海洋强国战略下的海南海域船舶管理

温海樱

【摘 要】 海洋强国战略已成为推动我国经济社会发展的一项重要战略，这一战略给海南海域船舶管理提出了新的要求。从海南海域船舶管理现状入手，在海洋强国战略下，以构建海南自贸港海事特区为基础，积极探索适合海南船舶管理高质量发展的对策，包括：完善具有海南特色的地方性海事法规和标准、加快健全应急反应机制、强化海事安全监管主体机构执行力、利用现代科技提升海南海事主体船舶管理水平。

【关键词】 船舶管理；海洋强国；海事管理

0 引 言

船舶管理高质量发展是推动建设海洋强国的重要环节，关系到我国水上交通安全和水域环境可持续发展问题。2019年《交通强国建设纲要》提出，到21世纪中叶要全面建成“人民满意、保障有力、世界前列”的交通强国[1]。“十四五”期间，国家将进一步统筹规划交通强国海事建设的顶层设计，突出海事职能和特色，建立健全海事发展战略研究机制，服务国家重大战略决策。建设海洋强国和交通强国是以习近平同志为核心的党中央立足国情、着眼全局、面向未来作出的重大决策，为在新时期推进海南船舶管理提供了有力的战略支撑[2]。海南船舶管理是海南水上交通安全的源头，推动其高质量发展十分重要，对于监督和防止海南海域污染、保护海南生态环境、推动海南自由贸易港高质量发展具有重大意义。

1 海洋强国战略下海南海域船舶管理的必要性

1.1 事关我国南海未来发展战略

习近平总书记提出海洋强国思想主要包括4个方面：坚持走依海富国、以海强国、人海和谐及合作共赢的海洋发展道路。船舶管理高质量发展是海洋强国建设的重要基础，南海海洋资源丰富，同时也是我国重要的安全屏障和贸易通道[3]。但是，由于我国地域广阔，与其他国家相比，海洋资源开发实力较为薄弱，周边国家对我国海洋资源的觊觎导致近年来南海争端频频发生。争端造成的南海环境问题严重制约着中国海南海洋事业的发展。同时，南海航道面临着受恐怖主义威胁等安全问题。在海洋强国战略下，加强对南海资源和南海航道的管理是时代发展的必然趋势，完善海南海域船舶安全管理体系，有助于保护我国南海航行安全及其生态环境。应充分认识到海洋强国战略与实现中华民族伟大复兴之间的关系，为海南未来的发展制定科学合理的规划。通过树立科学的海南海域发展观念、建立健全海南船舶安全管理决策机构、强化海上安全意识、调整巩固海南对外方针政策等多项举措，有针对性地维护我国南海权益，为南海未来发展提供保障。

1.2 事关海洋产业发展

海洋是可持续发展的宝贵财富，对人类生存和发展具有重要意义，海洋经济已成为临海国家经济增长最具活力和前景的领域之一。我国海洋产业发展起步较晚、进展缓慢，直到20世纪80年代才逐步得到重视。2021年4月，《海上交通安全法》修订草案提请十三届全国人大常委會第二十四次会议审议，修订草案强化了海上交通管理，这将为建设海洋强国、促进海洋经济发展、保护海上人民生命和财产安全等提供有力的法律支撑。目前海南省已经初步形成海洋渔业、海洋旅游业、海洋交通运输业和海洋油气业这4个海洋经济支柱产业，但海南海洋经济发展总体情况仍远远落后于广东、山东、福建、浙江等全国其他主要沿海省份。因此，在海洋强国战略背景下，着力完善海南海域船舶管理，推动海南海洋产业结构转型升级，创新发展海洋新兴产业，建设南海资源开发服务保障基地，开发海南海洋油气，对于促进海南经济发展具有重要意义。同时，发展海南经济要坚持以促进深海科学技术研究等为突破口，以建设海南自由贸易试验区和有中国特色的自由贸易港为契机，充分挖掘海南海洋经济的发展潜力，着力提升海南海洋产业总体竞争力，为海南经济发展贡献力量。

2 海南海域船舶管理过程中存在的问题

2.1 船舶管理相关法规制度不健全

中国水上运输的法律法规初成体系，能够在航海安全管理、防止水域污染、交通便利、保护环境等方面与国际海事管理组织紧密合作。但中国在海上运输方面的法律法规与发达国家相比仍有较大差距，不能满足中国南部海洋发展崛起的要求。目前海南海域的船舶管理工作所面临的法规问题主要有以下2点：① 法规较为滞后，表现为法规制定工作落后、法律规范未能及时修订，无法适应发展环境变化，法规的下发方式分散且系统化程度不高； ② 不同法规之间存在冲突，表现为法律规范中确定的部门职责与海事管理部门的职责和监管工作有重复，影响海事行政管理效率。综上所述，由于我国海事法律法规的建立起步较晚，存在许多不完善的地方，导致我国海事主体在执法与行政管理过程中出现法规不适用等问题，在一定程度上对海南船舶管理工作起到制约作用。

2.2 船舶防污染应急管理体系建设不完善

应急管理体系是一种行政职能及其载体系统。以海南琼州海峡为例，琼州海峡作为连接海南岛与大陆的“黄金水道”，是海南经济发展的生命线，海南人民的各种生活和生产物资（包括危险品如煤气、酒精等）均通过琼州海峡运输，但其通航环境复杂，易发生水上交通事故。但至今仍未出台针对琼州海峡区域船舶溢油的相关应急预案，溢油应急设备也严重短缺。目前海南省不断促进经济及航运业发展，船舶发生水上交通事故的概率也随之提高。同时，建立健全船舶防污染相关规定是由国家法律与法规要求的，海南周边海域存在的潜在船舶污染风险也决定了必须完善应急管理体系。例如，海南岛周边航道连接着国际航路，导致其所属海域的航行路况复杂。海南洋浦港石化产业迅速发展，石化产品运输量较大，存在发生船舶污染事故的潜在风险；海南岛周边有许多自然生态保护区、旅游娱乐设施、港口和码头等容易受污染事故影响的环境敏感资源。综上所述，建设海南海事应急管理体系迫在眉睫。

2.3 海事主体执法能力不足

海事行政执法就是指法律规定的国家行政机关和得到法律授权的海事管理机关按照法律所规定的内容对海事管理对象实施行政法定规范，以维护公共利益和为社会服务的一种海事行政行为。海南省周边水上交通运输情况复杂，需谨慎对待，特别是对于海洋维权执法实践中一些具体做法，应仔细剖析与探讨，并将研究成果运用到执法实践中。当前海南海事主体在办事效率及船舶监管模式方面需进一步优化，其中存在的主要问题如下： ① 政府管理理念存在过度事先审批，监督管理存在不敢为的现象，不能适应当前高度市场化的运行机制； ② 电子政务平台建设起步稍晚，如海南智慧海事管理系统建设还不够完善； ③ 船流量增长可能会导致出现海南海事主体对港口国船舶的监督不及时、对在海外的中国籍船舶和船员的保护体系不完善、与中国海警局的协调机制不健全等问题，这些问题会影响海南海事主体服务效率和监管模式的优化。

2.4 海事管理人员专业素养有待提升

海事安全管理人员专业素养表现为其应当具备的相关海事知识、海事理论、船舶操作技能和必要的组织安全管理能力等。专业素养是职业素养中必要的，应掌握专业知识、专业理论与专业技术手段，具备组织管理能力。人才是事业成功的关键因素，因此，海事管理需建设一支具备专业素养、高道德素质和知识结构合理的海事执法队伍。海事执法人员是海事执法权的具体实行者，其业务能力和道德素质关系到海事部门工作的效率，以及海事管理部门的社会形象。当前，海南海事局人员整体综合素质有待提高，硕士及以上学历占全局总人数的6.2%，中、高级职称人员占全局总人数不到30%。近年来虽然海南海事局招录了一些大学毕业生，但其缺乏工作经验，同时精通海事国际公约的人才较少，在一定程度上制约了海南海事管理事业的可持续发展[4]。

3 提高海南海域船舶安全管理 水平的途径

3.1 完善海南特色地方性海事法规和标准

海事特区是具有特殊海事政策制度体系与管理模式的海事高质量发展改革创新试验区。2021年，交通运输部海事局印发《关于建设海南自由贸易港海事特区的意见》（以下简称《意见》），提出到2025年，将初步建立以信用监管高效智能和风险防控高效智能为重点的海事特区政策制度体系和体制；到2035年，海南自贸港海事制度体系和管理模式将更加成熟，水上交通安全风险防控体系更加有效，海事领域对外开放程度达到世界一流水平，全面建成海南自贸港海事特区[5]。

完善海南特色地方性海事法规和标准，需推进依法行政，高效执法。完善海南海事安全管理地方性法规体系应结合本省特点，起草制定海南在船舶安全管理方面的相关规章制度，确保海南在船舶安全管理方面更加科学和规范；把控好运输市场准许进入、检验、船员考试发证及船舶签证这4个关卡；加强对海口港、三亚港、洋浦港等重要港口所包含的重点水域、渡口及浮桥这类事故多发区的管理力度，依法拟定惩罚方案，适当调整惩罚力度。要加强对海口港、三亚港、洋浦港等港口的建设，全面实施海事行政安全管理。对海南港口工作人员开展全员培训，分批次学习港口安全知识及海事安全管理法律知识，提升其专业素养，强化其安全意识；结合海南港口特点健全依法治港机制，依据法律制定地方港口规章制度，结合实际规范港口的建设、维护、经营、管理等；做好港口规划，结合资料记录实情确定海南海域水上交通安全管理责任的规章制度。根据《安全生产法》和《港口法》等相关法律，各级地方政府应统筹兼顾，协调各方，保护海南海域水上交通安全；各级监督机构要强化监督责任制，避免发生责任交叉和权责混乱现象。

3.2 加快健全应急反应机制与设备

海南海域通航环境复杂且敏感，海上船舶交通事故会对海南周边自然保护区、海水养殖区等生态保护区域造成严重影响，因此要加快健全海南船舶交通安全应急反应机制。

（1） 加快健全应急反应机制。 ① 必须建立以“以人为本、科学决策、快速高效”为工作原则的海南特色海上险情突发事件应急预案。为保护人民财产安全、促进社会经济发展，在建立完善的应急预案时，要充分考虑决策环节，做到科学、高效和“以人为本”，及时对海上遇险人员实施救助。② 必须加强海上险情的检测预警，建立健全海上险情应急响应机制，快速、有序地组织开展海上险情应急处置工作，最大程度地降低海上险情造成的人员伤亡和财产损失[6]。

（2）建立海上交通监管多方联动工作机制。为避免和减少资源的浪费，政府牵头，要确保各方应急救援力量协调统一，相互配合，形成“共建、共治、共享、共赢”的海上交通监管联动工作新局面。① 加强发挥地方政府作用，实行纵向分级联动。针对不同类型的海上突发事件，将各类事故的全责落实到具体部门，提升办事效率，防止责任推诿。② 增加各部门之间的协作与沟通。由于海上事故的特殊性和海南海域广阔，给海南海域的管理工作带来巨大的挑战。政府牵头成立海上船舶联席委员会，协调各管理机构和民营船舶企业，定期召开海上交通安全管理联席大会，从源头抓起，依据各部门建议和实际船舶安全管理中的需求对船舶和海上突发事件进行规划管理，克服由于海南海域广阔给救援、处置等工作带来的困难。

（3） 加强应急救援物资设备与装备建设。 ① 建议海南沿海市县及其附属应急管理部门、各个港口行政部門做好区域港口应急物资储备库的规划和建设。② 优化使用应急救援物资设备与装备的调配程序，进一步做好海南应急物资的合理储蓄工作，将物资调拨时间和成本降至最低。 ③ 基层管理机构必须坚持组织企业和渔民开展定期应急操纵演练，及时查找漏洞，细化应对措施，从源头上防治，不断提升企业和渔民抗击风险的能力，降低风险概率。

3.3 不断强化海事安全监管主体机构执行力

（1） 应贯彻落实《交通强国建设纲要》确定的目标和任务，坚持以“三化”建设为统领，致力于建设人民满意、保障有力、世界前列的中国特色海事特区，始终坚持将“一流海事服务、一流航海保障、一流海事队伍、一流设施装备、一流国际影响”作为实现海南海事安全监管发展的核心目标，为构建交通强国和海洋强国贡献海南力量。

（2） 牢牢抓住服务国家南海开发战略和海南自贸区自贸港建设目标。海事主体应加快创新海事群众服务窗口，完善服务制度和服务标准，并带着问题做好服务，在问题中提升自身监管能力。同时，还应主动聚焦人民群众对安全、便捷、高效等日益增长的需求，深入查找海南海事管理的薄弱环节，剖析自身存在的不足与弱项，为海南海事防控风险和保障安全拓展新的空间，在海南深化改革服务中展示海事新能力与新形象[7]。

（3） 围绕水上交通安全监管中心工作，加强海南一线监管力量，完善海事职责体系，强化目标责任分解与考核。① 加强巡航检查和现场执法，提升执法支队内部管理精细化程度，定期开展监管培训，提高执法支队执行力和监管能力，培养一支高素质的海上巡查执法队伍。② 加强执法队伍领导班子建设，提升支队领导的综合管理能力，由领导牵头，推动支队发展建设。③ 构建海事责任体系，解决横向职责交叉、重叠、缺失问题，充分发挥海事专业优势，构建“纵向协作、横向协调、资源共享”的海南海事监管体系。

3.4 充分利用现代科技提升管理水平

伴随着“交通强国”“海洋强国”国家战略的提出，海南航运事业在国家“一带一路”发展战略下迎来发展机遇。现代科技日新月异，在海南海事管理的过程中，传统的管理方法已经无法满足海南航运事业的发展需要，需要借助现代科技，让船舶安全管理工作更为顺利的实施。

（1）建设先进的海南海事安全治理信息化平台，以构建海南自由贸易港海事特区发展战略为中心，充分发挥科技创新的引领作用，加快海南智慧海事建设，促进构建海事管控系统，引入先进IT管控理念，加速推动海南海事监管由“汗水型”向“智慧型”转变，逐渐构建一个智能化、系统化、立体化和一体化的海南海事安全治理信息化生态圈，全力推进海事治理体系建设，实现海事安全管理能力现代化。

（2）加快整合海南海事社会服务保障类平台，推动监管类平台“全省一张网”建设。海事智慧社会服务保障类平台是作为基于地方特色“操作系统”的应用服务平台，应由海南政府牵头，以突出海南特色为中心，着眼自由贸易港建设需求，聚焦海南贸易投资和海洋建设，开发相关应用模拟场景和虚拟平台，进一步助力提升海南船舶安全监管效率，展现优质海南管理形象。

（3）全面提升海南海事内部管理系统，解决好“慢”“散”“杂”“乱”等管理瓶颈问题，构建简约、高效的船舶安全监管模式。打造海南自由贸易港海事特区无现成经验借鉴，海南海事人要敢于挣脱思想束缚，敢于先行先试，勇于大胆创新，深化全省通办政务服务，加快推行海事证书电子化。研究制定海事政务个性化、精准化服务举措，发挥政府作用全力提升效率，保障海南水上交通安全形势稳中向好，切实保障人民群众生命财产安全。

综上所述，研究海南海域船舶安全管理对海南海域资源的合理利用、口岸的经济发展、社会和谐发展等方面有着促进作用和重要意义。海南省是我国海洋强国战略的重要发展地区，有中国与东盟等国家进行海上运输的交通航道，因此减少和避免海南海域交通事故是海南海事主管部门不容推卸的责任。目前海上交通安全管理经过多年发展，已逐渐成熟，在许多方面取得了较突出的成就。全球不是即成世界的集合体，而是过程的集合体，不能照抄照搬成功经验，也不能止步不前、固步僵化，应防止将前人的经验当作僵死不变的“教条”。在海南海域船舶安全管理中，应将创新理念贯穿于海上交通安全工作的全过程，积极探索适合海南海域船舶安全管理的对策，降低事故发生的概率，促进海南经济更好更快地发展，维持社会稳定，调动一切力量为建设海南自由贸易港服务。

参考文献：

[1]中共中央国务院印发《交通强国建设纲要》[EB/OL].（2019-09-19）[2022-7-10]http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5437132.htm.

[2] 未来五年，航行更安全、水域更清洁――交通运输部海事局局长曹德胜谈海事系统“十四五”规划[EB/OL].（2021-06-03）[2022-7-10]http：//www.gov.cn/xinwen/2021-06/03/content_5615286.htm.

[3]习近平谈建设海洋强国[EB/OL].（2018-08-13）[2022-7-10]https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1608662949529432570&wfr=spider&for=pc.

[4] 李浩. 新公共管理理论视角下海南海事局服务型海事建设探析[D]. 大连：大连海事大学，2014.

[5] 中共中央国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》[EB/OL].（2020-06-01）[2022-5-10]http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5519942.htm？ivk_sa=1024320u.

[6] 廣东省人民政府， 广东省军区. 广东省人民政府 广东省军区关于印发广东省海上险情应急预案的通知[A]. 广东省人民政府公报， 2021（10）： 3-20.

[7] 吴辉. 服务海南自贸区（港）建设  推动海南海事高质量发展[J]. 中国水运，2019（5）：10-12.