优质均衡视域下柞水县义务教育城乡差距调查研究

参照教育部颁布的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，对柞水县义务教育城乡差距的调查与分析发现，柞水县城乡学校绝大部分指标都已达到了“优质均衡”发展的标准，但在师资力量、生均教学及辅助用房面积、学校规模和班额等方面，城市学校与农村学校之间差距很显著，尤其是城乡小学之间差距大。柞水县农村学校生源锐减对城乡教育均衡发展影响较大，应推进柞水县城乡义务教育优质均衡发展。

城市学校与农村学校在办学条件、师资队伍和教育质量等方面的差距一直是县域义务教育均衡发展要解决的重要问题，也是人民群众关注的一个热点问题。这是造成学生从农村向城市单向转移及出现学生择校、大班额、学业负担过重、学校乱收费等许多问题的重要根源。[1-2]为了不断提升义务教育均衡发展水平，2017年教育部颁布了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》。[3]当前，各级政府都把实现义务教育“优质均衡”发展作为教育发展中的重要任务。

本文通过对陕西柞水县义务教育城乡发展差距进行调查研究，以期为推进柞水县义务教育优质均衡发展提供决策参考。柞水县面积2322平方千米，地处秦岭山区，常住人口13.77万人，城镇化率47.35%。下辖8个镇1个街道办。义务教育初中学校有12所（含7所初级中学和5所九年一贯制学校），在校学生4657人；小学有37所（含7个教学点），在校学生12259人。

研究思路及方法

设计评价指标时参考了教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中的评价指标及标准要求，同时结合调研时指标数据的可获取性，评价内容包括资源配置、政府保障程度、教育质量和社会认可度四个方面，基础指标共包含22个。资源配置包括每百名学生拥有高于规定学历教师数、每百名学生拥有县级以上骨干教师数、每百名学生拥有体育艺术专任教师数、生均教学及辅助用房面积、生均体育运功场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有网络多媒体教室数；政府保障程度包括每12个班配备音乐和美术教室、学校规模、班额、不足100人的村小学和教学点按100名学生核定公用经费、教师培训完成率、每年交流轮岗教师比重、专任教师持有教师资格证上岗率、就近划片入学比例；教育质量包括初中三年巩固率、课程开齐开足、残疾儿童入学率、学校德育工作和校园文化建设、教师熟练运用信息化教学手段、无过重课业负担；社会认可度就1个基础指标。

运用抽样调查法、深度访谈法、实地观察法和比较分析方法，获取柞水县城乡义务教育优质均衡发展现状数据和存在的问题等有关信息，提出推进柞水县义务教育优质均衡发展的对策建议。由于柞水县义务教育城市学校只有3所小学和3所初中，所以将其作为城市样本学校。而农村小学和初中学校由于数量较多，小学选择了9个完全小学（含3个中心小学，6个一般的完全小学），占柞水县农村小学总数的26.5%。农村初中选择了3所镇中学及九年制学校，占柞水县农村初中学校总数的33.3%。所选样本学校具有一定的代表性，能较全面反映柞水县农村学校发展现状。2022年5-6月期间对所选择的样本学校进行了实地调研，取得了评价指标数据和其他有关信息。

作城乡对比分析时，城市小学的指标值是将所选择的3所城市样本小学合在一起进行计算，农村小学的指标值是将所选择的9所农村样本小学合在一起进行计算。同理，城市初中和农村初中指标值的计算也使用该方法。

调查结果及分析

下面根据对城市和农村样本学校各指标数据的计算，对柞水县义务教育城市学校和农村学校发展差距现状及问题产生原因进行分析。

（一）城乡义务教育资源配置均衡现状分析

1、柞水县教师队伍城乡差距分析

每百名学生拥有高于规定学历的教师数城市小学为4.62人，稍微优于该指标的达标值（＞4.2人），农村小学为8.45，显著优于达标值。城市初中和农村初中分别为7.41和10.94，都优于该指标初中要求的达标值（＞5.3人）。从城乡比较看，无论是小学还是初中，该指标都是农村学校远好于城市学校，出现这种结果的原因并不是城市学校高于规定学历的教师比重低于农村学校，而是因为农村学校每百名学生配备教师数量远大于城市学校形成的。许多农村学校学生数量很少，但班级数量很齐全，因此相同学生数量，农村学校自然比城市学校教师配置多。但按班级数量看，农村学校教师数量也较缺。事实上柞水县城乡小学和初中学校，96﹪以上的教师学历都高于规定学历，并且城市学校比重稍高于农村学校。

每百名学生拥有县级以上骨干教师数城市小学和农村小学分别为2.53人和1.65人，城市初中和农村初中分别为4.27人和1.93人，该指标都优于评估的达标值（＞1人）。从城乡差异看，城市学校明显占优势，尤其是城市初中显著高于农村初中，反映出城市学校在教师质量方面的优势。虽然目前柞水县实施了一系列有利于农村教师的政策，但有一定教学经历、教学经验丰富及各方面表现优秀的农村教师，还是积极参加县上组织的考试，调进城区学校。政策规定新招聘的教师，都安排到农村学校，工作满五年后各项考核比较优秀的可往城区学校考。造成入職时间较短的教师在农村学校较多，有的是年龄大的教师，拉大了城乡教师质量的不均衡性。

每百名学生拥有体育和艺术教师数城市小学和农村小学分别为0.54人和1.10人。城市初中和农村初中分别为0.72人和1.47人。城市小学和城市初中都未达到该指标达标值（＞0.9人），农村小学和农村初中都优于达标值。其原因还是与近几年城市学校学生数量快速增加，农村学校学生数量快速减少，而体育和艺术教师的数量变化不大有关。在体育和艺术教师比重方面，城乡小学之间和城乡初中之间校际差异都特别大，主要是农村学校优于城市学校。

2、柞水县办学条件城乡差距分析

生均教学及辅助用房面积城市小学和农村小学分别为4.12平方米和17.68平方米。城市小学在该指标上还未达到要求值（＞4.5平方米），而农村小学是房屋十分充足，主要与近几年农村学校生源锐减，许多完小已经出现剩余教学用房。城市初中和农村初中分别为10.01平方米和7.64平方米，都显著高于要求值（＞5.8平方米）。城乡比较，城市初中优于农村初中用房面积，主要与柞水县2021年在主城区新建了一所初中（实验初级中学），极大地缓解了城市初中学校的用房。

生均体育运动场面积城市小学和农村小学分别为2.68平方米和9.04平方米。城市小学离要求值（＞7.5平方米）差得很远，而农村小学则优于标准要求。城市初中和农村初中分别为5.70平方米和13.86平方米。城市初中离要求值（＞10.2平方米）差得很远，而农村初中显著优于标准要求。柞水县城市小学和城市初中校园面积都不大，要扩建体育运动场面积难度都很大，而学生数量又都增加较多，所以该指标普遍难以达标。而农村小学和初中由于生源锐减，所以生均体育运动场馆面积都优于标准要求。

生均教学仪器设备值城市小学和农村小学分别为1862元和2103元。城市小学与达标值（＞2000元）比较，稍微不足，农村小学稍优于要求值。城市初中和农村初中分别为2435元和2641元。城市初中与初中达标值（＞2500元）比较，稍微不足，农村初中稍优于要求值。其原因还是与近几年城市学生数量增加较多、农村学校学生数量减少较多有关。还需指出，农村许多学校存在着教学仪器设备旧的较多，新购设备比重少的問题。

每百名学生拥有网络多媒体教室城市小学和农村小学分别为2.11间和3.86间。城市小学稍低于该指标达标值（＞2.3），而农村小学显著优于标准要求。城市初中和农村初中分别为2.31间和4.04间。城市初中稍低于该指标达标值（＞2.4），而农村初中则显著优于标准要求。原因主要是城市小学和初中上课教室资源有限，而农村学校教室充足。

（二）城乡义务教育政府保障程度均衡现状分析

1、改善城乡办学条件情况

每12个班配备音乐和美术教室城市小学和农村小学分别为1.44间和1.86间，与该指标的达标要求值（＞1间）比较，城市小学和农村小学都已优于标准值。城市初中和农村初中分别为2.18间和1.24间，与该指标的达标要求值（＞1间）比较，均已达到要求值，其中城市初中优于农村初中。

城市小学和农村小学规模分别为2454人和181人，城市小学与该指标的达标要求值（＜2000人）比较，学生规模太大，不符合要求，农村小学都符合要求。主要由于近几年柞水县许多经济条件稍好的家庭都在城里购房或租房，有的是因移民搬迁搬到了城区，学生随父母进城上学较多。城市初中和农村初中规模分别为922人和363人，都未超过标准（＜2500人）。城市初中之所以规模还不是很大，与2021年才建成招生的实验初级中学有关。

城市小学和农村小学班额分别为55.36人和25.53人，城市小学班额未达到要求值（＜45人），大班额问题突出，农村小学班额较小。城市初中和农村初中班额分别为50.29人和37.52人，城市初中稍微超过了要求值（＜50人）。

2、城乡教育经费投入情况

柞水县财政收入一直十分紧张，但始终优先保证教育经费足额投入。全县义务教育学校教师平均工资收入水平不低于公务员工资，能足额核定教师绩效工资总量。教师工资每月稍高于同级别公务员工资500多元，但要考虑到公务员还有年终奖和交通补贴，这样算来教师工资并不高。为了调动乡村教师积极性，鼓励和吸引优秀人才到边远学校任教，稳定边远学校教师队伍，柞水县政府按教师工作条件的艰苦边远程度，专门对乡村教师发放生活补助和工作补助。例如，按柞水县目前的政策，一个拥有二十年教龄的教师，到县最边远农村学校任教要比在城市任教，每月多收入1600元，工龄越长增加越多。对学生人数不足100人的村小学和教学点，在公用经费划拨时按照100名学生核定公用经费。

3、城乡教师队伍建设情况

柞水县城市学校和农村学校每年教师培训完成率都达到了100%，对培训费由学校给予支付。专任教师持有教师资格证上岗率都达到了100%，其中代理教师也都有教师资格证。全县每年交流轮岗教师比例能达到教师总数的10%以上，符合标准要求。为了鼓励城市教师到农村学校支教，对到农村学校支教的老师在职称评定时学校给予支持。县教育局对城乡学校学生规模、班级数量、教职工数量等能合理配置，对农村小学和教学点能给予倾斜。

4、城乡教育公平情况

对初中生升高中的比例上，柞水县高中将50%以上招生名额按各个初中学生数量按比例分配到各校，并能适当拿出一些指标投向农村初中。城市与农村小学就近划片入学比例达到了100%，初中达到了98%，均达到了要求。

（三）城乡义务教育质量均衡现状和社会认可度分析

1、城乡教育普及程度情况

城市和农村初中三年巩固率分别达到了99%和98%以上，均优于标准要求。城市和农村小学残疾儿童入学率都达到100%，对能随班就读的在校上学，对难以到校上课的，采用定期派教师上门教学。

2、城乡学校管理水平情况

城市学校和农村学校对德育工作都很重视，在校园文化建设方面城市学校做得相对更好一些。对各年级规定的课程都能要求开齐，尤其是农村小学，面对年级多，教师数量很有限，每个老师都是代了3门课。在减轻学生作业负担和校外培训负担方面，城市学校和农村学校都能严格遵守政策要求，对布置的作业在学校门口公示栏中张贴出来，接受社会监督。教师都能熟练使用多媒体等信息化教学手段。城市学校和农村学校不存在有编不补、违规择校、以考试方式招生和重大安全责任事故。

3、社会认可度情况

通过对城市学校和农村学校的学生、家长、教师、校长、公务员和群众进行交谈，对柞水县义务教育在资源共享、政策公平、办学行为和教育质量等方面的满意度进行调查，城市学校和农村学校的满意度分别达到98%和93%，都高于该指标要求值（＞85%）。

结论与对策建议

（一）研究结论

柞水县城市学校和农村学校在绝大部分单项指标上，都已达到了“优质均衡”标准要求。但城乡比较，许多指标的量化值城乡差距很大。城乡差距在小学之间表现更为突出。柞水县城市学校在师资力量方面优于农村学校。农村学校在生均体育运动场馆面积、生均教学及辅助用房面积、学校规模、班额、教师收入、每百名学生拥有高于规定学历的教师数等方面优于城市学校。柞水县因农村学校生源锐减，城市学校的学生数量增加较多，对城乡义务教育优质均衡发展带来了许多不利影响。优秀教师向城市的单向流动，使城乡的师资力量差距拉大。

（二）对推进柞水县城乡义务教育优质均衡发展的建议

一要从空间上消除农村学生不断流入主城区的问题。要把柞水县城乡学校建设（包括新建、改建、扩建或翻修）与城镇化建设和移民搬迁统筹规划。柞水县主城区受地形条件限制，在建设用地方面已很难拓展。有些学校已经采用两个学校合用一个操场。今后柞水县要严格限制主城区人口增长，可考虑以凤凰镇为中心，将小岭镇-凤凰镇-杏坪镇这一各方面条件较好地区，建成柞水县新的城镇化水平较高的地区，以分解主城区发展所受的空间限制。使這一地区吸纳较多的农村学生。

二要提升农村学校教师队伍整体水平，这对稳定农村生源十分关键。柞水县许多农村学校远离城市，学校规模小、教师数量少，教师在交通出行、购物、吃住、看病、休闲娱乐、从事教学与科研的工作环境及心理荣誉感等方面都不如城市教师。年轻人找对象都往城里找，结婚后都想往城里调。所以，要让农村学校留住和吸引优秀教师，必须进一步采取有利于农村学校教师的政策。

今后一方面要加强改善农村学校教师的住宿条件、饮食条件、出行条件。例如，开通教师班车专线，定期往返于城区和农村学校。对农村学校教师可按片区，集中建设教师公寓。在生活补助、工作补贴、职称评定和各类评优方面，需要加大向农村教师倾斜。例如，对要晋升高级职称的教师，可规定至少在农村学校任教十年以上。对在农村学校任教三十年以上的教师，可一次性发放10万奖励。还可加大选派高级教师和骨干教师到农村中小学支教或任教。另外，需要重视对农村学校教学设备仪器的更新。针对农村许多小学规模不断缩小的问题，建议按镇区（或片区），选择一些规模大的小学，如中心小学，将其建成寄宿小学，将本镇规模太小的完小和教学点进行撤点，把学生都集中到寄宿小学。

三要解决城市学校大班额问题和校舍面积（包括操场面积）不足的问题。要消除大班额，既要增加学校教师数量，还需要增加校舍面积。对教师数量可根据全县各个学校学生数量和班级情况进行调配补充，同时需要通过招聘师范院校学生，尤其是名校学生及研究生到城区学校任教，增加教师绝对数量。对目前普遍较缺的体育和艺术教师，可在招聘时可适当增加一些优惠条件，例如，毕业学校较知名，可直接进入城区学校。

针对城区学校校舍面积现状，一要对现有校舍资源充分利用，例如，对城区二小以前所在的老校区（石镇小学）的校舍资源再利用起来。二要对因高铁站建设，原校舍不能再使用的马房子小学，尽快在附近选好地址，重建起来。因为马房子小学原有学生数量较多，现在大部分在城区二小，但这些学生的家距离城区二小较远，所以有必要尽快完成马房子小学的重建。三要根据各个城区学校周边建筑现状，考虑向周边扩建或租用周围建筑，增加城市学校的容量及扩大操场面积。

参考文献

[1]李刚：《更为精准地推进城乡义务教育公平发展》，载《人民教育》，2020（20）：31-34页。

[2]杨卫安：《城乡义务教育一体化：制度形态与新时代特征》，载《现代教育管理》，2020（9）：31-37页。

[3]教育部：《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法（教督〔2017〕6号）》，2017-4-19。

作者简介

李文正 咸阳师范学院地理与环境学院教授，研究方向为资源环境和教育发展综合评价