到有纱窗防蝇设备。米脂县规定“各业摊贩均集中指定地区营业”^［37］。延安市政府成立卫生管理委员会及整顿市容卫生小组，“划定摊贩设摊区域，加强清道夫教育”，同时“设卫生警察5人，进行检查督促”。^［38］344边区政府还要求警察需每日巡視街头，实施应有监督，管制不良摊贩，“未经政府允许于路旁设置摊棚者”，视为妨碍交通之违警行为，并“处五日以下之拘役或五个工资以下之罚金”。^［35］189

（三）利用集市贸易进行整合性管理

为方便民众生活消费，促进边区内外商业流通，弱化摊贩给公共空间带来的负面影响，边区政府出台了相应的管理办法，积极地引导、整合部分摊贩走向规范化，通过恢复和建立集市对摊贩业进行整合性管理。

曾几何时，“陕北的许多地方由于经济落后，在革命前是没有农村集市的，农民的交换很不方便”。^［39］271935年陕北苏区贸易总局着手恢复集市贸易。1937年“中小商人均照常来往贸易，延城内的集市大有繁荣之势”。^［40］及至1939年边区第一届参议会召开之际，陕北集市贸易迎来了第一个高峰。1941年皖南事变后，边区政府扶助鼓励中小商人繁荣市场，边区的集市贸易成为商贩们的主要场所。一些地方每逢集日，“附近十数里的群众和一切流动商贩，常是潮涌而来，因此商业交易，顿形活跃”。赶集市场“不仅货多可供顾客自由选择，就是物价也会比平日便宜些”。^［41］集市常与骡马大会相伴举行。定边骡马大会的“会场中心形成西北两条街道，牦、毯、帽、鞋、皮毛、铜器等，各种小摊，应有尽有”^［42］。延县骡马大会“会场的小食品摊林立，食客至为拥挤，晚间灯火辉煌，锣鼓喧天，人骡鼎沸，热闹情形，不因天冷而稍形减色”^［43］。

边区政府大力发展集市贸易，小摊小贩在集市经营，固然有政策引导，但集市贸易作为摊贩交易盈利的平台，同样具有吸引力。关中分区马栏区集市成立前仅出售粗布、火柴等简单日用品，集市成立后，“街上小摊贩也很多，购货群众往来不绝”；吴旗县第一次集市时，布匹杂货商贩“销售布匹杂货达一百五十多万元”，其他货摊售卖的布匹、洋火、手巾、袜子、针线等，“销货值洋五十多万元”，此次集市之生意“交易四百五十多万元，每天平均七十多万元，比会前每天平均二、三万元多”。^{［17］401-402}1943年延县骡马大会上，即便“最小的布匹杂货摊，每日亦卖得款项二三万元。水果及纸烟摊，多者日售八千五百元，最少的亦在千元以上。小食品摊，每天可售一万，中等的五千，少者亦达千元。又陶器摊二十余家，每日营业万余元”。^［44］其他如大众合作社设立的小食摊，“每日收入达十万元，纸烟水果摊最少的亦达千元”。^［45］党和政府高度重视边区的集市贸易。1943年11月12日，即延安举办骡马大会期间，毛泽东、朱德总司令等中央领导亲自到访延安集市，“缓步场中，细心观察，关心着每一商店的营业状况，频频询问，当时许多货摊主人，均纷纷起立，表示欢迎。”^［46］60

（四）对摊贩的引导性管理

摊贩并不生产物资产品，但他们可促进边区社会经济的发展与稳定。因此，根据边区的实际情况和革命发展的阶段性变化，积极引导摊贩为边区经济、金融事业发挥作用，维护边区整体社会经济稳定，是陕甘宁边区摊贩治理的重要方式。

抗战中后期，随着国共摩擦的加剧，边区的经济发展受到严重制约。特别是皖南事变后，国共两党已逐渐形成经济对峙状态。在这种情形下，边币倒不倒，内外经济流通能否保障，便成为一个极为关键和紧要的问题。而摊贩对于促进边区内部商品流通、打破外部封锁具有重要作用。为畅通商品流通渠道，稳定边币的金融地位，边区政府强调“必须团结合作社及农村中的流动小贩在自己周围。收买内地的及边界农村剩余品，贩卖给他们以各种日常工业用品，使边界的经济经过这个商业网和中心区联系起来”^［47］。1944年，邊区政府建议各地“组织小贩下乡卖货，专收边币，使农民能用边币买到便宜的日用品”，并“在临近边界的集市，设立流动交换所，尽量供给小贩法币，”使他们能向国民党区偷运我们必需的物资。^［48］298解放战争爆发后，为迅速稳定战后新解放区的局势，恢复新区的商业贸易，边区政府又根据实际情况制定《新区初期贸易工作办法草案》，要求“立即动员商人摊贩营业，无力营业者，应扶助其复业，其愿出售存货者，可酌情收购之”^［49］749。边区政府积极引导摊贩为社会经济、金融事业发挥作用，维护边区社会经济的稳定。

对于那些利用战争环境搞投机倒把、损害群众利益的商贩，边区政府利用“吞吐物资和利用物价杠杆”的办法加以调控引导。具体办法是：当大宗物品和生活必需品处于相对低价时，政府相关部门便大量收购；当市场价格上涨超过正常价格水平的廓值，影响到整体的市场稳定时，便大量抛售前此收购的物资，将物价平抑到正常水准。如1946年边区小米获得丰收，此时山西小米流入边区，导致小米市场价格看跌，政府便及时收购了小米商贩们手中的存货，以防其在粮食供应出现问题时囤积居奇，哄抬米价。1947年胡宗南进犯边区，内外形势导致粮食供应困难，粮价暴涨之时，边区政府便将库存小米集中抛售，有效规避了粮食危机，稳定了战场的大后方。^［39］79

摊贩虽不是物资生产者，但他们既可推动生产发展，也可促进社会生活的稳定。与此同时，摊贩又以其方便、灵活、快捷的经营方式，对边区的经济系统做出适时的补充。边区政府通过多种途径治理和引导摊贩，将其置于新民主主义政权的调控之下。摊贩则如毛细血管般纵横于边区城乡之间，疏通了整体的经济系统，这对于促进边区内部商品流通，打破外部封锁起了重要作用。正是由于如此，边区政府在延安时期不但没有限制其发展，而是从摊贩群体的利益出发，一方面规范与监理他们的行业习惯，另一方面打击其投机取巧、囤积居奇、捣乱破坏等活动，大胆细心地在经济社会中循循引导，发挥他们的积极性和创造性，既为陕甘宁边区的社会经济和民众生活提供了极大的便利，又为陕甘宁边区的稳固与发展做出积极贡献。

四、摊贩治理的历史镜鉴

摊贩作为人类发展历史进程中极为久远的社会群体，在社会日常生活中有着重要作用。然而不同国家的摊贩群像，却存在着不置可否的细微差别，反映着不同的历史面相。在商品经济较先发达的西方国家，摊贩经常是与“商人”相关联。“商贩也是商人”，他们是“从事贸易的一支可观的机动力量”，甚至是“相当富裕的”的人。^{［50］66、67}这样的认知无论是学理上还是事实上，均与我们所谓的摊贩明显有别。

就中国而言，摊贩虽在传统社会业已存在，但毕竟在帝制时代是处于放任自流的状态。清末民国以来，在现代化和城市化进程中，摊贩问题日益严重。无论是国民党还是共产党，如何有效治理摊贩都是二者不得不面对的时代性难题。平心而论，国民党曾针对摊贩制定了一些制度章程以规约引导，但是严格限制乃至取缔摊贩，往往是国民党整治摊贩的基调，结果导致摊贩与政府之间的矛盾日益激化，最终发生了如1946年上海摊贩的风潮暴动。既有研究表明，这次摊贩暴动主要是由于国民党当局并未着眼于摊贩生计，而是仅从市容市貌考虑，结果伤及摊贩生计。由于国民党当局“背离民生的执政理念及对摊贩居高临下的失衡姿态，警察与摊贩之间敌对的错位关系”，使得“摊贩的悲惨境遇未能根本改变”，致使摊贩请愿迅速升级为集体暴动，最终酿成了轰动性的1946年上海摊贩风潮。^［51］这种严厉取缔和强权式的办法，被认为是“霸权式的治理理念”，这种“霸权式的治理理念与滞后性的治理方案”，导致国民党的摊贩治理流于制度的形式化和冲突调试的被动化。^［52］297

事实显示，“但凡商贩占首位的地方，经济一般比较落后”。^［52］50经济落后首重民生。近代中国的摊贩问题，就其本质而言是民生和生计问题。因此，能不能从摊贩的生计出发，能不能基于民生的执政理念，是摊贩治理首先考虑的因素。对于轰动一时的上海摊贩风潮，时人就认为，当局首先应该“为小民生计想进一步办法”，“先使人民安居乐业，而后能使社会秩序安定”。^［53］中共也强调指出，摊贩“不过为维持他们全家生计，原再无任何其他企图”，当局“仅因市容的整顿，而断绝了广大人民的生路，这实是一个稍有良心政府不应该做的事”，然而他们“不仅没有同情的心理，救济的办法，反加以摧残、杀害”。^［54］这种方式实际是“不准人民吃饭”，“使他们无法谋生”。^［55］国民党在治理摊贩过程中凸显的执政理念，使得摊贩群体与其他阶层一道，成为推动国民党政权崩溃瓦解的历史合力的一部分。此中教训值得深思。

相比较而言，保护摊贩的生计和利益始终是中共治理摊贩的出发点和落脚点。边区政府在治理摊贩过程中，广泛听取各方意见和建议，不断修正符合具体实际的政策措施。比如：在税收中，一切以摊贩经营实际状况为基准合理征收；在摊贩的整合性管理过程当中，努力创设摊贩盈利的经营环境，吸引、动员民众和政府机关支持摊贩的经营。即使在战时环境极为紧张的延安时期，党和政府也不忘体恤摊贩群体疾苦，积极维护小摊小贩利益。1947年7月，解放战争从战略防御进入战略反攻，在战事吃紧的情势下，边区政府也在强调“贫苦小贩、脚户及农村中的贫穷小户，可经村民大会决议，酌量减免或免除其服勤务”。^［56］182边区政府迁驻西安后，一再强调整理摊贩的目的不是单纯的取缔摊贩，而是为摊贩自身生活的长远利益打算，帮助他们从思想上认识问题，帮助其自动转业。政府始终用关心和体贴摊贩的态度，进行耐心地说服工作，不少摊贩自觉自动地转就他业或参加生产。由此不仅解决了摊贩的思想认识问题，也使生产就业达到了共融。中共在陕甘宁边区的摊贩治理清晰地表明，若将行政管理置于民生理念之上，不仅不会出现民众与政府的激烈冲突，反而能达到较好的治理效果。

摊贩治理的根本目的不在于治理本身，而在于恢复和发展社会经济，促进社会经济的繁荣。陕甘宁边区初期，经济凋敝、民生困顿，要维持政权机器的运转，活跃个体经济，促进商品流通，是边区政府工作的题中要义。边区政府依赖摊贩群体大力发展集市贸易，有力促进了集市贸易的繁荣。尽管战时集市贸易随着战争形势的变化和机关、部队的转移而时起时落，但边区集市依托一定的制度并通过政策刺激而取得的繁荣，体现了边区政府对于社会治理及经济管理的一种主动性，既收摊贩治理之效，而摊贩本身亦得实惠。延安时期的摊贩治理，不仅没有造成边区社会经济秩序的紊乱，反而有效激活了边区内部的商品经济流通管道，成为边区集市贸易不可或缺的助推力。西安时期，政府在摊贩整理过程中并非单纯由工商局来完成，而是始终把摊贩的整理列入市政建设的整体进程当中，通过组织各方面的力量密切配合才最终完成整理任务。在摊贩治理过程中，党和政府始终注意将摊贩问题与其他社会改革事业，与恢复和发展生产的整体大局结合起来。对比同时期国民党政权的相关举措和政策行为结果，其间之差异实在值得深思。

中共治理摊贩始终强调群众路线和民主精神，注重民主评议与政策引导。中共贯彻群众路线，就是通过“宣传、鼓励和组织”，把党的方针变成群众的方针。^［57］279边区政府在整顿、整理摊贩之前，进行了广泛地宣传组织动员，并成立整理摊贩委员会，吸收摊贩中部分积极分子参加，同时建立了汇报、检查制度，并以派出所为单位，召开摊贩大会，配合生产就业。在认定审核摊贩的过程中，政府始终坚持群众路线和民主方式，相关部门认定审核时都进行了调查，依靠积极分子反映情况，掌握了材料，打下审查评议的基础。同时召开小组长联席会，启发教育各小组长带动积极分子，发动评议审查，转就他业，并以各小组为单位，采取自报公议、民主评审的原则，通过集体启发教育、个别访问说服以及通过积极分子进行规劝等办法进行。与此同时，摊贩还通过民主选举的方式产生摊贩委员会，再由各摊贩委员会共同选举产生摊贩公会，并依法参加市工商联合会，办理本市场摊贩领导管理等一切事宜。^{［24］523、529}坚持走群众路线、发扬民主精神，既能得到摊贩的支持，又能提高工作效率。同时，边区政府在摊贩治理过程中始終注重政策引导。政府一方面注意政策的合理性，另一方面积极争取摊贩对新民主主义政权的拥护。通过积极疏导、利益兼顾的原则，不仅收行政管理之效，并且通过对摊贩群体的治理，既保证了摊贩的谋生需求，又加强了摊贩对边区政府的认同，从而有力地推动了边区政权的稳定和边区各项事业的发展。可以说，摊贩治理亦是中共局部执政效果的一个微观投影。

历史的重要性“不仅仅在于我们可以向过去取经，而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来。今天和明天的选择是由过去决定的”^［58］1。回观近代中国的摊贩治理，同样的难题，治理成效却大相径庭。其中的症结与其说是执政能力问题，毋宁说是执政理念问题。执政之心不同，举措自然不同，结果也就相去甚远。

当前，摊贩依然是城市生活中的一个重要群体。他们一方面为广大民众提供便捷优惠的服务，另一方面也缓解了自身的就业压力。但摊贩与市容市貌、交通秩序、食品安全、疫病传染等问题，依然存在着明显的紧张关系甚至冲突。优美的城市生活品质，固然是人们的向往与追求，充满烟火气的市井生活，确也是体现城市活力、彰显社会繁荣、活跃街头文化的重要组成部分。城市管理需要遵循制度法规，这是实施全面依法治国的应有之义。需要考虑的是：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保障和促进社会公平正义”^［59］。这种把保障人民利益、促进社会公平的做法贯穿在法治建设各个方面的主张，正是新时代贯彻以人民为中心思想的具体要求。陕甘宁边区政府把保护摊贩的生计和利益看作治理摊贩的出发点和落脚点，无疑也是这一思想的生动写照。察其渊源，观其流变，在历史与现实的相互交织中，曾经的经验依然是当下至为宝贵的镜鉴。

［参考文献］

［1］陕西省档案馆等编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年版。

［2］李黎明：《近代上海摊贩群体研究：1843—1949》，山东人民出版社2013年版。

［3］陕西省地方志编纂委员会编：《陕西省志·商业志》，陕西人民出版社1999年版。

［4］《陕西革命历史文件汇集》（1925—1936），中央档案馆、陕西省档案馆1992年编。

［5］陕西省工商行政管理局编：《陕甘宁边区的工商行政管理》，工商出版社1986年版。

［6］陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社1988年版。

［7］陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版。

［8］陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第13辑，档案出版社1991年版。

［9］《陕西革命历史文件汇集》（1930年—1931年），中央档案馆、陕西省档案馆1992年编。

［10］革命根据地财政经济史编写组编：《革命根据地财政经济史长编·土地革命时期》上册，新华出版社1978年版。

［11］《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版。

［12］《任弼时选集》，人民出版社1987年版。

［13］甘肃省社会科学院历史研究室编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第2辑，甘肃人民出版社1983年版。

［14］陕甘宁边区财政经济史编写组编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第3编，陕西人民出版社1981年版。

［15］革命根据地财政经济史编写组编：《革命根据地财政经济史长编·土地革命时期》下册，新华出版社1978年版。

［16］《晋察冀对敌市场斗争》，《解放日报》1943年1月18日。

［17］陕甘宁边区财政经济史编写组编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史资料摘编》第7编，陕西人民出版社1981年版。

［18］《陇东合作社转变，成立脚户店或货郎担子，下乡做生意加强联系群众》，《解放日报》1943年7月2日。

［19］《杨家岭合作社，货郎担下乡很受欢迎》，《解放日报》1944年8月1日。

［20］《志丹县联社粮店门市部组织八付货担串乡，供给必需品收买土产》，《解放日报》1945年6月30日。

［21］《延大科学院文化货郎担很受群众欢迎》，《解放日报》1945年10月7日。

［22］王笛：《街头文化：成都公共空间、下层民众与地方政治，1870—1930》，李德英等译，中国人民大学出版社2006年版。

［23］陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，档案出版社1988年版。

［24］西安市档案局、西安市档案馆编：《西安解放档案史料选辑》，陕西人民出版社1989年版。

［25］陕甘宁边区防疫委员会：《延安市环境卫生调查（二）：病从口入，改善厨房》，《解放日报》1942年9月2日。

［26］刘景范：《陕甘宁边区防疫委员会五个月以来的工作报告——一九四二年六月至十月》，《解放日报》1942年10月29日。

［27］洪彦霖：《清涧的商业概况与贸易习俗》，《解放日报》1943年2月11日。

［28］［美］切斯特·何尔康比：《中国人的德性》，王剑译，陕西师范大学出版社2007年版。

［29］陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，陕西人民出版社1987年版。

［30］陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑，档案出版社1990年版。

［31］《陕西革命历史文件汇集》（1941年），中央档案馆、陕西省档案馆1994年编。

［32］陕甘宁革命根据地工商税收史编写组等编：《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第2册，陕西人民出版社1985年版。

［33］陕甘宁革命根据地工商税收史编写组等编：《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第4册，陕西人民出版社1986年版。

［34］陕甘宁革命根据地工商税收史编写组等编：《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第3册，陕西人民出版社1986年版。

［35］陕西省档案局编：《陕甘宁边区法律法规汇编》，三秦出版社2010年版。

［36］边区防疫会：《改善本市环境卫生》，《解放日报》1942年7月1日。

［37］《米脂检查卫生，市容整洁疾病锐减》，《解放日报》1944年7月14日。

［38］武衡主編：《抗日战争时期解放区科学技术发展史资料》第5辑，中国学术出版社1986年版。

［39］商业部商业经济研究所编：《革命根据地商业回忆录》，中国商业出版社1984年版。

［40］《合作社贸易发展，商业亦趋繁荣》，《新中华报》1937年4月6日。

［41］刘葆璋：《曲子、三岔的商业》，《解放日报》1942年3月26日。

［42］《定边骡马大会盛况空前》，《解放日报》1943年10月28日。

［43］《昨日骡马大会上，举行跑马预赛》，《解放日报》1943年11月17日。

［44］《本市骡马大会日趋热闹，前日营业达八百万元》，《解放日报》1943年11月16日。

［45］《本市骡马大会八天来，平均每天营业六百万》，《解放日报》1943年11月18日。

［46］延安地区工商志编纂办公室编：《延安地区工商行政管理志》，陕西人民出版社1992年版。

［47］朱治理：《边币的根本问题（续）》，《解放日报》1942年5月29日。

［48］陕甘宁边区财政经济史编写组等编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史资料摘编》第5编，陕西人民出版社1981年版。

［49］财政部税务总局编：《中国革命根据地工商税收史长编》，中国财政经济出版社1989年版。

［50］［法］费尔南·布罗代尔：《十五至十八世纪的物质文明、经济和资本主义》第2卷上册，顾良、施康强译，商务印书馆2018年版。

［51］胡俊修、田春丽：《城市治理视域下的一九四六年上海摊贩风潮探析》，《中共党史研究》2012年第12期。

［52］胡俊修：《流动摊贩与中国近代城市社会》，中国社会科学出版社2019年版。

［53］《潘议长发表谈话，认为当局施政必须慎重，亦望市民共同维持秩序》，《申报》1946年12月1日。

［54］《这就是实行“民主”！——看看上海国民党当局的暴行》，《新华日报》1946年12月3日。

［55］《上海摊贩惨案》，《解放日报》1946年12月3日。

［56］陕西省档案馆等编：《陕甘宁边区政府文件选编》第11卷，陕西人民出版社2013年版。

［57］毛泽东：《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版。

［58］［美］道格拉斯.C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三聯书店1994年版。

［59］《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日。

The Management of Vendors in the Shaan-Gan-Ning

Border Region and the Mirror of History

YANG Dong1，NIU Ze-lin2

（1.School of Marxism， Tianjin Commerce University，Tianjin 300134，China；

2. School of Government， Nanjing University， Nanjing 210008， Jiangsu， China）

Abstract： In modern China， vendors were social group coexisting in urban and rural areas. The structure of vendors in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region was more complex， with different sources， and they were also undergoing development and changes. Vendors certainly play an important role in the social and commercial development of the border area， but the development of the vendor industry has immediately brought problems that cannot be ignored. The border region government has formulated the policy of combining the arrangement of vendors with production and employment， as well as the certification standards for vendors employment， and has also carried out the arrangement of vendors through specific steps. On the other hand， the border region government guides it to adapt to the wartime situation on the one hand， and places it under the control of the new democratic regime on the other hand to promote the stability and development of the Shaanxi-Gansu-Ningxia border region. Looking back and comparing the management of vendors in modern China， the problems seem to be the same， but the results of actual governance are quite different. The crux of it is not so much a problem of governing ability， but rather a question of governing ideals. It is necessary to observe its origin and its evolution. In the interweaving of history and reality， the past history is still the most precious mirror of the present.

Key words： vendor; Shaan-Gan-Ning Border Region; governance

（责任编辑 编辑朱香敏）