行政审批制度改革与档案管理探析

摘 要：行政审批档案作为行政审批行为的真实记录，还没有引起广大干部职工的足够重视。自行政审批制度改革以来，行政审批工作发生了较大变化，审批权力下放、流程不断优化、审批事项不断减少、网上审批、跨域通办的兴起，审批档案也随之发生变化，案卷文件资料减少，电子文档资料大量产生。本文试论述近年来行政审批制度改革背景下的审批档案管理现状，并对行政审批档案管理提出几点意见和建议。

关键词：行政审批；档案管理

近年来，随着“放管服”改革的深入推进，各地区也在不断强化审批流程再造、深化制度创新，行政审批工作的改变带来了各方面的变化，作为审批行为重要参考价值的审批档案也随之改变。实际工作中，审批档案的管理还存在一些问题，这就要求对行政审批档案的管理作出相应调整，制定相对统一的标准，完善电子审批档案的归档保存等工作。

一、行政审批改革和审批档案

1.“十八大”以前的行政审批制度改革

我国自上而下全面展开行政审批制度改革是在2001年9月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组，下发了《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》（国办发〔2001〕71号），行政审批制度改革工作全面启动。12月11日，我国正式加入世界贸易组织，推动政府加大了行政审批制度改革的力度，进一步取消和压减行政审批项目，积极推进行政审批程序规范、透明，同时加强政府监管，完善行政审批服务体系，深入推进行政审批领域防腐败工作。2004年，颁布实施了《中华人民共和国行政许可法》，行政审批制度改革正式进入规范化、法治化轨道。自2001年至2012年时期，国务院取消的行政审批事项有2400多项，占原有审批事项的70%，但是，工作中重审批轻监管、审批程序烦琐等问题依然存在。

2.新时代行政审批制度改革

党的十八大以来，行政审批制度改革进入了新阶段。2013年，新一届政府成立后要求简政放权，转变政府职能，推进行政审批改革。习近平总书记多次强调，要进一步推进简政放权，深化行政审批制度改革，放宽市场准入，创新监管方式，最大限度地减少政府对微观事务的管理，进一步激发市场活力和社会创造力。2015年5月，国务院召开简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，“放管服”三管齐下，一体推进行政审批体制改革，压减审批事项，推行政府工作部门权力清单制度，清理非行政许可事项。2018年，聚焦市场主体、审管全流程运行制度综合改革和营商环境建设，出台了《优化营商环境条例》，全国范围实施“证照分离”改革，优化整合工程建设项目审批流程，创新审管衔接机制，全面实行行政许可事项清单管理。

3.行政审批档案

本文所提到的行政审批类档案主要是指具有行政许可权的行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，实施符合法定权限的许可事项过程中产生的档案资料。包括申请人的申请表、受理通知书或不予受理通知书、法定证明材料、行政机关作出的受理或不受理的书面通知、审查意见书、许可或不予许可的决定等文件资料，以及在“互联网+政务”背景下，通过网络办理的行政审批事项产生的电子化档案。

4.行政审批制度改革带来的行政审批档案变化

推进行政审批制度改革是完善社会主义市场经济体制的客观需要，能更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，能够促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，增强行政审批的透明度，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。长期以来的改革对行政审批的设立理念、实施主体、制度机制、审批流程和监督管理等进行了重大改革创新，政府职能转变和行政体制改革取得了突破性进展。随着行政审批制度的改革，行政审批的档案也在发生着变化。一是纸质行政审批档案数量减少。压减行政审批项目数量，再造行政审批流程，精简审批环节，大刀阔斧砍掉各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明，使每个审批项目的纸质档案资料减少。同时，随着“不见面审批”等网络审批模式的广泛应用，年度内办理的行政审批事项产生的纸质档案数量也随之减少。二是政务服务方式的创新带来电子档案数量增加。近年来，“互联网+政务”模式进一步推广，“一网通办”等创新型政务服务应运而生，很多服务事项都实现了全流程“网上办”和“掌上办”，政务服务事项依托“爱山东”“渝快办”“浙里办”等手机App实现了指尖办理，极大便利了企业和群众办事。同时，个人常用的出生医学证明、户口簿、身份证、社会保障卡等证照实现电子化应用，企业电子证照、电子印章应用领域不断拓展，“极简审批”“不见面审批”“最多跑一次”等行政审批改革使电子档案的数量较以往大幅增加。

二、审批类档案管理工作的状况

1.对审批档案管理的重要性认识不足

档案管理作为审批工作的一部分，很多单位和个人都没有认识到审批档案管理工作的重要性，甚至片面认为只要把审批工作做好就行了，档案资料的完整性及其规范留存都很容易被忽视，甚至有些审批件的档案资料不能及时、完整归档。项目审批类、企业登记类等各类审批事项案卷目前还没有形成统一的归档标准，工作人员对案卷的归档比较随意，没有统一规范的案卷封面、卷内文件目录、卷内备考表模板，对审批事项的电子案卷归档更是重視不足，电子案卷归档标准、程序有待统一。对档案工作重要性认识不足导致审批档案案卷的不完整、案卷内容丢失、没有系统的电子档案等问题，甚至有些部门还没有建立标准化、规范化的档案室。

2.审批档案管理模式不够优化

在实际的档案管理过程中，基本上是由各自业务承办科室进行整理归档，较常用的档案管理模式有分散型管理模式和集中型管理模式。分散型管理模式对于审批档案的管理缺乏整体的管理制度和标准，很容易造成存储同一类型的审批归档材料不一致、行政许可案卷制作标准不统一、归档不及时、不完整等问题。而集中型管理模式更加突出不同层级管理人员的职责划分，但是，不能够给予管理人员一定的自主权。目前，审批档案管理两种模式都存在，审批档案管理工作较为松散，影响了审批档案管理存储、查阅和保存等。

3.审批档案归档不规范

随着我国深化“放管服”改革，各地区都在优化营商环境，一系列惠企利民政策纷纷出台，如容缺受理、一链办理、跨域通办等等，很多部门或个人都把精力放在了工作方式的创新和便民服务上，事项流程足够精简，办理速度也让群众满意，但是，却忽视了审批后的档案管理工作，出现了一些不可忽视的问题。

例如，容缺受理情况下档案资料如何及时补充收集整齐？一链办理最终档案资料在哪个部门归档？审管分离背景下审批档案资料的存档及查阅如何实现共享？这些问题的存在直接影响了审批档案整理归档和后续管理工作。

4.电子档案依赖于系统查询

国务院积极推动全国一体化政务服务平台建设，360万项各级政务服务事项初步实现标准化办理，行政审批权力的运行更加规范、透明、高效。“互联网+政务”实现了让数据多跑路、让群众少跑腿。提交材料的电子化，电子证照的多场景应用使很多高频审批事项实现了全流程网上办理，审批事项的查询往往依赖于办理时使用的系统，没有建立完整的电子化档案材料。网上审批事项档案归档没有引起足够重视，电子档案的归档标准没有统一，还没有建立系统的电子档案。

三、行政审批档案管理意见建议

1.提高干部职工对档案管理工作认识

审批档案真实、详细、记录了每一项审批业务的办理过程，具有凭证和参考作用。审批档案的真实性决定了其提供的有力数据是证据，真实记录了当事人在何时、何地办理了何种审批业务，提供了哪些资料，使各方面的责任更加明确，减少工作人员不必要的矛盾纠纷，同时也为执法人员提供了各种管理依据。因此，作为审批事项的办理人员一定要充分认识到审批档案管理的重要性，从收集、整理到存放都要确保审批档案的真实性、完整性。

2.完善审批档案的归档标准

行政审批制度的改革，让原本严格复杂的审批档案发生了很大变化，文件数量减少，档案类型减少，审批程序和审批部门也减少。审批手续的简化，一系列便民利企政策的落实，在厘清审管权限的同时，针对项目建设审批许可类案卷、备案类案卷、企业注册登记案卷等不同类型的审批事项案卷，制定不同的标准。例如，哪些材料是程序简化后不需要提供的，一链办理信息共享条件下，哪些材料需要存档等这些问题都需要业务部门做出明确规定。此外，也可以制定统一标准。比如，文书如有留白，应标注“以下空白”或使用黑色碳素笔做划线；案卷无涂改，确有笔误处需要更正的，应在修改处按手印等等。对审批档案的整理归档也要标准相对统一，提高存放标准。比如，一案一卷，一卷一号，使用统一规范的卷宗封面；案卷线装，卷内无金属物等，便于日后查阅。在电子化时代，审批案卷的电子档案也越来越多，对电子档案的保存、管理标准化也应提上日程，统一标准以便于工作人员在日常工作中随时整理好产生的电子档案，减少档案整理工作的时间成本。

3.加大审批档案信息化管理

随着审批制度改革的深入，行政审批搭上了网络的快车，网上办理应运而生，群众和企业足不出户就能办理业务，经常会出现工作人员与办理群众不见面，整个业务办理过程办事群众不用提交任何纸质材料，只需上传部分证件，这些项目的办理除了系统查询还可以留存电子档案。通过技术手段实现档案的数字化储存，既顺应网上审批的改革趋势，又有利于档案的管理、共享和后期档案的查找利用。甚至一些线下办理的审批事项，也可以借助信息化的管理手段，通过对原文件进行扫描，建立电子文件库，储存和管理电子文件。网上审批应用后就可以做到电子档案与纸质档案同步。有些重大审批事项，如项目立项档案归档整理时，可以在保存所有纸质档案的同时，保存其PDF等格式的同版扫描文件，以及需要保存的影像、照片等JPG格式文件资料。同时，明确管理人员的分级权限，一些高权限管理人员可以对档案进行的操作就更多，而一些低权限人员，对档案可进行的操作就相对较少，甚至只能使用查阅功能。

计算机的便利性有助于实现审批档案的信息化管理，可以有效避免错误的发生，这种电子文件数据库还有利于文件的搜索和查找，大大节约了人力、物力。

4.强化档案管理人员的业务培训

目前，各审批部门档案管理人员较少，专业化水平不高，有些单位甚至没有专门的档案管理人员，只是一些工作人员在审批后进行资料整理，大大降低了审批档案的规范性。要想提高审批档案的管理水平，必须建立专门的有极高责任心和职业道德的档案管理队伍，对从事审批档案的管理工作人员进行专业化培训，从档案的整理、编码、入库等每一个环节都进行详细的业务指导。在日常审批档案产生后，档案管理人员按照标准及时整理归档，有效提高审批档案的归档标准和档案的完整性、统一性。

5.规范审批档案的查阅行为

行政审批是政府行为，一些案卷还涉及企业、群众的信息，为了确保审批档案不丢失、机密档案不被泄露，就要规范审批档案的查阅行为。一是建立档案查阅制度，明确审批档案查阅、借用需要的审批程序、档案复制的条件等，完善查阅台账，必须明确“查借阅人”“查借阅档案名单”“查借阅理由”“查借阅方式”“档案借阅归还时间”等，查档内容如需復制，须明确提出复制要求并列出材料明细。

二是明确审批档案查阅纪律。查借阅人员要严格遵守保密制度，不能泄露档案内容或擅自对外公布档案内容，不得涂改、污损、更换档案材料，不能擅自拍摄、复制档案内容，复制、摘录的档案材料，应当按照有关要求管理和使用，要妥善保管，不得转借，无关人员不得翻阅。

三是档案管理人员应经常检查档案是否有漏缺或者应还未还的情况，是否有随意更改涂画的现象，有效避免审批档案的遗失和信息泄露。

6.建立规范化、标准化档案室

以高标规范、务实管用为原则，打造标准化的审批档案管理阵地。一是要有专门场所。档案室要有足够的面积，能够满足审批案卷的存储，配备足量档案柜。二是软硬件设施齐全。库房及设备满足“八防”要求，配套安装灭火器、防盗门窗、除湿机、温湿度检测仪、视频监控等设备，按照统一标准配备规定样式的档案盒。三是有专人管理。明确档案工作人员为专职档案管理员，负责档案室日常管理工作。四是建立审批档案数据库。管理人员需要结合实际情况，通过档案管理系统的建设，形成审批档案信息化管理中心，然后通过对审批档案的录入，丰富档案存储条目，并通过实时更新，让信息化档案更加精确。

7.适应改革带来的审批档案的变化

行政审批制度改革是将过去严格的、程序较为复杂的行政审批进行改变，政府职能也从严格限制行政审批向更多采用服务和监督的方式转变。审批程序得以简化，审批时限大大缩短，审批所需的文件材料的数量、涉及的部门都大大减少，服务模式也更加便民利企。这些变化使得审批档案也随之不断发生变化，审批档案管理工作更加精细，也加大了审批档案管理的难度。作为审批档案产生和保管的部门，所有干部职工一定要认识到审批制度改革给审批档案管理工作带来了哪些变化，要适时适当改变管理方式，灵活处理多样化的档案。同时，要明白审批档案储存管理的最终目的是后期对档案进行利用，所以，一定要加强审批档案存储，充分发挥审批档案的再利用性。

总而言之，行政审批制度改革不断深入，推进审批档案管理的改革发展，也成为新时期档案管理工作发展的必然要求，相关部门要提高对审批档案工作的重视程度，组建专门的审批档案管理队伍，制定审批档案新标准，提高整体的审批档案管理水平，以审批档案的规范化适应新时期审批制度的改革，推进审批制度改革和档案管理事业共同发展。

参考文献：

[1]廖福崇.“放管服”改革、行政审批与营商环境——来自企业调查的经验证据[J].公共管理与政策评论，2019，8（06）：80-96.

[2]《深化行政审批制度改革 推进政府治理现代化》，中华人民共和国中央人民政府网，2022.08.23（来源：《中国行政管理》）.

[3]章燕华.信息技术、政府改革与文件档案管理制度创新——《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》评析[J].中国档案，2017（04）20-21.

（作者单位：山东省济宁市邹城市为民服务中心）

作者简介：武凡芝（1981—），女，汉族，山东曲阜人，硕士，档案馆员，研究方向：新时期档案信息化、行政许可档案的管理等。