长三角一体化发展战略下民生档案资源共享的调研与思考

王恒 王来刚 朱梦亭

伴随着数字化的发展，建立横向、纵向联结的信息资源共享平台已成为建设数字政府的必然要求，打破地域、部门的限制，实现数据信息的共享利用，也已成为所有档案人的共识。近年来，随着长三角一体化发展战略的深入推进，沪、苏、浙、皖三省一市档案部门不断加强合作，在民生档案跨地域共享利用上率先有了探索与实践。基于此，苏州市吴江区档案馆与民进吴江区基层委成立联合课题组，通过实地调研，对深化民生档案资源共享利用提出一些想法和建议，以期更好地推进区域民生事业发展。

一、 吴江区民生档案资源建设及共享利用现状

1. 民生档案资源管理日益规范

随着档案工作力度的加大，社会档案意识逐渐增强，各项基础工作稳步提升。2021年12月，《苏州市吴江区“十四五”档案事业发展规划》（吴办〔2021〕81号）发布，指出要构建全区民生档案数据共享热力图，实现民生档案数据整合，拓展共享服务渠道向移动端延伸，对民生档案开发利用作了全面部署。各部门档案保管条件也不断提升，乡镇（街道）、部分涉民部门建立了专门的档案室，配有防火、防盗设施档案柜、密集架等装具，配备了专（兼）职档案管理人员，对本单位档案做到有专人收集整理。全区每年举办各类业务培训，覆盖区级部门、乡镇（街道）、村（社区）档案工作人员。

2. 民生档案资源体系逐步完善

国家档案局出台的《关于加强民生档案工作的意见》（档发〔2007〕12号），为民生档案资源建设指明了具体目标和方向，要求各级档案部门努力建立覆盖人民群众的档案资源体系，确保民生档案齐全完整。吴江区档案部门及涉民单位以民生需求为导向，不断整合各类民生档案资源，现存有养老保险和医疗保险档案、就业档案、学籍档案、社会救助档案、残疾人档案、婚姻登记档案、退伍军人档案、出生医学证明档案、土地承包和流转档案、地籍档案等50余种民生档案，并已基本完成数字化扫描。其中区档案馆现存11种37.1万卷民生档案，占馆藏档案总量的45%左右，年均接待利用者8000人次，调阅利用档案近万卷；还建有吴江图片中心，保存了反映社会发展、乡村记忆等民生领域的照片36463张，建成了多门类、多载体的民生档案资源体系。

3. 民生档案资源共享效果显著

在民生档案资源共享上，吴江区主要以跨部门利用和跨馆利用两种模式开展。跨部门利用主要是指民生档案资源在区域范围内构建统一的利用平台，提供民生档案查询服务。例如区档案馆建成的吴江区数字档案室平台，有效整合了馆藏民生档案资源，在安全、保密的前提下打破空间和权属界限，将查询权限授予9个区镇、4个街道和吴江公证处，实现婚姻档案、独生子女档案、出生医学证明档案三类民生档案的信息共享。区住建局也将32.1万卷建设工程档案数据共享至部分区镇行政服务窗口，初步满足了民生档案的利用需求。跨馆利用是指综合档案馆之间构建统一的利用平台，提供民生档案查询服务。2018年3月，上海、江苏、浙江、安徽三省一市档案部门正式签署开展民生档案“异地查档、便民服务”工作合作协议，相关办事指南、业务手册也相继出台，“异地查档、便民服务”覆盖三省一市345家综合档案馆，吴江区居民可通过长三角政务服务“一网通办”网站或江苏政务服务网远程跨馆利用婚姻登记、独生子女证明两类民生档案。2019年5月15日，区档案馆受理办结首件长三角地区民生档案“异地查档、便民服务”事项，至今已累计受理办结22项。

二、 民生档案资源共享面临的问题与挑战

1. 观念束缚制约档案资源建设

一是對档案工作重视不足。档案工作是一项长期的、复杂而艰巨的工作，往往很难有直接的经济效益，有的单位受急功近利心理的影响，对档案工作不关注、不了解，甚至认为档案可有可无，未将关系群众切身利益的材料纳入归档范围。有的单位档案人员变换频繁或兼职过多，没有足够时间从事档案工作，致使档案损坏、遗失等现象时有发生。二是对民生档案概念认识不清。民生档案包括各类与民生有关的专门档案，是党和政府保障民生、改善民生的好帮手。但有一些部门对此认识不清，例如：认为民生档案只是就业、教育、社保几种档案，其他档案不是民生档案；把民生档案数据视作单位资产，不愿意共享利用。另外，民生档案一般由各科室形成，有的科室为了自己“随用随找”，未向单位档案室及时移交，更难共享利用了。三是对档案开放利用存在封闭保守思想。存在利用危险、保密保险的观念，担心数据共享存在安全隐患，认为封闭比开放更安全，不愿意共享利用。

2. 信息化建设有待持续推进

一是数字化工作质量不高。档案数字化已经成为一种趋势，各单位的数字化工作有序开展，但离人民群众对民生档案的需求还存在一定差距。一方面，民生档案数量增长较快，而数字化进度普遍滞后；另一方面，随着档案工作专业化程度日益增强和技术的快速更新，绝大部分单位都采取外包形式开展数字化加工，这种形式一定程度上能提高工作效率，而外包公司不论大小都是以营利为目的，比起质量更注重速度和数量，部分发包单位在业务外包之后当起甩手掌柜，缺乏监督检查，数字化质量参差不齐。二是安全管控技术不完善。民生档案涉及企业经济利益、公民个人隐私，查询和利用较为敏感，稍有不慎便会影响公众权益，因此在利用过程中安全管理和技术保护方面不可忽视。同时，近年来针对政务服务平台的攻击日趋增多，互联网数据中心或民生档案远程平台服务器受到攻击的事件时有发生，数据在利用过程中也存在泄露风险。

3. 共享开放机制不健全

一是管理主体多样。民生档案门类较多，负责保管的部门也很多，吴江区50余种民生档案被分散保存在不同单位，一部分保存在区档案馆，一部分保存在教育、民政、卫健、住建等涉民部门，还有一部分保存在乡镇（街道）、村（社区）等基层单位，要实现数据共享需要各部门通力配合和有力协调，但是当前馆际、涉民部门和档案部门之间都缺乏交流合作和信息共享。二是数据系统平台各自为政。在江苏推进政府服务“一网通办”背景下，各部门业务系统形成了大量的民生档案数据，这些信息系统相对独立。出于安全或管理上的考虑，条线部门数据大都归集在省、市级部门，调用数据需要通过大数据局层层沟通协调；同级数据由于共享的标准、范围、途径、模式不尽相同，对接协调也有困难，影响了民生档案数据的共享利用。三是资源共享程度不高。吴江区民生档案数据共享虽然已取得了一定的成效，但是在示范区内与青浦、嘉善两地还有一定差距。例如在共享内涵上，跨部门和跨馆共享利用范围集中在婚姻、独生子女、出生医学证明三类利用率较高的民生档案，而嘉善县档案馆省内跨馆联动查档范围包括干部档案、学籍档案、农村建房审批档案、公证档案等13种档案。在共享的方式上还无法通过移动端或者网页端查档，浙江有“浙江档案服务网”“浙里办”手机APP，上海则是开通了“随申办”移动端、微信小程序、支付宝小程序等，均实现了“掌上查档”。

三、 加快民生档案资源共享利用的实现途径

1. 培养民生档案共享利用理念

一要强化档案工作力度。档案数据的有效共享，最为关键的是提高对档案工作的重视程度，要强化对档案法规、档案知识的学习贯彻，将新修订《档案法》等纳入党委（党组）理论中心组学习、区委党校（行政学院）主体班次教育培训内容，不断增强党员干部的档案意识。二要培养共享开放理念。民生档案数据是各部门在职能活动中形成的与民生息息相关的原始记录，不仅具有信息参考价值，还具有社会认可的凭证价值，要牢固树立共享利用理念，推动民生档案工作从重保管向重开发利用转变。三要增强社会档案意识。没有社会的积极参与，档案资源共享只能是一句空话，要抓住国际档案日、苏州档案日等时间节点，组织开展档案宣传进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业……提高档案利用和管理的宣传力度，增强社会群众共建共享档案资源的积极性和自觉性，只有这样，才能发挥档案资源的最大价值。

2. 建立健全民生档案资源体系

一是拓宽民生档案利用门类。随着经济社会发展，民生档案门类会逐渐增多，各相关部门要及时跟进，以民众的现实需求为引导，不断丰富可利用门类。档案部门要积极调整进馆范围，主动协调，把利用率较高的民生档案按时或提前接收进馆，充分发挥档案保管主渠道作用。二是提升民生档案质量。优质才能利用便捷，用好才能彰显价值。各部门必须规范档案收集、整理、移交、接收、鉴定、利用等环节，有效提升民生档案资源质量。档案部门要主动对接涉民部门，依托档案工作检查评价、档案行政执法等抓手把好关，开展现场业务指导。三是规范数字化外包。吴江区正在开展档案中介服务备案登记，研究制定并向进馆单位推广档案质检服务、档案整理和数字化服务协议范本，量化人员队伍、设施设备、数据质量和安全等方面指标，以期提升档案服务业质量和水平。但是，要进一步提高数字化质量更需要业务发包方加强过程管理，建立质量抽查评估机制，开展成果验收，及时查出漏洞并弥补修正。

3. 完善民生档案开放共享工作机制

一要強化组织协调。民生档案产生主体较多，要实现共享利用，不能是档案部门的单打独斗，需要相关部门共同参与。要在档案部门之间、档案部门与涉民部门及乡镇（街道）之间建立有效联结，通过专门领导机构、档案业务指导部门、技术团队的有力支撑和涉民部门的配合，形成上下联动、左右互动和里外齐动的开放共享工作机制，共同研究民生档案利用工作。二要建立统一的数据交换平台。自上而下制定出台民生档案数据存储、加工标准，通过统一管控加速各部门之间业务的协同发展。可以基于吴江政务服务网等构建数据交换共享平台，集成各部门可共享利用的民生档案数据，做到能快速响应需求、提供多样化的档案信息服务，实现一点受理，全区通查。三要推动科技创新。积极推动档案工作与移动互联网、云计算、大数据等融合发展，通过使用电子签章，解决跨馆查档后异地出证问题，实现民生档案远程共享查阅。加快移动设备互动平台建设，通过江苏政务服务网、“苏周到”APP、微信小程序等在线档案查询，实现足不出户便可满足利用需求，进而提高办事效率。

4. 严守信息安全底线

一是健全管理制度。要从管理和技术角度，从查档者提出申请到电子签章出证各环节，分析和梳理安全管控方面的关键点、风险点，并结合国家有关要求研究制定规范标准。尤其要对使用范围和使用权限严格把关，切实提高民生档案管理利用的科学化、制度化、规范化水平。二是强化安全意识。要绷紧网络安全这根弦，加大对建立防火墙、防范网络入侵和网络病毒的技术投入。通过电子加密、电子印章及数字签名等身份认证技术，对传输数据进行加密处理，确保信息传输过程中的安全性及真实性。

实现民生档案资源共享，是贯彻落实习近平总书记对档案工作“四个好”“两个服务”重要批示精神的具体体现，也是档案部门履行为党管档、为国守史、为民服务职责的生动实践。吴江区将继续坚持以群众需求为中心，深化档案数据共建共享，实现跨馆、跨部门的共享利用，让广大人民群众更多更好地共享档案事业发展成果。