“9·11”后美国历届政府战略传播体系构建及启示

蒋代晋 郑婉 王玲宁

摘要：美国的国家战略传播体系发展成熟，其国际传播和公共外交依托政府组织的跨部门协作，在组织体系和实践操作中形成了上下联动、合纵连横的运作机制，并取得显著效果。本文以布什政府、奥巴马政府、特朗普政府和拜登政府的执政时期为分界点，梳理“9·11”之后美国历届政府战略传播体系的组织架构、运作机制和具体举措，总结分析美国战略传播体系构建的特点。结合我国国际传播现状，美国战略传播体系启示我们可以从环境、布局和技术三方面进行建设与转型，即优化国家战略传播环境、布局国家战略传播体系和强化国家战略传播技术。

关键词：战略传播 美国政府 国际传播能力建设

国际传播不仅是一种跨越国界的信息传播活动，也是国际政治、国际舆论斗争的一部分。目前，世界政治经济格局正在发生深刻的变化，传播生态正在进行着全面的变革，这些都将对国际传播产生深刻影响。美国的国家战略传播体系成熟，效果显著，分析其体系构建与机制特征对于加强我国国际传播能力建设具有重要意义。

一、“9·11”之后美国历届政府战略传播体系的构建

“战略传播”一词首次被应用于美国政府部门报告是出现在2001年美国国防科学委员会发布的《管理信息传递》报告中，并解释为国家公共事务、公共外交和宣传活动的集合。2004年，该委员会发布《战略传播报告》强调战略传播是国家安全不容忽视的一部分。2010年，白宫发布《国家战略传播架构》，明确“战略传播”是旨在对目标受众进行传播和接触的计划和活动，包括那些由公共事务、公共外交和信息运营专业人员实施的计划和活动，强调言行的同步性以及目标受众对其的看法。

1.布什政府：从价值共享到输出民主。冷战结束后，由于以苏联为首的东欧社会主义阵营解体，美国在外交方面的预算开始大幅缩减。1999年，克林顿政府撤销美国新闻署，将美国新闻署等机构整合为美国广播理事会（Broadcasting Board of Governors，BBG），美国的国际传播受到影响。“9·11”后，布什政府重启冷战时期外宣手段，配合美国“反恐战略”和“民主化战略”的目标，以单边主义、先发制人的策略重塑美国国际形象。布什政府第一任期（2001.1.20—2005.1.20）的战略传播体系围绕“一个计划多个宣传渠道”加以构建，通过两办协作、智库和非政府组织出谋划策、走中东路线进行。2001年，一套布局庞大的宣传计划——价值观共享倡议（The Shared Valued Initiative）誕生，该计划主要目标是为美国政府的反恐战略服务，通过电视广告片的形式宣传穆斯林在美国的自由生活，向伊斯兰国家的普通民众证明美国社会的宽容与多元。2001年布什政府建立了联合信息中心，分布在华盛顿、伦敦和伊斯坦布尔三地。此时正值阿富汗军事行动时期，联合信息中心的主要任务是处理战争期间的虚假新闻事件，为美国快速应对负面信息打下了坚实基础。2004年美国开始布局电视等媒介宣传，国会资助自由一台（A1-Hurra），该电视台面向中东观众；同年，美国启动法达电台（Farda Radio），该电台在伊朗用波斯语24小时播出；美国国防部雇用了Harris Corporation网络电台公司，在伊拉克开办网络系统，并通过临时政府建立的广播系统将自己的信息传递给伊拉克公众。布什政府在2004年《美国国家安全战略报告》中指出要调整外交机构以加强和他国的沟通，白宫成立了全球外交办公室和战略影响办公室，前者目的是把美国的积极形象传播全球，向“反美主义”发动信息战，后者目的是协调各种不同的信息活动，配合美国在海外的军事行动。

然而，该策略忽略了目标受众的看法，并没有让美式民主被国际认可，战略影响办公室受到各方指责，究其原因是其对友好国家与非友好国家尤其是伊斯兰世界都进行了打压。布什政府第二任期（2005.1.20—2009.1.20）的核心理念转变为输出民主——建立“快速反应系统”，广泛设“点”，依靠民众力量，围绕四个“E”政策开展战略传播。时任副国务卿卡伦·休斯提出了公共外交政策四个“E”，即Engage（接触）、Exchange（交流）、Educate（教育）和Empower（授权），通过外交官宣讲、长期性人员交流、教育项目以及发动美国民众等手段，促使美国的公共外交在国际社会中发挥更大影响力。他上任后很快建立了“快速反应系统”，用以实时了解世界各地媒体对美国的舆论动向，及时应对对美国政策负面评论。转型战略出台后，公共事务局负责监视国外报道并出台每日报告，对国际媒体普遍关心的热点统一政策立场，避免驻外官员在对外传播中言论不一。

2.奥巴马政府：“新媒体外交”和“全民网络外交”。尽管布什政府围绕转型外交战略的方向，将公共外交作为战略传播的子范畴，积极动用民间力量进行文化交流，但其主张的单边主义、强行输出美国价值观和肆意干涉他国内政的做法不可避免地遭到了质疑和抵制。在此背景下，奥巴马以“变革（Change）”为口号，开启了美国战略传播的新格局。

奥巴马执政期间，美国以“巧实力”外交为整体方针，将美国传统强大的政治、经济和军事等硬实力与美国文化软实力结合起来，共同服务于美国对外战略目标。通过联合军事上的“亚太再平衡战略”和经济上的“跨太平洋伙伴关系协定”，奥巴马政府组成了由国务院牵头，涉外部门联合协作构建的“新媒体外交”和“全民网络外交”战略传播体系。

在实施过程中，奥巴马政府提出五个要点：第一，扩大美国国际传播的影响力，抓住一切机会塑造美国的国际形象。为此，奥巴马政府建立了全球媒体副秘书处（Deputy Assistant Secretary of State for International Media Support），对内协调美国国内媒体，对外观察国外媒体动态。第二，发挥个人在国际传播中的效能，通过教育、文化、娱乐、体育等方式增强民众在公共外交中的个人参与度。第三，注重国际传播反应效率和应对能力的提升。根据2016年奥巴马签署通过的《波特曼—墨菲反宣传法案》，国防部设立专门针对外国宣传和虚假新闻的信息中心，以消解国际上的反美评论。第四，提升对国外信息的掌握和处理能力，国务院和各驻外使领馆要主动获取各国信息，以便帮助和指导公共外交政策的制定。第五，重新整合战略资源，根据特定目标，努力优化公共外交效用，适时合理地调整和配置公共外交战略资源。

奥巴马上台后着力强调新媒体和民众在公关外交上的重要作用。例如，增设新媒体主管以专门进行媒体舆论管理、在白宫网站增设Titter、YouTube、Facebook、Google Map的链接、在社交平台上设立奥巴马本人的个人账号和不同语言的国务院账号，并设立了由多语种人才组成的数字外联小组（Digital Outreach Team）参与伊斯兰世界的线上讨论。与此同时，奥巴马还与国务卿亲自出马进行对外公开演讲，与外国公众面对面接触，宣传美国内外政策。2009年，奥巴马在伊朗传统新年诺鲁孜节（Nowruz）之际录制名为“新年新开始”的视频向伊朗发起“YouTube外交”，并在视频内附加了波斯文字幕。综上，奥巴马政府通过焕新内部管理和开展网络媒体多渠道的外部输出，加大了国际传播的流通性、透明性与互动性，强化了美国与其他国家的联络。

3.特朗普政府：利用网络战和信息战直接出击。特朗普执政以来，“美国例外论”和“单边主义”倾向再次拉开序幕：美国在部分全球议题上放弃国际承诺，如开放市场、气候变化、能源科技等，大范围退出国际组织和国际条约，推卸国际责任。美国调整公共外交战略重点，试图将抗击外国政府发动的信息战确定为新的战略目标。特朗普主张“以实力换和平”，相较于美国软实力，更重视提升国家的硬实力，战略传播也由奥巴马的“巧实力”转向了“直接出击”。

特朗普政府的战略传播体系是将新媒体外交进行到底，通过美国国务院下属的“全球接触中心”全面运作，展开全球网络战和信息战。特朗普政府看到了数字技术应用在美国对外政策的巨大影响和潜力，倾向利用社交媒体平台的信息传播技术，进行多平台的国际传播。例如，美国国务院在Twitter上约有360个账号，在Facebook上约有400个账号，当检测到某个平台出现流量高峰时，这些账号会同步传播美国国际信息中受欢迎的报道，希望藉此影响全球舆论，对抗可能由外国政府制造的信息浪潮。特朗普还使用自己的账号与广大网民频繁交流，在任时期，他几乎每天都要发布推特推文，最多时一天发布了123条。

特朗普政府在战略传播中特别重视利用先进的工具和软件，对2016年设立的全球接触中心（Global Engagement Center）投入大量资金以提升该部门的技术能力和数据分析能力。2018年，美国国防部宣布设立对外舆论信息作战行动的联合人工智能中心（Joint AI Center，JAIC），研究将AI技术与国际传播相结合，在全球实时的信息监控下开展新型舆论心理战。2019年8月，全球接触中心推出首个技术测试平台Disinfo Cloud，美国政府可利用该平台有针对性地甄别和回击国外信息。同时，不同部门机构进行合作创新，积极拓展多语种业务。国际媒体署（U.S. Agency for Global Media）推出了一些事实核查网站，如英语网站“Polygraph”、俄语网站“Factograph”等，用以甄别误导性信息。2018年1月，美国国防部相隔十年发布新一份《国家网络战略报告》，内容涉及网络战和信息战，并将中国和俄罗斯视为竞争对手。

4.拜登政府：联合盟友维护西方民主价值体系，强化数字技术。2021年1月20日，约瑟夫·拜登就任美国总统，他猛烈抨击特朗普的外交政策，认为美国的民主体制是其世界领导力的根基。拜登政府摒弃了特朗普时期的单边主义，大力联合西方盟友共同应对疫情灾害、气候变化和跨国犯罪等全球性挑战，并推动成员国维护本国民主体制，对抗所谓的“威权主义竞争者”。拜登政府将中国视为数字化时代的科技竞争者，认为美国需要在5G、人工智能和新能源等领域建立符合西方价值观的新规则体系。

拜登政府的战略传播旨在联合西方盟友挑起与中国等国家的叙事之争，维护美西价值体系，加强数字现代化建设，恢复美国全球领导力。当下，西方大国间的战略协调正走向复苏，共同应对“中国挑战”与共同维护“基于规则的国际秩序”已成为西方用于缓和利益矛盾的合作路径。美国正回归以“少边主义”（Mini-lateralism）为特征的大国协调路线。

在机构设置上，2021年美国国务院成立网络空间安全和新兴技术局（Bureau of Cyberspace and Digital Policy，CDP），旨在解决外交中新兴的技术问题，应对“中国及其他网络与新兴技术竞争对手对国家安全的挑战”，尤其在国家网络安全、数字技术和信息发展三大领域。2022年4月，CDP正式落地，其宗旨是以美国利益为主，维护美西价值观，支持和协助国务院在网络空间和数字外交方面的工作，提高国际竞争力。

二、美国战略传播体系构建的特征

“9·11”之后，美国的战略传播活动依托信息技术革新迅速在全球蔓延，机制框架逐步完备，机制特征也逐步凸显。

1.以国家安全战略为主，服务于国家整体战略需要。美国的战略传播服从于国家内政外交的需求，其根本目的都是服务于国家战略需要，尤其是国家安全战略。以美国对华戰略为例，奥巴马政府第二任期美国开始对华进行战略转型，以针对中国提出“亚太再平衡战略”为标志，此时的对华战略还未剑拔弩张。特朗普政府时期，美国进行对华战略重塑，第一次将中国定位为“修正主义国家”“美国的战略竞争对手”，这些用词出现在2017年特朗普政府发布的《国家安全战略》报告中，并通过议题设置推出“锐实力论”，散布所谓的 “中国威胁论”。2020年随着新冠疫情大暴发，美国从对华战略竞争转向战略对抗，制造疫情政治化与污名化的国际舆论。拜登上台后，基本延续了特朗普政府的竞争性对华战略，从“价值观”和“意识形态”入手，把矛头直指马克思主义、中国共产党和中国的政治制度。同时，美国以共同价值观为基础联合西方盟友，在人权、种族等领域挑起中西意识形态之争，在涉疆、涉港议题上展开对华舆论攻击。所以，美西方涉华舆论表面上看似孤立，但其背后国家战略和政策调整的一系列变化，有着明确的战略意图。

2.在实践操作中形成从政府到社会上下联动、合纵连横的运作机制。战略传播的本质是由政府主导的体制化和系统化的宣传活动。美国历届政府的战略传播特点虽各有侧重，但整体框架形成了政府—社会的联动传播模式，在实践操作中形成了上下联动、合纵连横的运作机制。

美国的战略传播整合涉及宣传工作的各个部门，把关和宣传有关的各个环节，通过对非军事部门（包括公共事务、公共外交和国际广播理事会等）和军事部门的统合调配，多渠道分发确保一致性和可信度的信息，争取公众的全面覆盖。在机构间政策委员会（Interagency Working Group）的统筹与协调下，美国各重要权力部门负责人定期协商，形成政府多部门参与的传播网络。社会层面，美国政府一方面努力获得媒体在国家战略议题等方面的支持，更加注重调和与独立媒体之间的关系，建立了一套与社会系统协调且成熟的公关体制；另一方面积极赢得公众与其他组织的认同与支持，通过公共事务、社会资助和慈善等方式潜移默化地培养了一批亲政府立场的学者、智库、意见领袖、学术机构和非政府组织。

3.社交媒体成为战略传播主战场。社交媒体使公共外交具有范围更广、针对性更强的辐射范围，便于收集他国舆情、易与他国民众形成社会互动。美国历届政府的战略传播高度重视网络信息传播，基于社交媒体的网络舆论场成为其宣传的主要领域。布什政府早在建立全球外交办公室时就开始了互联网外交的初探，成立网络司令部（United States Cyber Command）作为主导信息战略的部门，制定以争夺网络空间主导权为重点的战略。2006年设在国务院总部的美国数字化信息部队开始通过网络向一些目标地区展开攻势。到特朗普和拜登执政时，社交媒体已成为战略传播的主战场，美国政府通过发布战略规划、完善组织构架、创新网络信息技术和开设社交媒体主页等方式促进公共外交活动。美国全球智库构建以官方网站为基点的一站式思想聚合平台，以各种社交媒体为传播链条，结合文字、图片、视频和音频等多元化传播方式在全球网络舆论空间扩散其影响力。美国政府高度重视个人或组织在社交媒体中不可忽视的强大力量和对传播环境的情感渲染，通过与民众和技术的联手合作，将美国战略传播延伸至世界各个角落。

三、对构建中国特色战略传播建设的启示

2021年5月31日，习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第三十次集体学习时强调，必须加强顶层设计和研究布局，构建具有鲜明中国特色的战略传播体系，着力提高国际传播影响力、中华文化感召力、中国形象亲和力、中国话语说服力、国际舆论引导力。通过对“9·11”后美国历届政府战略传播策略和实践的分析，我国可以从战略传播的环境、布局和技术三方面入手建设和完善。

1.优化国家战略传播环境。当前，以美国为代表的盎格鲁文化圈层在国际传播环境中依然占据实力优势，与此同时“全球南方”在国际传播格局中拥有道义优势。在此背景下，我国一方面需要通过联合国组织和大国外交平台，建立以国家为中心的全球性国际传播合作机制，推动国际视野下多方文化交流活动，进一步提高在我国战略传播的外部可及性。另一方面，我国还需充分把握提高国家战略传播的针对性，通过学界和业界联动，充分把握当前不同国家与区域的基本状况、信息传播形态及其国家利益诉求，在积极推动国际主流媒介上的战略传播实践外，积极配合我国地缘外交实践，在战略传播中不仅关注西方发达国家，还要注重与周边国家的交流合作，有步骤、有层次地扩大传播范围，提高战略传播的效能和水平。

2.布局国家战略传播体系。美国战略传播体系中突出的机制特征是“政府—社会”联动运作。当前，我国也亟须从国家战略层面研究中国战略传播的总体规划。由国家相关部门作为顶层设计机构，主要媒体、互联网平台和智库等作为具体实施单位，发动学术界提供话语叙事资源，深入探究不同主体之间的协同互动机制，在全媒体国际传播体系构建背景下，形成一个从上至下，从政府到平台、媒体、智库和个人的系统运作机制，进一步推动信息传播有更多主体参与，扩展和鼓励新媒体环境下各类“讲中国故事”的组织和个人的多场景展示，以此来改变我国国际传播参与主体的单一格局，建立更加适应全球治理需要的多元主体协同格局，增强国际传播效果。

3.强化国家战略传播技术。互联网平台社会对国际传播带来了深刻影响，超级数字平台在全球信息流动、关系再造、文化生成和地缘关系中逐渐发挥基础性作用。伴随信息生产与传播形态革新，网络空间已成为多元思想的交汇地和国际舆论的生成地，新媒体尤其社交媒体平台成为西方国家制造舆论的新型阵地。尽管美国互联网平台依靠发展先机依然主宰着全球传播秩序，但是互联网技术的发展，为以中国为代表的发展中国家提供了与发达国家同样的机遇，尤其是在信息传播资源的分配上，这为重构国际传播新秩序提供了契机。

因此，我国在战略传播体系构建中，需大力发展数字技术，加强数字基础设施建设，通过数字技术创新，突破与中国传统文化的嫁接障碍，真正实现两者的深度交融，进而巧用跨文化、跨语种传播使中国之声从封闭走向开放、从单一走向多元、从小众走向大众，把互联网这个最大的变量转化为最大的增量，推进中国故事和中国声音的精准传播。

作者蒋代晋系广州南方学院公共管理学院教师

郑婉系上海外国语大学新闻传播学院博士研究生

王玲宁系广州大学新闻与传播学院教授、博士生导师

本文系广东省哲学社会科学创新工程2022年度特别委托项目“‘海丝文化的全球传播研究”（项目编号：GD22TWCXGC15）的阶段性研究成果。

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【编辑：陈琦】