空间视角下国家公园建设的制度因应和完善

摘要：国家公园建设作为构建国土空间保护新格局的重要举措，集合了资源、环境、经济、社会、人口等多重要素，引入空间视角有利于通过空间合理布局实现生态保护、绿色发展和民生改善相统一。目前，空间重叠、空间权力配置不均衡、公民空间权利不够完善等问题比较明显，需要构建全面系统的制度体系，统筹自然生态系统完整性和周边经济社会发展，通过精准配置制度资源完成科学布局、系统保护、人地和谐、高效运行的建设任务。因此，基于空间视角所构建的国家公园制度体系，应当贯彻落实可持续发展理念，构建新空间观，完善连通各环节、覆盖各领域的全过程闭环管理的制度框架，以实现空间资源合理配置和空间权有效保障等目标。

关键词：空间视角；国家公园；制度体系；权益保障

中图分类号：DF468.2文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2023.01.05开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

引言

随着党的二十大报告将“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”列为“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”的重要举措，高质量推进国家公园建设恰逢其时。国家公园这一制度创新作为“国之大者”已经落地生根，在共建共享、特许经营、生态体验和自然教育等方面已经基本形成国家公园制度体系。①然而，现有理论成果或涉及国家公园管理体制中的规划、执法、补偿等权力配置问题

参见秦天宝、刘彤彤：《央地关系视角下我国国家公园管理体制之建构》，载《东岳论丛》2020年第10期，第164页。，或以形成最严格的国家公园保护制度体系为目标

参见陈君帜、唐小平：《中国国家公园保护制度体系构建研究》，载《北京林业大学学报（社会科学版）》2020年第1期，第1页。，又或以产权、特许经营和生态补偿等单一制度作为研究对象。

参见钟乐、赵智聪、杨锐：《自然保护地自然资源资产产权制度现状辨析》，载《中国园林》2019年第8期，第37页；吴承照、陈涵子：《中国国家公园特许制度的基本框架建构》，载《中国园林》2019年第8期，第14页。上述研究不仅未能将建设高质量国家公园的多重利益诉求融入制度体系，而且停留在对

具体问题的回应上。为此，必须坚持将生态优先、绿色发展理念融入国家公园建设全局，方能提供全面有效的制度保障。在我国形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间保护新格局的战略部署下，以长江和青藏高原为代表的流域和区域治理已经逐步形成由一元到多元的空间转向，将视角从生态系统的“自然空间”升级为人类的“经济社会空间”，成为涵盖各类自然要素和经济社会要素的多元“国土空间”。

参见刘佳奇：《论空间视角下的流域治理法律机制》，载《法学论坛》2020年第1期，第36页。根据国家公园体制改革的设计，确保国家公园建设与国土空间规划体系相衔接，是

从空间视角统筹资源、环境和生态三要素，实现资源合理配置和权利充分保障的重要途径。国家公园需要统筹自然空间、游憩空间、当地社区的生产和生活空间，达至空间资源科学保护、空间权力合理配置、空间权利有效保障的理想状态。因此，基于空间视角重新检视国家公园建设难题，充分发挥规则治理的作用，丰富国家公园法律制度体系的内涵和外延，有益于为高质量推动国家公园建设提供制度保障。

一、空间视角的理论沿革和融合运用

空间作为研究生产关系和社会关系的切入点，通过调整空间权利关系和空间权力配置等方式，形成合理的空间布局，能够更好地解决空间资源和产品分配等问题。随着“三生空间”协调发展以及融合共生的理念得到进一步发扬，只有引入空间视角，才能契合

建设高质量国家公园的要求。

（一）空间概念的理论起源与发展勃兴

空间不仅表现为以物质实体为基础的自然空间，而且呈现出人类实践活动产物的社会空间

参见王晓磊：《社会空间论》，中国社会科学出版社2014年版，第1页。，由地理空间、居住空间和自然空间等共同构成人类所依存的生存空间。可以说，空间是连续性和间断性的统一。连续性是指各个空间基于人类生存实践的需要而聚成集自然性和社会性为一体的综合体，各空间内部的行为和结果都将外溢至其他空间从而产生连锁反应；间断性是指各空间基于差异化价值而呈现出不同的特质和定位。

參见胡潇：《空间正义的唯物史观叙事——基于马克思恩格斯的思想》，载《中国社会科学》2018年第10期，第15页。因此，不同空间处于相互影响和融合的自然状态，是能够通过调整空间资源和权利等方式维护空间均衡的逻辑前提。针对空间资源、空间权利和空间物品的分配不均现象，强调在经济、社会和文化等方面，实现空间生产、分配中资源与权利的自由性和平等性，蕴含着在空间变迁中引入正义维度的诉求。空间正义作为一种更高层次的目标，与城市学、规划学和法学等学科相融合

参见吴红涛：《从问题到方法：空间正义的理论文脉及研究反思》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2018年第6期，第67页。，为推动我国社会实践的发展提供了价值指引。为了充分发挥空间的治理效能，维护空间正义，空间作为各主体实现自身权益的载体，应当规范政府、企业和公民等多元主体之间的权力和权利关系，形成协调有序的空间利益关系。一是明确城市治理的权力边界，规范政府在空间建设中的生产正义；二是加强城市空间规划的科学性，强调空间权利结构和空间资源配置的均衡性；三是坚持“以人民为中心”的发展理念，保障公民在空间发展中的“生存正义”以及在空间公共事务中的“参与正义”。

参见夏志强、陈佩娇：《城市治理中的空间正义： 理论探索与议题更新》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第196页。其中，建构空间主体间的制度性集体行动框架，是促成空间生产分配正义的关键。

参见吴新星、叶继红：《城市政治公共领域中的空间正义及其实现路径》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期，第88页。因此，健全的法律制度体系是规范政府空间权力、分配空间资源和保障空间权利的有效规则。

鉴于空间视角在分析生态环境保护问题时所具有的普遍解释力，以及法治作为规制空间利益关系的重要方式，我国生态环境保护法律体系也具备了空间属性。环境法作为一门建立于地理空间基础上的部门法学，其规制对象从要素到系统再到以区（流）域为表现形式的自然生态空间，要求将空间关系纳入区域法治发展的分析框架。

参见公丕祥：《空间关系：区域法治发展的方式变项》，载《法律科学》2019年第2期，第9页。污染防治、资源利用和生态保护三大法域和国土空间布局的重点开发区、限制开发区及禁止开发区形成空间对应，符合环境法律体系“因地制宜”的空间规律，衍生出对空间分配正义的法律诉求。

参见杜群：《环境法体系化中的我国保护地体系》，载《中国社会科学》2022年第2期，第130页。在生态保护法域，《长江保护法》以实现流域内空间资源的优化配置、空间秩序的塑造保障以及空间规则的生成确认作为立法目标

参见陈虹：《流域法治何以可能：长江流域空间法治化的逻辑与展开》，载《中国人口·资源与环境》2019年第10期，第20页。，将空间战略转化为可操作的规制体系，并将流域空间范围类型化为宏观、中观、微观等尺度的法律关系。

参见吕忠梅：《关于制定〈长江保护法〉的法理思考》，载《东方法学》2020年第2期，第86页。由此，在加快以各类资源跨区域流动为核心的区域协调一体化发展战略下，以特定流域或区域为代表的生态保护法，从范围上涵盖生态、生产、生活三重功能空间，从内容上以资源环境的可持续承载和经济社会的高质量发展为前提，旨在形成功能协同、互相补充、空间协同的空间融合机制

参见杜辉、杨哲：《流域治理的空间转向——大江大河立法的新法理》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期，第61页。，蕴含了从空间视角构建我国生态保护法治建设的现实需求。

（二）空间视角下国家公园建设的适配性

国家公园作为按照设立标准和程序依法划定的特定陆域或海域，是经由自然先天形成和人类后期改造的地域。国家公园建设在兼具生态系统保护、科研、教育、游憩等综合功能的前提下，

成为承载多重价值的复合空间，追求社会空间和生态正义的综合效应，既要把握不同主体的责任和义务，又要考虑人与自然的关系。

参见秦天宝：《以空间正义引领国土空间用途管制法治化》，载《中国社会科学报》2022年8月17日，第004版。为此，彰显公民空间权利、发挥空间差异化功能、保障空间资源合理分配，需要引入空间视角提升国家公园的治理效能。

首先，彰显公民空间权利是国家公园建设的一项原则。国家公园建设中实现全民共享和坚持全民公益性等表述，要求

将以空间为依据的正当利益转化为法律上的权利，是维护好公民空间利益的必要措施。全面实现公民空间利益需要在配置发展性权利的同时，兼顾参与性权利。为了不断满足人民日益增长的多方面权利需求，统筹自然对于惠及人类生存和发展的双重福祉，国家公园建设需要提供更多可持续的优质生态产品和生态服务，保障公众共同享有生态系统服务功能、社会功能和溢价功能，从而维护公众享有建设成果的权利。

参见王社坤、焦琰：《国家公园全民公益性理念的立法实现》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期，第51页。基于此，公民不仅具有全面发展和社会保障的法定资格，而且具备表达合理诉求、维护空间利益的基本能力，这是通过权利机制保障空间正义的基本路径，也是权利视角下实现空间正义的根本依据。

参见靳文辉：《空间正义实现的公共规制》，载《中国社会科学》2021年第9期，第93页。

其次，保障空间资源合理分配是国家公园建设的基本要求。市场的逐利性将放大空间资源的经济效益，在更大范围内产生资源的集聚效应。为了避免资源过分集中带来分配不公，必须依靠公权力对资源进行公平分配。我国已经确立国家公园国家主导的思路，应通过配置重大事项决策权、规划权和特许经营权等，发挥公权力对国家公园建设的监管职能。例如，

功能分区是为了实现不同价值而进行的资源初次分配，当资源难以充分保障权益时，由政府行使生态补偿和特许经营类权力，再次分配空间资源，科学选择补助和置换等救济方式。

最后，构建空间整体性治理框架是国家公园建设的形式要件。空间治理框架具有整体性和系统性特征，这既包含尽可能全面识别各类关系，又强调尊重事物本身的客观规律和运行方式。

参见秦天宝：《习近平法治思想关于生态文明建设法治保障的重要论述：整体系统观的视角》，载《政法论坛》2022年第5期，第4页。国家公园建设需要结合自然资源禀赋和所欲发挥的综合功能，形成连接各环节、覆盖各领域的空间治理框架，这是达到空间资源均衡分布、多重价值全面实现的内在要求。

二、空间视角下国家公园建设的现实样态

引入空间视角凸显了国家公园建设空间融合、多元共治和整体治理的特征，将当下难题归因于空间结构不合理、空间资源配置不均衡和空间权利保障不到位等空间治理问题，全面展示了空间视角下国家公园建设的实然情形。

（一）空间视角下国家公园建设的内在特征

空间视角下的國家公园建设以价值类型作为划分各类空间的标准，通过合理配置政府空间权力引导空间资源流动和多方参与，达到保障空间权益的效果。

1.空间属性的交融性

国家公园作为自然生态空间的重要代表

参见邓海峰：《生态文明体制改革中自然资源资产分级行使制度研究》，载《中国法学》2021年第2期，第294页。，虽然是具有自然属性、以提供生态产品和生态服务为主的国土空间，但国家公园所涵摄的范围已经从单一的自然生态系统扩展到包含人口、环境、资源、经济、文化等要素在内的经济社会空间。鉴于环境、资源、生态与自然之间“一体三用”的关系，国家公园成为集合环境支持、资源供给和生态保障三大功能的自然空间。

参见杨朝霞：《论环境权的性质》，载《中国法学》2020年第2期，第289页。具言之：一是国家公园发挥环境支持功能，不仅为当地居民提供了生存空间，而且改善了周边社区乃至更大范围内的人居环境，产生的正外部性影响有利于弥合区域发展的不平衡；二是国家公园发挥资源供给功能，为人类社会可持续发展提供生产原料，是形成生活空间的物质基础；三是国家公园发挥生态保障功能，体现了山水林田湖草一体化保护和系统修复的原则，在三大功能顺位中具有优先性。国家公园作为集多重价值为一体的复合空间，天然形成自然、社会、经济等空间相互联系的融合状态，但不影响通过功能分区划分地理空间、确定空间属性，将其承载的差异化功能作为标准来明确空间属性。

2.参与主体的多元化

建立多元共治的长效机制不仅打破了国家公园的地理区划和管理边界，而且能够平衡政府、企业、公众多元主体的多样化利益需求。国家公园建设以明晰各主体权责边界为基础，覆盖国家公园内社会、经济、环境和生产、生活、生态等各方面关系，统筹环境、资源、生态、经济、社会等管理事项

参见王灿发、王雨彤：《论黄河法的生成逻辑与路径展开——以“空间思维”为主线》，载《北京理工大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第80页。；以实现经济和生态利益协调发展为纽带，发挥政府、公众、企业和社会组织的协同作用，成为多元主体突破空间限制的内生动力，自然打通了生存、生产和生态的空间壁垒。国家公园建设的两对主要关系是国家与社会、中央政府与地方政府：一是国家代表具有空间整合权力的主体，以国家公园所保障的环境权和经济发展权为契机，将当地居民、周边社区、相关企业、社会组织以及全社会公众纳入国家公园建设，是有效平衡不同主体空间利益的前提；二是国家公园央地关系是以承担国家环境义务、履行政府环境保护职责为规范支撑，在遵循国家机构权力配置原则下形成的责任共同体，是形成规范有序空间管理结构的重要支撑。

3.治理行为的全覆盖性

国家公园建设是纵向维度上治理过程与横向维度上治理领域的统一，国家公园治理所形成的完整时空条件，构成了国家公园建设的空间范围。国家公园建设全过程包括事前规划、事中管制、事后追责三个环节。事前规划包括设立选址、边界范围、规划体系和功能分区等事项，政府行使空间权力，保障国家公园空间资源的生产和配置处于相对稳定的规则性或协调性状态，通过统筹布局国家公园内各区域地块的功能用途，使国家公园功能结构达到明晰且合理的要求。

参见孙佑海、王操：《国土空间治理现代化及其法治向度》，载《学习与实践》2022年第1期，第52页。事中管制既有公权力为恢复空间功能而实施的修复行为，又有为规范空间资源合理利用而实施的用途管制，更有为提升多元主体参与积极性而实施的激励措施。事后追责作为国家公园建设的逻辑闭环，是防止政府监管力度失范、企业逐利本性难遏、公众无序参与的救济途径。

参见谌杨：《论中国环境多元共治体系中的制衡逻辑》，载《中国人口·资源与环境》2020年第6期，第119页。国家公园建设在横向上涉及生态保护、自然教育、科学研究、社区发展等领域，旨在确保空间功能得以全面均衡地发挥。

（二）空间视角下国家公园建设的问题分析

国家公园建设从时间维度上横跨设立规划到保护管理的完整过程，从空间维度上涉及生态系统保护、资源开发利用、改善民生等基本面向，伴随着空间化过程中出现的空间融合、空间资源流动和空间权益配置等现象

参见杜辉：《实践、逻辑与创新：空间向度下的生态环境法治发展》，载《南京师大学报（社会科学版）》2022年第3期，第92页。，产生了空间重叠、空间权力配置不均衡、公民空间权利不够完善等问题。

1.空间重叠问题

我国自然保护地体系正处于新旧交替、整合转型的共存阶段，虽然处于主体地位的国家公园成为重构我国自然保护地建设的关键，但也承受自然保护地空间重叠问题的困扰，表现在国家公园与其他类型自然保护地以及国家公园与外部其他国土空间之间：一方面，国家公园作为对自然生态系统服务功能进行长期保护、明确划定的地理空间，与各类型保护地在功能和管理上既有区分又有重复，加之保护地批次之间的复杂关系

参见马童慧、吕偲、雷光春：《中国自然保护地空间重叠分析与保护地体系优化整合对策》，载《生物多样性》2019年第7期，第759页。，势必造成国家公园与现有保护地之间的地理空间重叠。例如，大熊猫国家公园四川片区的空间分布涵盖了自然保护区、风景名胜区、森林公园和地质公园等六类自然保护地

参见庄鸿飞等：《大熊猫国家公园四川片区自然保护地空间关系对大熊猫分布的影响》，载《生态学报》2020年第7期，第2350页。，不同的设立标准和管控方式不仅打破了空间权力的运行秩序和稳定状态，还造成了多头管理的后果。另一方面，国家公园作为典型的自然生态空间，与城镇生活空间、农业生产空间和饮用水源地等存在交叉重叠。虽然国家公园作为以整体性生态价值为内涵的生态空间具有价值独立性，但并不能以自然生态空间的独立性否定基于资源要素经济价值而形成的生产和生活等其他空间，这就在事实上形成了复合空间。

2.空间权力配置不均衡问题

合理配置空间权力作为实现国家公园生态保护功能的有效途径，自然形成优先构建生态空间的价值偏好，难免会造成生态空间对生产生活空间的挤压：一方面，国家公园空间权力配置存在“重生态保护、轻民生保障”的现象。例如，为了完成生态系统保护的规定任务，不断扩大生态空间的管控范围，但对社会发展和科研宣教等社会空间的重视不够。同时，在涉及生态保护和民生保障共存内容时，公权力更多地作用于生态保护管理。比如，对于国家公园特许经营项目的审批、监督和财务管理权，配置初衷是运用公权力设置运行机制，从源头上减少经营活动对生态保护资源的影响，却在某种程度上滋生了生产经營与生态保护之间此消彼长、相互对立的错误认知。由此，国家公园建设尚未统筹特许经营项目收益与国家公园内生态补偿以及周边社区发展等的衔接关系，不利于行使以实现公民各项合法权利为目标的空间权力。

参见姜明安：《论依宪治国与依法治国的关系》，载《法学杂志》2019年第3期，第1、7页。另一方面，空间权力呈现出“重管理、轻赋权”的特征。土地流转代表着空间属性的变更，也决定了空间权力的约束强度和角色定位。虽然国家公园土地流转模式有强制性和合意性两种选择，但实践中多选择征收、征用等强制模式。

3.公民空间权利不够完善问题

国家公园建设以全民共享为目标，以公众服务为重要事项，设置引导社会参与管理的机构职责，旨在从实质和程序两个层面保障国家公园建设中的公民空间权利。然而，我国国家公园建设尚未解决自然资源多种空间用途分配问题，即以土地为代表的各类自然资源难以平衡好发挥生态保护功效与提供生产资料之间的关系，导致保护成本与收益分配失衡。为了实现严格生态保护的要求，国家公园执行土地流转和生态搬迁等政策：一是通过资源权属关系的变更，将空间资源用途由生产生活转变为生态保护；二是通过生态搬迁的方式，将生活空间转变为生态空间。当地居民将生存空间让渡给生态空间，在生态补偿机制和生态搬迁方案等配套措施未能合理表达居民利益诉求时，上述风险有可能转化成难以获得合理资金补偿和特许经营优先权等实际后果。

参见鲁冰清：《论共生理论视域下国家公园与原住居民共建共享机制的实现》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2022年第2期，第38页。

三、空间视角下国家公园法律制度的类型化回应

空间视角下的国家公园建设需要运用“制度之治”弥合利益冲突、整合制度效能、彰显多重价值

参见莫纪宏：《“制度之治”是法治的内在逻辑述要》，载《现代法学》2020年第3期，第10页。，是实现空间资源合理配置、空间权力高效行使、空间权利充分保护的有力保障，从形式上形成了符合国家公园建设需求的制度设计。

（一）推动空间布局合理的制度供给

科学确立国家公园空间布局，是从源头减少和解决空间矛盾，提升国家公园空间资源配置均衡性和合理性的重要方式。国家公园空间布局方案以国土空间规划为依据，以公平正义为价值追求，以促进生态文明为功能导向。前者规定政府在行使资源管理权和空间治理权时，应当以平等享有国土空间与自然资源利用权利为基础，以正义逻辑规范资源增值收益分配，维护好国土空间的公正秩序。后者强调在进行用途管制和资源配置时，促进开发和保护的和谐统一，走生产发展、生活富裕、生态良好的可持續发展之路。

参见严金明、张东昇、迪力沙提·亚库甫：《国土空间规划的现代法治：良法与善治》，载《中国土地科学》2020年第4期，第3页。

国家公园建设依托国土空间规划的指导和约束，应制定面向国家公园这一特定区域的专项规划。国家公园规划属于国土空间规划体系中的专项规划，是由总体规划、专项规划和管理计划组成的国家公园规划体系。形成分级分类的国家公园规划体系，是政府

通过规划权掌握空间资源配置和使用的主导权，依据国家公园功能定位制定的空间利用规则。首先，国家公园作为保护最严格的自然生态空间，需要基于国家生态安全格局、生态系统地理分布空间以及公平配置资源等因素，制定国家公园总体规划，明确国家公园设立目标、阶段任务和重点项目等内容

参见唐小平：《国家公园规划制度功能定位与空间属性》，载《生物多样性》2020年第10期，第1249页。，实现国家公园生产、生活、生态三大空间和谐共存。其次，通过合理配置空间资源确保空间权益的有效发挥，例如，运用功能分区这一按照国家公园设置目标划分内部层次与结构的空间治理方法

参见刘超：《国家公园分区管控制度析论》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2020年第3期，第24页。，划定一般控制区作为实现生存发展、社会服务和文化传承等分目标的地理空间。

（二）实现生态保护第一的制度组合

国家公园是由生态资本驱动的特殊发展区域，正负清单和许可制度正是以实现生态价值为目的，配置政府空间权力的两大抓手。国家公园全域禁止开发性和生产性建设活动，并且规定严格保护区原则上禁止人为活动。这是制定负面清单划定空间保护红线，禁止将产业开发资源引入生态空间的体现，是对空间资源配置施加的限定条件。国家公园一般控制区域采取“正面清单+许可事项”的搭配，允许在不破坏生态功能、符合管控要求的前提下，提供生产生活、自然教育、科学研究和游憩服务等空间资源。最终形成将维护自然生态系统为目的生态保护和修复类空间资源配置于严格保护区，将有益于科研、教育和生存类的资源配置于一般控制区的规则。

生态修复制度广泛运用于恢复和提升生态环境质量的场景，从“少破坏”上升到“更优化”的高度，属于生态环境增益的措施。

参见裴敬伟：《生态修复法律制度的协同及其实现路径》，载《北京理工大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第111页。生态修复作为一项复杂的系统工程，不仅需要考虑国家公园内空间生态资源分布的均衡性和修复的可能性，而且也要考虑空间资源的流动性，由此引入异地修复的思路，有利于整体提升国家公园周边所处生态系统的质量。如果说生态修复制度是将空间资源倾斜于生态保护目的，监测评估制度则是实时掌握空间资源分布情况和效果的保障。建立大面积全覆盖的天地空一体化监测和评估体系，不仅为政府判断国家公园空间布局是否合理、空间资源配置是否充分提供全面数据支撑，而且满足了公众了解国家公园生态环境和自然资源状况、参与国家公园治理、监督政府行为的空间权利诉求。

参见王金南等：《独立统一的生态环境监测评估体制改革方案研究》，载《中国环境管理》2016年第1期，第35页。

（三）承载人地和谐价值的制度设计

人地和谐是通过合理配置空间资源保障和救济公民空间权益的价值遵循，需要依赖生态保护补偿、特许经营、社区共建、信息公开等制度设计保障公民在生产生活空间中的经济发展权，是消除区域发展不平衡的必要条件。

首先，生态保护补偿制度关注受益者和保护者之间利益、负担的分配问题。

参见车东晟：《政策与法律双重维度下生态补偿的法理溯源与制度重构》，载《中国人口·资源与环境》2020年第3期，第151页。国家公园建设出于维护生态保护的公共利益而对资源开发利用权施加各类限制，引发了生态保护者和生态受益者之间权利义务不匹配、利益分配不平衡的现象，应当基于生态保护者所付出的生态成本和减损的发展机会，给予合理对价。

参见潘佳：《生态保护补偿制度的法典化塑造》，载《法学》2022年第4期，第166页。为此，国家公园综合推出资金、实物、政策、人才、就业等补偿方式，弥补由于空间资源分配不均或不足而遭受的权益损失，从形式上突破了时间和空间的局限，有利于引导空间资源在国家公园边界内外进行合理流动。

其次，特许经营制度作为生态保护和资源利用两类制度的结合，提出了更为精细化的空间资源配置要求，即以不危害生态保护作为空间资源配置的最低限度，侧重于实现其他主体的空间权利。特许经营制度作为一项政策优惠，能够吸纳国家公园内外社区居民实际参与国家公园建设，借助其营利性特征减少生态利益与经济利益之间的差值，保证公民整体空间权益不减损。

再次，社区共建既引导居民生产生活方式与当地生态系统相融合，又通过建造入口社区和特色小镇等方式，打破国家公园地理和管理边界的空间封闭性，有利于各类空间权益在多元主体之间合理流转和有效置换。

最后，信息公开制度作为影响公众参与意愿的程序性制度，弥合了信息不对称所带来的治理难题。国家公园信息公开属于政府信息公开的范畴，所具备的共享性及公共服务性等特征

参见郑丽琳、李旭辉：《信息生态视角下政府环境信息公开影响因素研究》，载《理论学刊》2018年第3期，第78页。，是运用网络空间打破国家公园地域限制，吸引社会公众监督国家公园建设的辅助手段。

（四）确保体制高效运行的制度保障

国家公园体制高效运行的关键在于合理配置国家公园治理的空间权力和责任，即在合理范围内最大化地发挥空间权力的效能，充分保障公民的空间权利，而权力清单和生态环境保护责任制度正是推进政府权力规范化的主要依托。权力清单作为行政主体配置行政权力的一项（准）立法活动，是能够普遍和反复适用的、具有法律效力的规范性文件。

参见林孝文：《地方政府权力清單法律效力研究》，载《政治与法律》2015年第7期，第65、66页。目前，国家公园体制改革形成了由中央政府突破行政区划进行统一谋划，国家公园管理局具体执行，地方政府协调配合的格局。一方面，由中央制定各国家公园管理局权力清单，有利于运用区域一体化发展思路将区域模块嵌入空间治理框架，增强国家公园行政管理权力划分的科学性，减少将整体性自然空间转化成地方分散空间治理的不良影响，有益于保障各国家公园空间资源配置的公平和公正。另一方面，统筹价值行为模式、经济发展水平和自然资源禀赋等地方性空间要素，关注行政权力的协调互动，有利于将国家公园生态空间治理融入地方行政空间，实现国家公园空间治理体系协同增效的实质目标。

生态环境保护责任追究制度贯穿源头预防、过程控制、损害赔偿的全过程，是实现矫正正义、回归实质公平的对应制度。从形式而言，国家公园违法责任追究主要通过行政和司法两种途径来实现。为了满足国家公园作为独立单元实行跨行政区域的整体空间治理需求，我国不仅建立了执法权与司法权之间的协作机制，推动执法和司法资源的优化配置，而且设立专门法庭打破区域环境保护的空间壁垒，有利于解决国家公园司法保护不足的问题。从内容而言，生态环境保护责任追究制度有效衔接生态环境损害赔偿制度和生态环境公益诉讼制度，通过赔偿损失、消除危险和恢复原状等责任承担方式，将空间资源恢复至合理状态。

四、空间视角下国家公园建设的制度完善

虽然国家公园制度体系已经基本建立，但是未能达到自然、经济、社会系统功能稳定释放、空间资源效能渐次扩大、空间服务能力稳步提升的实质要求。为此，必须形成以可持续发展理念为内核的空间观，凝聚国家公园制度合力，构建逻辑严谨、价值融通的制度体系。

（一）实现制度理念的明晰化

基于空间视角构建国家公园制度体系的首要条件是在空间治理视域下，与环境法所追求的生态安全、代际公平、环境正义等实质法学特征相结合，形成具有可持续发展理念与整体系统性的空间观，从实质内涵和治理模式实现法学转化。

1.坚持可持续发展的价值目标

可持续发展作为环境法典编纂的逻辑主线，实现了价值共识和法律形式的有机结合，它强调经济、生态和社会的协调统一。

参见吕忠梅：《发现环境法典的逻辑主线：可持续发展》，载《法律科学》2022年第1期，第78页。国家公园建设不仅在空间上统一整体利益和局部利益，在时间上兼顾当代利益与后代利益，体现了可持续发展理念下社会系统的公平性、协调性，而且充分发挥自然“一体三面”的利用价值，将衍生出的生态、生产和生活空间视为实现人与自然和谐共生的物质基础，运用自然、市场、社会和政府相互嵌入的“新四维”合作治理体系

参见吕忠梅：《环境法典编纂方法论：可持续发展价值目标及其实现》，载《政法论坛》2022年第2期，第27页。，保证平等享有使用自然资源的权利，维护实质意义上的正义价值。一言以蔽之，可持续发展理念是在重新审视生态保护和经济发展关系的基础上形成的科学认知，能够从根本上扭转国家公园空间权力配置局限于生态保护领域和空间资源缺乏有效转化机制的困局。

2.树立整体系统的空间发展观

对自然各要素从碎片化到整体性保护以及自然外溢效应的科学认知，推动了我国生态环境治理从要素分散化到区域一体化、从多头管理到统筹协调模式的转化。生态环境治理的关联性、系统性和整体性等特征也适用于空间治理，空间发展作为空间治理的归宿，

形成了融合经济高质量发展、人的全面发展和生态系统良性发展的新发展观，能够指引国家公园建设。为了在提升国家公园整体空间效益的同时，加强各区域功能的协同性，统筹生态、社会和经济的价值位序及其特定空间布局，要以国家公园高质量发展作为空间资源配置和结构调整等空间治理的整体目标，将总体目标拆分成若干可供执行的具体目标，依据空间单元的社会属性和特点，为静态秩序和动态关系制定相应规范。

参见刘超： 《完善环境空间治理规则》，载《人民日报》2020 年7 月27 日，第005 版。从整体性和系统性出发合理配置空间资源管理权，制定生态保护第一和惠益共享相统一的空间治理规则，是科学合理配置空间权力的依据。

（二）构建体系化的制度框架

空间视角下完善国家公园制度体系的前提是制度分布的空间性，在形式意义上构建整体系统的网状制度框架，突破国家公园空间治理的时空限制，在国家公园设立、管理、评估、监督等各环节以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域得到全方位的制度保障。

1.实现各环节相衔接的初级目标

国家公园建设实行全过程闭环管理，包括事前设立规划、事中保护管理、事后监督追责三个阶段，国家公园法律制度框架的体系化不仅应当确保每个环节都有制度支撑，而且制度之间需要形成完整的逻辑链条。在设立阶段，国家公园规划制度通过规范国家公园空间用途及开发利用的特定区域，降低功能空间的重叠概率。一是国家公园地理边界的划定既要增强生态系统的连通性和完整性，又要尽量减少对原有经济社会空间的影响，能从根本上减少“九龙治水”的发生概率。二是运用分区管控制度明确严格保护区是维护自然生态系统功能，实行更严格保护的生态空间；一般控制区作为承接人口和产业转移的缓冲地带，是实现资源合理利用的生产生活空间，达到了价值观和利益链之间的动态平衡。

参见吴必虎等：《生态保护红线战略视域下自然保护地如何划界和分区管控？》，载《生物多样性》2022年第4期，第4页。在保护和管理阶段，运用许可、审批和特许经营等手段，规定空间资源配置用途、空间结构变更程序和资源交换方式等内容，明确空间资源保护、利用的秩序和强度，引导空间资源合理流动。

参见杨壮壮等：《生态文明背景下的国土空间用途管制：内涵认知与体系构建》，载《中国土地科学》2020年第11期，第3页。在监督追责阶段，针对国家公园保护和管理过程中的义务性规范，形成政府与社会之间的双向监督问责机制，保证空间权力不超出合理边界。

2.达成领域全覆盖的高级目标

国家公园建设在空间结构设计和空间资源配置方面向生态保护、自然教育、科学研究和社区发展等多领域延伸，以地理空间为基础、政府权力为手段，拓宽了国家公园制度体系的价值内涵：首先，为了达成国家公园原真性和完整性保护的目标，坚持系统思维、因地制宜、区域管理和动态适应等原则

参见巩固：《环境法典自然生态保护编构想》，载《法律科学》2022年第1期，第99页。，由国家公园管理机构在严格保护区实施最严格的保护措施，科以最严厉的处罚责任，从而调动最优质的空间资源保护重要生态系统。其次，国家公园建设从扁平化的生态保护单一目标走向包含自然教育和科学研究等内容的立体化多重目标。国家公园建设集中将教育和科研资源投放至一般控制区内的特定区域，奠定了有序开展公共服务的基础。最后，社区发展作为关系民生福祉、為全社会提供优质产品的重要领域，通过特许经营和生态补偿等制度打通园内与周边社区发展的空间隔阂，制定国家公园内空间生态良好、经济社会发展的综合协调路线。

（三）强化制度内容的融通性

空间视角下完善国家公园制度体系的关键，是明确政府关于生态保护、民生发展的空间管理权力和公民空间权利相适应的制度内容、适用规则，发挥制度保障的工具价值。通过国土空间用途管制、生态补偿和生态损害责任追究等制度创新，保障游憩等利用方式以无害或者有益于国家公园生态保护的方式进行

参见潘佳：《国家公园是否应当确认游憩功能》，载《政治与法律》2020年第1期，第135页。，保证空间资源和空间权利得到合理配置，增进国家公园空间治理的整体权益。

1.有效融合保护和发展价值

虽然国家公园制度体系以不损害生态环境作为制度设计的红线，但是，由于法律制度对标的空间的功能而言具有差异性，必须谋求生态保护和社会经济发展共存的制度设计。一方面，以维持生态系统原真性和完整性保护为主，内含促进经济社会发展基本要素的保护类制度。在总体规划框架下制定针对生态旅游、自然教育等领域的专项规划。

总体规划构建了国家公园建设的空间结构以及空间资源配置类型，专项规划是为了实现特定的社会发展价值，对空间资源作出的精准安排。生态保护补偿制度的核心在于能否以经济社会发展权益公平置换生态权益，保证空间权益不减少。这要求在统一制定生态保护补偿标准的基础上，按需增加“一事一议”环节，讨论生态权益的价值界定和具体补偿方式等内容。另一方面，服务于民生福祉的发展类制度。社区共建是探索社区发展与生态保护的良性发展模式，国家公园为社区提供资源利用价值，社区为国家公园科普宣教和生态旅游提供载体，政府则作为信息传递者、空间资源配置引导者和空间利益协调者，保障国家公园和社区公平分享所得空间利益，以缓解区域贫困和发展不平衡。

参见苏海红、李婧梅：《三江源国家公园体制试点中社区共建的路径研究》，载《青海社会科学》2019年第3期，第110页。如果说社区共建是提升生产生活空间经济发展水平的对口领域，那么特许经营制度则是利用国家公园自然资源资产，引入社会资本

，实现资源生态与经济价值空间转化的重要方法。

2.综合运用管制和协商方式

国家公园以国家环境保护义务和政府监管义务的法律作为依据，证成了政府空间治理权的形式理性和实质理性。根据制度内容是否具有强制性，可以将

相关制度分为管制型制度与合作协商型制度。前者需要投入更多空间资源维持权力行使的高效性，后者虽能达到空间资源配置的更优状态，却需要经历复杂的磋商程序。为了维系不同类型制度之间相互联通和配合的状态，目前衔接管制和协商的方式有三种：第一种属于并列型，国家公园采取征收、征用等强制性和租赁、赎买、置换及地役权等合意性共存的流转模式

参见秦天宝：《论国家公园国有土地占主体地位的实现路径——以地役权为核心的考察》，载《现代法学》2019年第3期，第60页。，考虑到降低社会风险和实施成本等因素，在鼓励选择合意性方式的同时，以强制手段作为兜底措施，强调在核心利益不减损的前提下，优先保障公民的空间参与权利。第二种是前后衔接型，政府有义务对因国家公园建设而导致空间权益受损的主体进行补偿，通过后续友好协商保障公民空间权益。第三种属于相互促进型，如公权力主体

释放政策红利，激发社会公众参与国家公园建设的积极性，在实现全民公益性目标的同时，全面提升国家公园治理效果。

结语

为了建设人与自然和谐共生的现代化，国家公园建设必须改变单一生态保护的传统认知，形成科学合理的国家公园空间布局，回应社会和经济等现实需求。通过合理配置空间权力引导空间资源遵循功能設计进行均衡分配，全面保障公民空间权利。将空间视角引入国家公园建设的全过程和多领域，有利于突破地理和管理边界，完善国家公园制度框架和内容。本文选取国家公园作为研究对象，以期对生态保护领域的制度化和体系化有所裨益。ML

The Institutional Response and Perfection of National Park Construction from the Perspective of Space

LIU Tongtong1，2

（1.China Research Institute of Environmental Law， Wuhan University， Wuhan 430072;

2.School of Political Science & Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072， China）Abstract：

National park construction is an important measure to build a new pattern of territorial space protection， it integrates multiple factors such as resource， environment， economy， society and population.

The introduction of a spatial perspective is conducive to the unity of ecological protection， green development and improvement of peoples livelihood through rational spatial layout. At present， spatial overlap， unbalanced allocation of spatial power and inadequate spatial rights of citizens are prominent problems. It is necessary to build a comprehensive and systematic institutional system to coordinate the integrity of natural ecosystem and social development， through precise allocation of institutional resources to complete tasks about scientific layout， systematic protection， harmony relationship， and efficient operation. Therefore， the national park system constructed from the perspective of space should implement sustainable development idea， and construct a framework of closedloop management during the whole process， in order to achieve multiple goals， such as rational allocation of space resources and effective protection of space rights.

Key words：  perspective of space; national park; institutional system; rights and interests protection

本文责任编辑：邵海

文章编号：1001-2397（2023）01-0063-12

收稿日期：2022-11-03

基金项目：中国博士后科学基金面上项目“法治视野下国家公园治理央地权力配置研究”（2022M712451）

作者简介：

刘彤彤（1992），女，江苏镇江人，武汉大学环境法研究所讲师，武汉大学政治与管理学院博士后研究人员，法学博士。

① 参见关志鸥：《高质量推进国家公园建设》，载《求是》2022年第3期，第65页。