浅议研究型审计

■黄芳芳

2009 年，审计署南京特派办正式提出研究型审计。2020 年，侯凯审计长在审计署集中整训时要求，审计机关要把开展研究型审计作为头等大事，聚焦主责主业，在揭示问题的同时，推动体制机制完善，发挥审计的建设性作用。2021 年，审计署要求各级审计机关“积极推进研究型审计，将研究型审计作为审计系统的一项重要工作要点全面推进”。

一、研究型审计的内涵

研究型审计目前没有统一的概念，笔者认为，研究型审计与其他理论研究不同，更多的是建立在审计实务、审计实践的基础之上的，是与审计实践高度融合的应用型研究，是对政策、体制、机制的研究作为审计的前置准备，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度思考审计工作，运用系统思维，把研究贯穿于审计的全过程，以问题为导向，对审计对象、审计环境、审计项目的全过程进行系统的调查研究，透过现象看本质，深入分析审计对象存在的经济问题和权力问题，着力揭示其体制机制存在的缺陷、障碍和管理漏洞，并在审计项目结束时，结合审计过程中的专题研究和审计发现的问题，围绕所审查的政治——政策——项目——资金等主线，分析重大政策措施落实、经济体制改革中存在的风险，促进重点领域和关键环节改革，切实发挥审计“治已病、防未病”的功能，更好地服务于国家治理。

二、开展研究型审计的意义

侯凯审计长提出“深入开展研究型审计是实现新时代审计事业高质量发展的必由之路”。开展研究型审计，更好地发挥审计监督职能，更好地服务于社会经济的高质量发展和国家治理的现代化。

1.开展研究型审计是新时代伟大事业的要求

当前中国特色社会主义进入新时代，中华民族处于伟大复兴的征程之中，国家面临着建党百年、“一带一路”、长江经济带等国家战略深入推进的新发展格局。在历史的新起点，审计作为国家监督体系的重要组成部分，需要通过开展研究型审计，揭示国家大政方针和重大战略部署执行中发生的新问题、新情况，关注社会经济运行中存在的风险，并及时预警，提出完善体制机制的建议措施，为推进社会主义现代化提供科学决策，推动新时代国家建设的伟大征程。

2.开展研究型审计是履行新时期审计职责的要求

习近平总书记提出“审计机关要拓展审计监督的广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度”。审计机关只有开展研究型审计，通过准确把握经济形势和政策文件，深入研究分析党委政府的工作重点、改革进程的痛点难点、社会公众的关注热点，强调“查、治、防”相结合，才能更好地开展政策措施落实审计，既要揭示纠正问题，又要分析问题背后体制机制和历史根源及后续影响，并提出实际有效的解决措施和办法，形成有助于服务决策、服务地方经济社会发展、服务民生的系统性成果，促进体制机制完善，从而有效防范各类风险隐患，切实有效地发挥审计工作的建设性作用。

3.开展研究型审计是加强审计机关队伍建设的要求

习近平总书记提出，审计人员要有“三立”精神，即以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信。开展研究型审计，可以促使审计人员加强学习，开拓看问题的角度和深度，跳出审计看审计，提高思考问题、分析问题和解决问题的能力，做到将揭示微观问题与服务宏观决策相结合，从政策制度、体制机制层面发现问题、分析问题、解决问题，不断提高审计人员的能力素养，促使审计人员成长为研究与实践相结合的复合型审计人才。

三、研究型审计存在的问题

1.顶层制度设计尚未落实

制度是谋事之基、成事之道。目前，各地都在积极探索和开展研究型审计，但如何具体落实《“十四五”国家审计工作发展规划》中关于开展研究型审计的要求还没有具体的办法，研究型审计项目的质量要求、考核办法等还没有明确，关于研究型审计的审计取证、审计成果、审计整改的标准还未规范。

2.思想认识存在不足

研究型审计的核心是审计，落脚点是实践，贯穿于审计实施的全过程，目的是“研以致用”，揭示审计实践中发现的问题，深入分析研究，从微观层面拓展到宏观层面，以研究成果更好地指导实践。但现实中，很多人简单地认为研究型属于理论研究，属于科研人员研究的范畴；也有部分人认为审计本来就包含研究性质，无需特别强调研究型审计，再加上审计任务已经很重，没有时间深入研究。认知上的不足直接影响了开展研究型审计的主动性。

3.研究能力不匹配

研究型审计是一个深入调查研究的过程，是审计成果和审计效率的提升，它要求审计人员要着眼于审计对象、立足于审计环境、树立系统观念，对准精准揭示问题这个靶心，以审计的视角研究审计对象的历史沿革、发展现状、职责履行、业务运行等，一体推进揭示问题、规范管理、防范风险，充分发挥审计的“经济体检”功能和建设性作用。这对审计人员的专业能力和综合素养提出了更高的要求，需要审计人员主动学习、总结经验、深入思考，不断提升自身的理论深度和实践高度，从而更好地推进改革、促进治理。

四、推进研究型审计的建议

1.强化顶层设计

一是坚持政治统领。始终把坚持和加强党的集中统一领导作为审计工作的最高统领，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，精准领会国家大政方针和重大决策部署的整治意图和实践要求，主动站在服务党和政府的角度研究谋划审计工作，提升审计层次，提高审计宏观服务能力。二是建立健全研究型审计制度机制，推动制度保障到位。研究出台深化研究型审计的具体办法、实施细则、评价机制等，以制度为抓手，用机制作保障，为开展研究型审计指明方向。三是强化重点突破。树立精品意识，集中优势资源，形成“领头雁”效应。以问题为导向，深入研究总结，注重提炼经验，坚持以用为本，真抓实干，勇于破题，做到研以促学、研以促审。

2.提高思想认识

一是树立系统观念。将研究型审计工作理念贯穿于审计项目的全过程，加大资源整合力度，巩固协同合作模式，完善审计管理，保持与时俱进的研究精神和勇于变革的担当姿态，努力实现以研促变、以变促审，促进审计前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，推动审计理论、审计实际和审计制度的创新变革。二是强化率先垂范。领导班子要对研究型审计进行统筹谋划、系统推进，强化全员研究型审计的意识。对于重大审计项目和重大审计课题，亲自参与谋划，发挥示范引领作用，形成领导重视、骨干带动、全员参与的工作格局。三是突出审计理念。突出做好事前谋划、方案制定、审计实施和项目后评估四个环节的研究，注重转变审计思路，从关注财务收支向关注资金绩效、经营风险等方面转变，不断提高审计工作的政治性、前瞻性和大局性，全面思考深挖问题背后隐藏的政策、体制机制方面的深层次原因，发挥好审计监督服务保障功能。

3.提升研究能力

一是拓宽交流渠道，增加理论储备。着力搭建沟通交流平台，审计人员要通过学习研讨、项目协作等渠道积极学习，强化与专业院校、科研部门、社会审计等单位的深度交流互动，及时掌握先进的理论研究成果，丰富自身理论涵养。充分发挥局网站、微信公众号等载体作用，宣传推介研究成果，通过资源共享，切实提高研究型审计的水平和层次。二是注重能力建设，营造良好氛围。围绕“能查能说能写”的目标要求，积极组织开展政策法规解读、案例指导研究、实务导师制等活动，将研究型审计纳入干部能力建设的重要内容；制定研究型审计领军人才、骨干人才培养计划，着重培养政治站位高，具备较高政策研究水平和问题核查能力的审计人才；组织开展调研征文活动，加强理论研讨和业务交流，推广审计经验，营造研究型审计的良好氛围。三是强化审计实践。以审计实践作为提升审计人员的政治意识和政策分析能力的第一跑道。积极参与上级审计机关组织实施的审计项目，加强重大审计项目的历练，增长见识；通过审前调查、审计实施方案制定、审计问题线索发现和核查、审计取证、审计报告撰写、审计整改落实等各个环节的锻炼，开阔眼界，不断提升审计人员的政治判断力、政治领悟力和政治执行力。

4.强化审计全过程管理

一是聚焦审计立项研究。做好审计调查研究，坚持围绕中心、服务大局，注重研究中央和地方重大政策措施以及群众关注的热点、难点问题；摸清审计对象底数，按照审计领域、行业特色等分类研究、细化丰富审计对象库，分类确定审计重点和审计频次，增强项目制定的科学性、前瞻性和针对性。二是加强审计现场管理。结合项目实施特点和实际，把提质提效观念贯穿于审计目标确定、切入点把握、阶段任务推进、预期成果实现等各个审计实施环节，注重审计证据的严谨性、审计发现问题的多发性，在审计现场进行充分地研究与讨论，推深做实现场审计实施研判工作，提升审计现场的效率和质量。三是促进审计成果运用。及时梳理总结，深化对审计发现问题的研究和分析，加强对审计发现问题的特点把握和规律研究，剖析问题背后的政策瓶颈、制度缺陷和管理漏洞，提出可批示、能落实的审计建议，推动问题解决和风险防范。深化审计项目后评估制度，研究可供推广的审计方法，结合审计应用实践，加快审计科研成果转化。