运用清单制促进乡村治理现代化的实践路径

武士雄 魏子琪

摘 要：为解决乡村振兴战略实施过程中出现的负担重、程序乱、服务差等问题，国家推出在乡村治理中推广运用“清单制”的政策。近年来，各地广泛引入“清单制”制度到基层组织的治理中，逐渐形成规范化、制度化、现代化的乡村治理方式，但在实践中同样存在理论与实践未能密切结合的偏差。立足于我国清单制运用的典型案例，文章寻求出清单制治理的完善路径，以实现乡村治理的全过程人民民主，全面建设社会主义现代化国家。

关键词：清单制 乡村治理 全过程人民民主

中图分类号：F303

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）04-130-03

民族要复兴，乡村必振兴；国家要实现全面现代化，乡村必定是任务最艰巨的阵地前沿。“三农”问题一直是党和政府的优先事项，在党的二十大上再次强调要全面推进乡村振兴和现代化。迫切需要更加先进的乡村治理体制机制助推乡村振兴，助力乡村现代化。

一、当前我国乡村治理的困境及清单制的提出

当前，乡村治理面临着新的问题和挑战，如何保证乡村振兴的成果，稳步推进乡村振兴发展成为当前乡村治理的主要任务。我国农村基层在乡村治理过程中主要存在三方面困境：角色困境、机制困境和效能困境，为此，中央农办与农业农村部要求在乡村治理中推行清单制。

（一）当前乡村治理的困境

1.治理任务承接超载与村庄内部利益协调的角色困境。实现基层社会治理现代化，需要下沉国家治理和社会治理重心。更多的资源、服务和管理将走向基层。在要素资源持续下沉农村的同时，对应的工作任务、标准要求、监督检查也伴之下沉农村[1]。基层本就匮乏的人力资源在文山会海、考核检查应接不暇面前更是力不从心、有心无力，出现“上面千条线、下面一根针”的重负现象，基层工作人员压力大、工作忙、负担重、效率低。提出为基层减负的一系列指标，旨在使基层自治组织和领导干部减负增效，推动治理能力现代化。但在具体实践中仍出现落实偏差。归根到底是基层职权责划分不清。另一方面，农村社会的发展与利益分化日益复杂，在农村主体的分化过程中利益也逐步走向分化，农村多元主体的不同利益诉求要求从中进行协调与互通，而基层组织毫无疑问扮演着这一重要角色，既要使各利益主体达成共识又要维护农村各项事业的和谐有序，清单制治理应运而生，在准确把握各主体利益诉求的前提下维护社会稳定和发展。

2.村级权力失范风险与社会监督乏力的机制困境。首先，农村基层权力运行不规范，是导致群众身边腐败和作风问题易发多发的原因之一。腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。小微权力的腐败直接造成农村集体经济的损失，侵犯人民群众的正当利益，影响基层政权的正常运行，而且制约了乡村振兴发展进程。应对这一困境，就要建立健全因地制宜、因人而异、因势利导的各种清单制度，进一步完善村级小微权力运行机制，构建标准化权责清单治理体系。其次，部分农村地区在涉及到大量活动经费的管理使用上并没有明确的管理规定，如在财务支出方面只列出数字的总体情况，不对各项事务的具体收支进行详细公布；在有关集体土地的重大决策问题上，村务信息不公开或是公开不及时。群众对于干部公共职权的行使也没有公开可供监督的渠道，这在很大程度上侵犯了群众的政治权利。村级监督有利于推动实现农村廉政建设，保证基层领导干部尽职尽责，规范小微权力的运行。

3村干部的选择性应对策略与群众认同感低的效能困境。村干部对党和政府的政策解读不够透彻。同时在群众办理行政管理事务时，部分地区仍然存在大量繁琐的审批手续，甚至针对同一事项不同部门相互推诿责任。当基层村干部向群众宣传清单制度时，多数村民对制度的积极价值表示肯定，但大部分村民在整个乡村治理过程中表现的积极性不够。村民在参与村庄治理实践中，过度的依赖村干部，因此，要将清单制内化为村民的自觉行动仍然任重道远。清单制的建立增加了权力透明度的同时也对小微权力的范围做出了相应限制，人民群众也能够充分了解基层组织权力运行的机制。

（二）清单制的提出

基于上述问题，中央农办与农业农村部要求在乡村治理中推行清单制，正是切实减轻基层组织负担，设立事务清单明确职责，最终提高乡村治理效能的重要举措。通过清单制进一步明确了权力事项，规范了基层组织权力运行方式，有效遏制了基层腐败的问题，保障了人民的知情权、决策权、参与权、监督权等各项合法权益。

清单制度在乡村治理中的应用，意味着在党组织的领导下，将基层管理和服务事项以及农民群众关心的事项细化为清单，编制操作流程，明确处理要求，建立监督评价机制，以及形成制度化和标准化的农村治理。为进一步提升乡村治理效能，全国各地方积极探索创新治理机制，取得了较为丰富的实践经验，比如，涟源市创建的“互联网+村級小微权力监督”，宁波市实行的小微权力清单“36条”。清单制在全国各地的成功实践为进一步破解乡村治理难题提供了全新的经验举措，这将有助于减轻村级组织负担，保护农民权益，提高乡村治理效率，增强为人民服务的能力，加强基层党员干部和群众之间的联系。因此，本文将基于《第三批全国乡村治理典型案例》中的10个清单制治理案例，剖析清单制治理的运行框架及其完善路径。

二、清单制治理的运行框架

清单制治理是乡村振兴背景下提升乡村治理效能，克服现阶段乡村治理难题的重要创举，其核心目标在于通过平衡各部门利益，强化部门间沟通，实现各部门统一和有序，推动解决基层组织与上级政府之间职权确位和职责归位，从而明确责任主体，厘清职责边界。政府各部门、基层各组织在依据清单制的权责事项，编制操作流程，明确办理要求，建立监督评价机制，扩大公众参与，加大宣传力度，增强农民主体在乡村振兴实践中的责任意识，使其愿干、敢干，积极探索符合自身特点的创新性发展途径[2]，确保全过程民主的过程中形成制度化、规范化的乡村治理模式。根据目前农村部公布的10个清单制乡村治理典型案例，各地清单制运行机制主要从以下三个方面切入。

（一）合理分权，因地制宜编制权责清单

在编制清单过程中，既要具体明确厘清上级部门与基层组织之间的权责分配，也要坚持因地制宜的基本原则编制符合村庄实际发展特点的权责清单，比如，武汉市编制的政府工作事项清单，包括非属基层组织管理事务清单等，从而解决群众最关心最紧迫的政策法规问题；再如，厦门市确立“权随责走、费随事转”办事原则来防止政府部门处理政务机械化；重庆市出台《渝北区村级组织工作事项准入制度实施办法》，渝北区对于确需增减的的清单事项，严格执行清单制度预先规定的批准程序后，动态纳入清单管理[3]。

（二）推动清单规范运行，完善监督评价机制

第一，为实现清单制运行的规范化、程序化的目的，济源市从“抓少数干部”入手，征求干部意见、组织学习讨论、开会审议表决，力求程序步骤清晰、合规合法，切实可行。为了保证法律规范制度的统一性，济源市还进行模拟推演，发现试行过程中的障碍，及时纠

正[4]。

第二，在监督评价机制方面，各试点针对地方主要困境因地制宜提出切实有效的方案。为使权力得以监督运行，宁波完善上级部门、村委会、群众监督有机统一的三级监督体系，济源市要求上级监督主管部门要经常开展专项督查以及不定期督查，随时掌握所属辖区权力运行情况，对执行不力的党组织及相关人员进行约谈、问责，将村级小微权力清单、事项等各类公开内容进行告知，切实保障群众对村务工作的知情权、参与权、监督权[5]。济源市建立起对村干部履职的群众评价机制。在基层管理事务中大力推行事事要评，一事一评，匿名评价，让基层公务人员对于群众问题时刻保持严肃认真的工作态度。定期对村内重大事项比如采购、招标、贫困认定等群众较为关心关注的事情，组织村内党员、村民代表等对村级权力清单制度运行效果进行评估，并定时公布结果。另外，厦门市还建立了对于党员、村干部清单制实施效果的绩效激励制度，在评奖评优环节中，增设群众评价意见、民意测评等内容，并作为评定干部升迁、工作能力的重要依据，以此形成对基层公务人员的奖惩激励。

（三）精简冗余行政程序，提升为民服务能力

面对纷繁复杂，文山会海的基层治理现况，重庆市把便民清单制度化，让群众办事更有保障，强化部门协同，提供“一门式办理”“一站式服务”。德阳市为实现“精文减会”，严格要求政府部门发布的文件大小和重复率。另外，重庆为进一步提升乡村治理效能，在试点渝北区建立起政府部门间的数据网，实现多部门联合办公。湖南省常德市津市市则提出创新机制，尽可能减少群众往返于行政机关办理手续的程序和步骤。精简冗余行政程序，一方面将行政人员的精力主要集中在政府政务上，提高行政效率；另一方面使政府和基层党组织发挥其上传下达、沟通内外、统领协调作用，把为人民群众办实事、办好事落到实处。

三、清单制治理的完善路径

在新时代，治理手段与资源的多元化和协同化是乡村治理体系与治理能力现代化建设的题中应有之義，因此，单一的清单制无法有效应对乡村治理中的复杂性问题，而应当注意与其他治理手段的融合，并能够尊重不同乡村的资源禀赋与治理议题，充分动员与吸纳村民的深度参与，真正达到乡村有效治理与建设全过程人民民主的双重目标。

（一）清单制+积分制：治理机制的有机融合

在清单制实施中将基层管理服务事项梳理形成清单，编制操作流程，虽然规范了权力运行，明确了履行权责的步骤流程，但仍存在其无法深入调整的治理短板。比如在基层组织自治中，对于评价村民在清单制的行权过程、行权效果以及参与乡村治理的积极性等方面就缺乏更加具体的和可操作的评价标准，有可能使清单制的运行变成口号。因此，要想充分发挥清单制的制度效能，还需要将清单制与积分制等乡村治理机制相结合，实现机制协同，共同促进乡村治理的现代化。

通过明确的积分标准把复杂的村级事务具体化，围绕乡村治理的重点任务和突出问题，建立动态管理、操作性强的积分体系，比如可以通过积分制将村规民约的各项要求具体细化为明确的鼓励事项与禁止事项，广泛征求村民意见，公开公示，并经村民代表大会审议通过后实施。同时根据积分给予相应奖励，每季度或年末，通报积分排序，每户还可根据积分兑换适量物品，或者享受特定优待。通过奖励机制引导农民群众成为监督主体，始终履行民主程序，全过程公开操作，鼓励农民群众自评互评、干部考评。

（二）共性+个性：治理资源的有效整合

首先，清单制应当以建设乡村全过程人民民主为目标。政府改革的根本目的是为了借助行政资源，利用有效支持，高效回应社会的需求，服务于人民的利益实现。清单制作为促进乡村治理的创新手段，也应该服务于人民，保证各个被服务者有权利合法参与治理的过程，实现人民民主的目标。因此，在清单制的实行过程中应该多倾听民众的意见，加强多元主体力量参与，对于清单制的内容制定、调整、充实、完善等必须包含政府、企业、社会组织的参与，通过完善一些民主协商制度、听证制度等方式，切实保障人民群众的有效参与，从而打破以往政府主导的封闭式管理。

其次，清单制设计应当锚定个性化乡村治理问题。各个乡村都有地方“特色”，只有在制定和落实清单制的过程中明确当地的发展现状，立足于实际，才能够做到因地制宜，从而更好地调动当地的资源，推动乡村振兴。第一，因地制宜引进人才，清单制不同于以往的制度，具有独特性和创新性，所以必须精准地引进专业人才，领会制度的实施逻辑，更好地提出建议;第二，因地制宜精准施策，清单制的存在便是为了更加精确地分配各个责任主体的具体工作，从而避免职能混乱，利益揪扯;第三，因地制宜推动发展，清单制的制定关乎乡村发展的各个方面，应该结合当地具体的发展情况，在发展优势产业的同时，弥补当地比较落后的方面，从而实现全面发展。

最后，清单制治理应当平衡好乡村治理传统与机制创新之间的关系。清单制的制度安排要充分保障农村居民的文化需要，就必须确保能在瞬息万变时空境况下进行即时、即地灵敏的调适[6]。比如可以建立乡村文化理事会，将村民参与、民主决策制度化，然后将相应的活动经费划拨乡村文化理事会，重塑上级政府与村级组织、农民之间的关系，使乡村文化建设能够按照自身发展逻辑完全融入到现代化进程。清单制治理过程中要在充分尊重乡村文化底色和“自然”“自治”“自适”传统的基础上，融入面向未来、持续发展的时代意识，推动乡村文化治理体系和治理能力现代化[7]。在现代化进程之中要处理好传统与现代、继承与发展、乡村文化与异质文化之间的关系，重塑乡村文化空间秩序、治理结构、制度体系和价值观念，其中包括：构建可供活动的乡村文化场域，不断提高供给对需求的适配性;培育乡村文化内生性动力以及应对社会变革的能力，重构乡村文化价值体系，达成乡村文化发展的精神共识。

（三）干部+村民：治理主体的高度协同

普及清单制治理理念，激发群众参与乡村治理的积极性。要重点着眼于村级重大事项决策，坚持因地制宜，问题导向的原则，在搜集本地村民最关心的事项清单后，将相关的法规制度核心内容摘要，运用宣传公示栏、服务手册等多种方式，加强民主权利宣传教育。扩大群众对村级权责清单的知晓率，通过创新宣传手段，比如将权力清单及制度流程制作播放微电影、动漫，或者在群众聚集区域设立宣传广告牌、悬挂横幅，在每个村绘制墙体漫画，向群众宣讲、发放口袋读本与漫画图册及监督案例等方式[8]，让群众明白找谁办事、怎么办事。

要想真正让清单制治理的理念在农村地区推广开来，如何调动群众参与的积极性至关重要。只有让群众切实感受到清单制带来的生活变化，并要求村干部在村级事务履职过程中尊重村民群众享有的各项民主权利，体会到乡村治理中主人翁的地位，才能充分调动群众的参与热情。因此，重点在于抓好关键少数，首先必须让村干部深入认识到清单制的积极作用，要组织村干部学习民主监督理论知识，让村干部明白民主监督的重要意义，促进村监委会规范化建设。同时可以将制定的村级事务清单列为干部培训重要内容，通过主题党日、现场观摩等形式加强村干部、党员群体对乡村清单制度的学习。

四、结语

深入学习贯彻党的二十大精神，全面推进乡村振兴，实现乡村现代化，就要补短板，坚持农业农村优先发展，不仅要充分保障乡村发展的物质需求，更要注重对乡村治理软实力的配套提升，运用清单制来统筹推进乡村治理能力的现代化。本文对清单制的形成机理和运行框架进行了阐述，并作出相应的完善路徑建议。本文所选取的研究对象数量并不充分，实践调研所获得的数据不具有完全的典型代表性，得出的结论可能略显粗糙，不具有建议的普适性和全面性，希望今后的研究能更加完善，以期使得清单制更好地发挥其促进乡村治理现代化，提升乡村治理效能的作用，从而全面实现乡村振兴。

[基金项目：山西省高等学校大学生创新创业训练计划项目，“运用清单制促进乡村治理现代化的实践路径研究”（编号：20220181）；山西省哲学社会科学规划课题，“新时代党建引领乡村治理的创新机制研究”（编号：2022YJ032）]

参考文献：

[1] 曹芬.乡村振兴背景下进一步激励村干部担当作为的举措研究[J].山西农经，2022（10）：98-100.

[2] 陶新珍.乡村振兴背景下小岗精神的内涵及其价值分析[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2019，28（01）：12-16.

[3] 重庆市渝北区：明确村级组织承担事项 助推基层减负增效[J].农村财务会计，2022（04）：56-59.

[4] 河南省济源市：实施三清单一流程 规范村级权力运行[J].农村财务会计，2021（12）：8-11.

[5] 济源市实施“三清单一流程”规范村级权力运行[J].农业知识，2021（22）：59-61.

[6] 李晶.乡村传统文化治理体系的现代性构建[J].图书馆论坛，2020，40（03）：15-22.

[7] 黄静.社会资本视角下关公信仰嵌入乡村治理的功能及路径分析[J].河北科技师范学院学报（社会科学版），2021，20（01）：29-33+55.

[8] 杨守涛.农村基层廉政建设的系统构建与有效运行——宁海县小微权力清单治理微腐败机制研究[J].中共福建省委党校学报，2019（06）：91-96.

（作者单位：山西农业大学公共管理学院 山西晋中 030801）

（责编：贾伟）