论基层党员领导干部的政治执行力：内涵、功能及提升途径

摘 要：基层党员领导干部的政治执行力包括彰显忠诚意识的能力、表达行为方式的能力和体现狠抓落实的能力，是一个政治实践过程中整体意义上的闭合環节。基层党员领导干部政治执行力具有培养基层党员领导干部的政治责任、强化基层党员领导干部的政治技能、提升基层党员领导干部的政治效率等重要功能。其提升的途径主要包括大力增强基层党员领导干部的责任意识、充分提高基层党员领导干部的个人能力、构建发挥基层党员领导干部能力的运行机制。

关键词：基层党员领导干部；政治执行力；内涵；功能；提升途径

中图分类号：D262.3 文献标志码：A 文章编号：1672-0539（2023）02-0030-08

2021年11月，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中指出：党中央要求党的领导干部提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力[1]，这在战略高度上再次提及“政治三力”的极端重要性。其实，自2020年12月，习近平在中央政治局民主生活会上首提“不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力”以来，“政治三力”成为政界与学界关注的热点词汇。从政治运行的视角出发，“政治三力”由在政治上发挥具体功效的三种“力”按照一定的政治逻辑建构而成，其中政治执行力是“政治三力”的落脚点，其执行得到位与否直接影响着政治判断力和政治领悟力的检验成效。同时，处在检验末端的政治执行力需要有其执行的主体，无论是从政党组织还是从具体执行者的角度来看，身处政党组织内部且服从于政党指令的领导干部都是绕不过的重要话题。要清晰地看到，“提高政治执行力是领导干部……办好事、办成好事的根本能力，也是考验一个领导干部综合能力是否真正合格的关键所在”[2]。政治执行力对于领导干部而言是独特且重要的带有标志性意义的符号，但它并不是空悬于政治顶层的机械力量，而是走向治理末梢——基层的理性力量。因此，由中央到地方的纵向关系来看，政治执行力有其相应的推进过程，基层的落实情况成为“主战场”。基层党员领导干部政治执行力到位与否是考量其综合能力是否真正合格的核心因素。国内学界对于“政治三力”进行宏观层面的政治解读仍是主流，但就其微观的剖析还缺少相应的关注，本文尝试以基层党员领导干部作为主体切入，就其政治执行力的基本问题进行初步探讨。

一、基层党员领导干部政治执行力的基本内涵

基层党员领导干部的政治执行力反映的是党员领导干部在基层这一具体的区域范围内执行中国共产党各类路线方针政策的贯彻落实情况。因此，对基层党员领导干部政治执行力内涵的探讨必须将其进行分解，分解成为基层党员领导干部和政治执行力两个主要方面。前者依托“基层”这一核心范围而展开，后者围绕“执行力”这一基本概念而做延伸。

（一）基层党员领导干部的界定

基层党员领导干部是集中在基层区域范围内执行中国共产党各类路线方针政策的特定主体。对其进行科学的界定，能够提供更为聚焦的途径来提高自身的政治执行力。首先要对基层做一个清晰的认知。从地理学角度来看，基层常被理解成为某一特定的空间区域范围，可以延展为行政区域划分中的最小单元，包括城市街道或社区、乡镇、行政村等区县级以下的行政区域。从政治学角度而言，基层是指一个政治制度框架或政治结构中的最基层权力[3]。它是远离国家中央政权的存在概念，处在政治体制最低的层次。简言之，基层是区域性的底层。其次，对于基层的认识存在着嬗变，以城市基层为例，物化的地理空间是基层发展的客观环境，从人的聚合意义层面重新界定基层是对我国城市基层社会发生的实质性转变的深刻认识[4]。这一阐释是对城市基层社会有限的基层类型定义，提供方法论意义上的指导。基层从单一地理空间的规定转向对人的聚合意义的原则，这种聚合意义上的基层治理是以人为本位的考量，自然需要转化成“人-人”关系的模式治理。其中，基层党员领导干部在基层的重要性日益凸显。基层党员领导干部既来自基层，又作用于基层，但他们并不是单枪匹马，而是有组织依托进行集体性的并肩作战。基层党组织便是这类沟通桥梁的典型代表。本文讨论的基层涉及党员领导干部，并非纯粹的基层认知，而是基层同党员领导干部相结合。因此，对基层更为精准的定位应当是基层党组织，基层党组织能够以自身的设立区域反向推出基层的基本范围。根据《中国共产党章程》第三十条规定，基层党组织广泛地设立在“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位”[5]之中，这些基层地区范围的表达比地理学上的基层更加具体，更富针对性。当然，基层党组织的设立区域实则就是党员领导干部所处的基层范围。基层党员领导干部政治执行力最先在基层党组织的坚强堡垒中进行发挥。基层作为党员领导干部落实政治实践过程贯彻政治执行力最基本的单元，“每个人都应该从普通一兵做起；要在党内担任负责的职务”[6]。

（二）政治执行力的实质内涵

政治执行力是一种强大的政治力量。当政治执行力上升到政治范畴，成为新时代的意识形态和价值导向，这从政治层面上看到了其作为力量的存在形式有着难以比拟的重要性。政治执行力的概念并非浑然天成，而是由其他领域的执行力演化得来，其核心在于对“执行力”的深刻阐释。国外学者集中在商业领域对执行力进行衍生阐发，即“执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势”[7]。进入21世纪，中国对执行力的研究进入热潮。执行力广泛应用于企业管理领域，具体指“在形成了决策、制订了具体的计划之后，达成目标的具体行为就是执行，而确保执行完成的能力和手段构成了执行力”[8]。紧接着，执行力又由该领域延伸至行政管理领域，逐步演变为政府执行力、行政执行力以及制度执行力等概念。自此，由政府执行力迁移到政治执行力。基于中国共产党自身对政治执行力的认识，它主要指党的各级组织和党员干部在执行和落实党的路线方针政策特别是党中央决策部署过程中的行为表现和工作效率[9]106。对政治执行力概念上的宏观规定为微观探讨提供了指导的思路和厘清的方向。有学者将政治执行力从内容上划分为战略执行力、政策执行力、制度执行力和改革执行力等方面[10]，自概念到内容的转向并不能较为理想地概括出政治执行力的实质内涵。事实上，对政治执行力不能简单地做内容层次的切割，将其从政治“三力”中抽取要复归到政治层面展开阐释。对政治执行力进行立体化解读，它是一个带有强烈意愿的复杂流程，在执行者和执行事物互动的政治实践过程形成整体意义上的闭合环节。在加入基层党员领导干部的限定主体之后，政治执行力更加偏向于基层而带有不一样的特征。国内学界对政府执行力研究较多，但对政治执行力了解较少，集中在基层党员领导干部政治执行力的解析更是少之又少。本文无意对政治执行力的概念进行重复性质的再解读，而是设置基层党员领导干部这一特定主体，将政治执行力在政治学意义上的实质内涵进行深入探究。

因此，综合上述的阐释，在政治运行的框架中，基层党员领导干部政治执行力主要由以下三个方面的内容所构成：

第一，基层党员领导干部彰显忠诚意识的能力。人类道德生活的历史长河中，有一颗璀璨的价值之星，那便是忠诚。“天下至德，莫大于忠。”不夸张地说，忠诚胜过其他一切美德。忠诚是人类道德价值的普遍性取向，代表着赤胆忠心、诚实守信以及矢志服从。“不是建立在同意基础上的忠诚——无论在心理学上多么有说服力——仍然是感情问题， 而不是道德问题。”[11]忠诚产生并归附于情感，但它并非局限于情感本身。忠诚作用于政治主体身上化作忠诚意识，作为归属于中国共产党这一政治组织的重要成员，基层党员领导干部要对政党有忠诚意识。忠诚意识是处在政治执行力的前端。基层党员领导干部在做出具体的政治行为前有一个对执政党所要执行的内容有心理接受的过程，在内心深处的外化形成忠诚的表达。忠诚意识的具备与否直接关系到基层党员领导干部接受并执行执政党的路线方针政策的坚定程度。忠诚意识越强烈，就越能够积极强化基层党员领导干部的政治执行力，促使执政党的意志顺畅地执行到基层。当然，基层党员领导干部的忠诚意识是带有强烈的目的指向的，并非盲目或虚伪的“愚忠”，也不是私利化或个人化的忠诚。其忠诚的基本内容是：“对党忠诚，不是抽象的而是具体的，不是有条件的而是无条件的，必须体现到对党的信仰的忠诚上，必须体现到对党组织的忠诚上，必须体现到对党的理论和路线方针政策的忠诚上。”[12]基层党员领导干部的忠诚意识涵盖了上述内容，并在基层的具体政策执行中走深走实。作为最贴近广大民众的基层党员领导干部，其忠诚意识彰显有着示范作用和符号象征，利于更好地发挥政治执行力，降低民众对于具体政策执行的顾虑与担忧。

第二，基层党员领导干部表达行为方式的能力。政治是一门艺术。在执行政党的路线方针政策时，需要用必要的行为方式来做艺术化的展现。按常理来看，行为方式是指行为主体在实现行为目标过程中所采取的方法或所通过的途径。这种概念化用到基层党员领导干部在执行一定的目标过程中，其核心构成要素便是行为。无论是在法律体系还是在政治活动中，决定性的因素是行为，即人们实际上做些什么。如果没有人们的行为，规则不过是一堆词句[13]。单纯的思考并不足以引起任何改变，只有具体的行动才能扇动蝴蝶的翅膀。基层党员领导干部在贯彻政治执行力的过程中，最重要是对于行动本身的施加。在政治执行力的活动中，行为产生影响的方式依靠行为方式的表达。行为方式的表达是政治执行力的中间环节。基层党员领导干部在执行时选择不同的行为方式，将会引起民众对所执行内容的不同反应。广大的基层民众并不是如同机器人一般被动地接受执政党的路线方针政策，理性促使其在对待执政党的政策时保持必要的客观冷静。因此，基层党员领导干部若要获得民众对执政党路线方针政策的拥护和支持，贯彻执行好执政党的指示，就必须有效地使用行为方式进行表达。当基层党员领导干部以一种富有亲和力、带有温和态度的方式来向民众贯彻执政党所要执行的内容，那么广大民众便会主动接受，化阻力为动力，积极执行相关内容。此外，在政治活动中，行为方式的表达具有示范效应的外溢，民众对于基层党员干部在贯彻政治执行力过程中的“所作所为”是有着直接的观察。因此，特别是领导干部，其言其行都应当符合公众所期望的行为准则，否则“不公则不能说”，即言行不公则令不行禁不止[14]。民众能够采取自下而上的方式对基层党员领导干部的行为方式的表达有一种自觉的认可和主动的模仿。恰当、积极的行为方式的表达，更能让民众接受执行的内容。

第三，基层党员领导干部体现狠抓落实的能力。落实是构成政治执行力的另一个重要因素，执行只有依靠落实才能真正实现。一分部署，九分落实，走向基层实事求是的落实才能实现为人民服务的意志价值。执政党一系列路线方针政策的执行，是否获得民众的认可与支持，是否满足民众的需要和诉求，都与落实息息相关。执政党的权威并不是以直接的方式作用于基层民众，而是借助处在基层范围的党员领导干部来發挥。基层党员领导干部作为执政党和民众的沟通纽带，更是走向基层的落实主体。政治执行力的最终端口在于狠抓落实。“抓落实是领导工作中一个极为重要的环节，是党的思想路线和群众路线的根本要求，也是衡量党员领导干部世界观正确与否和党性强不强的一个重要标志。”[15]基层党员领导干部必须具备狠抓落实的政治能力，这种能力在一定程度上衡量着基层党员领导干部自身的政治素养。走向基层的政治执行力同实事求是的落实是必然的结合，否则极易陷入以文件落实文件、“政绩工程”等形式主义的怪圈，基层党员领导干部也可能会发生乱作为或不作为、欺上瞒下等行为。因此，对于执政党部署和制定的内容是否从上级到下级层层一致，也是考验落实能力到位与否的重要内容。执政党对基层党员领导干部提出了更高的政治要求，“决不允许‘上有政策、下有对策，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通”[16]。基层党员领导干部对执政党的路线方针政策执行落实主要集中在两个方面：一是落实是否到位，二是为狠抓落实所付出的努力。不到位的落实，或者只是浮于表面的带有做作性质的落实，都会使得基层党员领导干部丧失政治执行力的活力。

综上所述，基层党员领导干部政治执行力就是处在基层范围的党员领导干部这一特定主体在对执政党一系列路线方针政策的贯彻执行过程中通过树立自身的忠诚意识、借用恰当行为方式的表达并用狠抓落实来保证彻底执行到位而获取民众支持和拥护的能力。

二、基层党员领导干部政治执行力的重要功能

基层党员领导干部政治执行力在执政党干部培养的过程中发挥着重要功能，它不仅是基层党员领导干部富有责任的基本前提，也影响着其行为方式的学习，更关系着其事务处理的工作效率。基层党员领导干部政治执行力的弱化，可能导致基层社会矛盾的加深、基层政治秩序的混乱、无序，甚至威胁政党执政的地位。简单地概括，基层党员领导干部政治执行力的主要功能体现在以下的三个方面：

（一）有助于培养基层党员领导干部的政治责任

政治责任关乎基层党员领导干部的政治生命。没有高度政治责任感的领导干部，无法与其政治地位相匹配。贪污、受贿、渎职等腐败现象的滋生最初都源于党员领导干部政治责任的丧失，尤其在基层更是如此。这类领导干部的存在，不仅会增加执政党的执政成本，甚至会腐蚀其执政根基。基层党员领导干部贯彻执行执政党路线方针政策的各种努力，归根结底是其担负着相应的政治责任。

就责任而言，按照适用于政治领域的“责任伦理”，你不得不去做你必须做的事情，以实现期望的结果，你必须努力去决定这些事情，承担责任，而不是献身于某些原则的体现，不管这些原则多么有价值[17]。责任是在本分基础上对结果的期待，这种责任被拓展至执政党成员的政治活动时成为政治责任。当执政党的政治活动延伸到基层时，细化、琐碎、繁杂的内容需要一群靠得住、信得过的主体用高度自觉的政治责任来贯彻执行。政治责任是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁[18]。符合民意的公共政策的制定以及推动、实施过程等同于政治执行力的贯彻过程，基层党员领导干部是履行这种职责的责任主体。当然，对基层党员领导干部培养更多的是前者这一类积极意义上的政治责任。

基层党员领导干部政治执行力同政治责任的关系是直接而清晰的。首先要明确的是，基层党员领导干部政治执行力是其政治责任的重要来源。基层党员领导干部的政治责任广泛存在于基层社会之中，高度自觉的政治责任作为一种负责任的政治态度，是政治心理转化为政治行为的必经环节[19]255，选择指向的明确是在政治责任主体的责任感和自觉性不断加强中完成的。积极意义的政治责任是基层党员领导干部在不断往复的政治实践过程中逐渐形成的。而政治执行力的贯彻是一个政治实践过程。就执行的内容而言，是执政党对基层党员领导干部政治责任的外化考验，也是基层党员领导干部的自我考验。其次，基层党员领导干部政治执行力的提升反向有利于更好培养其政治责任。执政党的路线方针政策的贯彻是一个复杂的系统工程，在政治实践中不断强化政治执行力，让基层党员领导干部在辨别和判断中形成政治责任。按照责任的社会连接模式的阐释，政治责任的目的就在于解决可能产生的社会内部与国内外的结构性不正义，使产生结构性不正义的社会结构进程朝着更好的方向发展[20]。基层党员领导干部对执政党路线方针政策的贯彻，势必引发民众必然的政治反应，这也反映出基层范围内存在着结构性不正义的现象，政治执行力的完整贯彻落实便是为了消除这类现象。基层党员领导干部应当为其政治言行承担相应的政治责任。

（二）有助于强化基层党员领导干部的政治技能

执政党路线方针政策的贯彻执行会对基层民众产生重大影响。因此，基层党员领导干部贯彻政治执行力不应是灌输式的硬着陆，而应是浸润型的软着陆。广大民众无须怀疑执政党制定和部署路线方针政策的出发点，但极少部分民众会因为自身既得利益而对执行内容产生抵触，甚至纠结其他人进行反对。基层矛盾在利益藩篱破与立的政治博弈中滋生。直面基层一线的党员领导干部，需要不断学习新的政治技能，以妥善处理各种基层矛盾。

在组织科学的语境中，政治技能是指在特定的关系情境中，通过采取适合的行为方式和策略来影响他人行为的一种能力，是对具体问题的认知、情感及行为表现方式[21]。将这一概念迁移到政治学领域，同样具有适用的空间。投射到基层党员领导干部身上，便成为在同执政党、民众的关系之中，通过采取适当的行为方式来影响基层民众行为的一种能力。政治技能不是基层党员领导干部与生俱来的天然孕育，而是脱胎于理论学习与实践应用的互动过程。越到基层，处理的事务越琐碎、繁杂，越能显现出政治技能的独特功能。政治技能在基层有其强大的现实功效，基层党员领导干部要在学习中将其运用到具体政治执行力的实践。民众对于基层党员领导干部贯彻执行执政党路线方针政策的满意和赞赏，正是基层党员领导干部的政治技能掌握最佳效果的體现。

基层党员领导干部在贯彻执行执政党的路线方针政策时，必须先经过深思熟虑并做出周详的计划，政治技能在这个实施过程中充当的角色不容忽视。因此，政治技能同基层党员领导干部政治执行力有着重要关联存在。一方面，基层党员领导干部政治执行力为政治技能的锻炼提供保障。基层党员领导干部贯彻执行执政党的路线方针政策过程中，是处在一定的政治岗位中进行，并不是单纯以基层党员领导干部单个的主体去行使政治执行力。以工会组织为例，“来自工人阶级的领导人一般通过工会公职的锻炼，这是工人能够直接学到政治技能的岗位”[22]161。政治技能在基层党员领导干部的政治岗位实践中得到实实在在的锻炼和加强。另一方面，政治技能的提升能够强化基层党员领导干部的政治执行力。当基层党员领导干部的政治技能缺乏时，它所贯彻执行的路线方针政策时不可能获得民众的好感和认可，相反，如果基层党员领导干部的政治技能十分高超，那么即使其在贯彻执行过程中出现小的失误或过错，民众仍然能保持宽容的态度，对基层党员领导干部抱有基本的信心。基层党员领导干部的政治执行力在合适的政治技能发挥与民众的互动中得到深度的考验。当然，“在国家政治生活中，……大多数领导人来自需要政治技能——主要是组织与沟通技能的职业”[22]324。政治技能包括组织、沟通等一系列行为方式表达的能力。基层党员领导干部在基层扮演着政治“领导”的重要角色，背后有着政治技能的充分支撑。

（三）有助于提升基层党员领导干部的政治效率

政治效率，就是指政治系统运作过程之中的投入产出比，是政治成本与政治收益的比例关系[23]。宏大的概念切入适当的政治视角会变为富有针对性的内容阐发。在政治执行力的具体视角下，政治效率成为政治系统运行顺畅程度及和谐效度的直观反映。政治效率中的政治成本演变成执政党党内成员对其路线方针政策落实所需要耗费的各类资源，而政治收益是对广大民众公共利益的考量。

无论是哪一级的行政区域，执政党都希望提高政治效率，特别是政治执行力以完成对执政党自身路线方针政策的落实，从而构建和维护良好的社会秩序，形成民众安居乐业的景象。政治执行力是政治效率提升的重要性条件，政治效率是政治执行力的内在式要求。政治执行中的效率可以说是政治效率的中心环节，基层党员领导干部的政治执行力本身便是政治效率的一种外在体现，基层党员领导干部在贯彻执政党的路线方针政策的过程是政治成本的付出和政治收益的获取。当然，关键是看基层党员领导干部用政治执行力有没有高效地、完整地将所要贯彻执行的内容落实到位。因此，基层的范围内，要减轻贯彻执行执政党路线方针政策的政治成本，同时又要提高广大民众公共利益为代表的政治收益。这两个方面都与基层党员领导干部的政治执行力密切相关。

首先，基層党员领导干部的政治执行力有利于倒逼基层党员领导干部自身在减轻政治成本的政治实践中提升政治效率。由于基层范围的有限性，基层党员领导干部并无过多的人力、物力、财力等资源可以使用。既定的各类资源的耗费会影响执政党路线方针政策的落实，政治效率也因此受限，这就倒逼基层党员领导干部在有限的资源里去高效地完成执政党路线方针政策的落实。基层党员领导干部在政治成本的减轻中实现对执政党路线方针政策综合、系统的规划，精准、科学的执行，快速、有效的落实，即是对政治执行力的高效率实现。

其次，基层

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Abstract：The political execution of the leading cadres of grassroots party members includes the ability to demonstrate loyalty， the ability to express behavior， and the ability to reflect the implementation. It is a closed link in the overall political practice process. The political execution ability of the leading cadres of the grassroots party members plays an important role in cultivating their political responsibility， strengthening their political skills， and improving their political efficiency. The ways of its promotion mainly include strengthening leaders responsibility， fully improving the personal ability， and constructing the operation mechanism that enable the leading cadres of the grassroots party members to exert their abilities.

Key words：Leading Cadres of Grassroots Party Members; Political Execution Ability; Connotation; Function; Ways to Improve

編辑：邹蕊

基金项目：国家社会科学基金项目（20BDJ040）；广西研究生教育创新计划项目（YCBZ202284）

作者简介：金俊铭（1995-），男，浙江金华人，博士研究生，主要研究方向：基层党建研究。