政策工具视角下北京休闲农业与乡村旅游支持政策研究

李心璇 何忠伟

摘要 采用内容分析法对2012—2022年北京市出台的休闲农业与乡村旅游政策文件进行量化研究，构建“政策工具—政策目标”的二维分析框架对政策文本进行分析。研究表明：近年来北京市各部门发布的休闲农业和乡村旅游相关政策整体偏向使用环境型工具；供给政策多侧重于产品开发；面向需求型工具较少，导致政策实施性较低；不同阶段政策制定存在差异化。据此提出未来北京休闲农业和乡村旅游政策优化方向，为新时期下政策的优化提供参考。

关键词 休闲农业；乡村旅游；内容分析法；政策工具；北京市

中图分类号 F 304.1  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2023）12-0116-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.12.027

Research on Beijing Leisure Agriculture and Rural Tourism Support Policy from the Perspective of Policy Tools

LI Xin-xuan1，2，HE Zhong-wei1，2

（1. School of Economics and Management， Beijing University of Agriculture， Beijing 102206 ;2. Beijing New Rural Construction Research Base， Beijing 102206）

Abstract The content analysis method was used to conduct quantitative research on the leisure agriculture and rural tourism policy documents issued by Beijing from 2012 to 2022， and a two-dimensional analysis framework of “policy tools-policy objectives” was constructed to analyze the policy text. The research shows that in recent years， the leisure agriculture and rural tourism related policies issued by various departments in Beijing tend to use environmental tools as a whole;supply policies mostly focus on product development;there are few demand-oriented tools， resulting in low policy implementation;there are differences in policy making at different stages. Based on this， it puts forward the optimization direction of leisure agriculture and rural tourism policies in Beijing in the future， which provides a reference for the optimization of policies in the new era.

Key words Leisure agriculture;Rural tourism;Content analysis method;Policy tools;Beijing City

基金项目 2021年北京市社会科学基金重点项目（21JCB074）。

作者简介 李心璇（1998—），女，河北邢台人，硕士研究生，研究方向：都市型现代农业。*通信作者，教授，博士，从事都市型现代农业、农业技术经济研究。

收稿日期 2022-07-28

“十四五”时期，持续推进乡村振兴，休闲农业和乡村旅游作为北京市“三农”问题的关键，其发展环境复杂。北京市频繁出台引导休闲农业和乡村旅游发展的政策，为北京休闲农业和乡村旅游高质量发展提供保障。推进乡村休闲旅游的发展、提高北京市乡村休闲旅游产品供给品质，对提升产业振兴发展水平、优化北京市产业结构有着重要作用，为推进农民增收、农村发展、农业增效，加快北京率先实现农业农村现代化也有不可低估的作用。

我国已有不少学者对于乡村旅游和休闲农业政策进行了研究，大多分析政策的具体实施类别，还有利用政策工具对政策的演进历程和发展阶段进行研究。韦俊峰等［1］利用ATLAS.ti 8软件收集了我国有关部门近20年发布的56个相关政策文件并对其量化分析，从政策结构、政策工具、政策演进阶段方面剖析，同时对未来政策发展进行展望。王蒙等［2］使用内容分析法，量化1998年以来我国休闲农业和乡村旅游政策。高瑞龙等［3］选取一个政策为具体分析对象，以政策工具为视角构建乡村休闲旅游业政策分析的整体框架并進行典型文本分析。这些研究均对完善北京乡村休闲旅游业政策提供了借鉴和指导，但是对北京整体的休闲农业和乡村旅游政策的研究较少。该研究梳理2012年来北京市各部门出台的相关政策，运用内容分析法探讨北京休闲农业和乡村旅游的政策特征和演进阶段及其特点，提出相应政策建议，促进休闲农业和乡村旅游提质升级。

1 研究设计与分析框架

1.1 研究方法

李江等［4］通过梳理相关文献发现，国外学者探索出内容分析法、统计法等研究法量化研究文本政策，其中内容分析法在我国应用于政府服务、旅游管理等政策演进研究［5-6］。因此通过运用文本分析法，量化分析政策信息，进而找出北京休闲农业和乡村旅游政策规律并进行检验和解释。

1.2 数据收集与内容编码

以2010—2022年在首都之窗、北京市各区官网等以“乡村旅游”“民俗旅游”“休闲农业”为关键词检索，选取有代表性的文件，按照政策颁布时间顺序对检索的文件进行阅读，剔除无效并保留包含具体措施的文件，最后得到有效文件59份，文件类型包括通知意见、办法、标准规范、规划纲要、实施方案等。

遵循内容分析法的步骤，对59份有关政策文件进行编号，进而对政策工具条文进行编码，按照“政策编号-一级条款”或“政策编号-一级条款-二级条款”的形式进行归类，例如，对编号为32的政策文件《北京市休闲农业“十百千万”畅游行动实施意见》第四章的第四条进行编码，编码号为“32-4-4”，其政策工具为人才支持，最终形成了政策文本内容编码。

1.3 政策工具分析框架

分析休闲农业和乡村旅游政策工具可以有多种选择，舒伯阳等［7］将政策划分引导型、支持型、保障型和规范型，我国大多学者使用Howlett和Ramesh的方法对其进行分类，按政府的参与度将政策工具分为自愿型、强制型和混合型3类［8］，而Rothwell和Zegvelad将政策工具分为供给型、环境型及需求型3类［9］，其中Rothwell和Zegvelad提出的分类方式下的每一类型的政策工具还包含更具体的二级工具，对于政策制定者、实施者和研究者均能较好地实现目标，因此在我国得到广泛运用。姚旻等［10］就使用这种分类方法研究乡村旅游政策，聚焦具体政策内容，构建“政策工具—政策目标”二维分析框架，将政策工具分为环境型、需求型和供给型3类，具体次级工具维度如图1 所示。

2 乡村旅游和休闲农业政策文本结构分析

2.1 政策文件统计分析

目前北京市已发布的政策文件形式包含通知意见、办法、标准规范、规划纲要、实施方案。如图2所示，其中文本形式以规划纲要为主，有28个，占47.46%，其次分别是实施方案、通知意见、办法，标准规范只有2个，占比最低。这表明北京市的政策多是在宏观层面规划和引导休闲农业和乡村旅游的发展，但相对缺乏标准规划导致政策实施和执行力度较低。

2.2 政策文件结构分析

2.2.1 政策发文数量整体增加。随着重大战略的提出和经济格局的调整，政策发文数量显著增加。据图3，从政策发文数量的年度分布来看，2012—2022年北京市有关休闲农业与乡村旅游政策文件数量总体呈现波动增加的态势，其中2021年呈爆发式增长，同比增长425%，占总体政策的35.59%。由于2021年是“十四五”开局之年，政策的增长与重大国家战略发布及北京市各个区“十四五”规划的出台相关。其中2021年国务院出台的《“十四五”旅游业发展规划》中提出要“规范发展乡村旅游”“完善乡村旅游政策保障体系”。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中指出要“实施休闲农业和乡村旅游精品工程”，充分体现出党中央、国务院对文化和旅游领域工作的高度重视。北京市也积极响应国家战略的号召，出台相关政策，为构建休闲农业与乡村旅游高质量发展格局提供指导。

2.2.2 政策发文主体部门逐渐多元化，涉及面广。据图3可知，2019年共有18部门发布相关政策，达到高峰，如2019年发布的《关于促进乡村民宿发展的指导意见》，由北京市文化和旅游局、農业农村局等8部门联合发布，这既反映了相关部门重视乡村旅游的发展，也体现了政策对乡村旅游的涉及面广、带动性强等特点，各部门强化了旅游的产业融合和行业协作，促进了休闲旅游（文旅局）、京郊精品酒店（市规划和自然资源委员会）、畅游路线（农业农村局）等一批乡村旅游新业态的快速发展。

3 休闲农业和乡村旅游政策工具结构特征分析

3.1 政策工具结构统计分析

选取了2012年至今北京市发布的与“乡村旅游”和“休闲农业”相关核心政策文件共59份。如表1所示，对59份政策文件按照需求型、环境型和供给型政策工具进行归类梳理，合计整理出217条文本，其中环境型使用最多，数量为118条，占比54．378%；供给型使用次之，数量为94条，占比43.318%；需求型仅有5条，占比2.304%，可见北京市休闲农业和乡村旅游政策总体是政府间接干预。相关部门立足首都城市战略定位，主要采取策略性措施，对乡村休闲旅游业从财政、法律法规等方面规划引导，积极培育休闲农业与乡村旅游示范点。

3.2 围绕目标规划的环境型工具占比较高

近年环境型政策以目标规划为主，占比43.221%，其次是金融支持（18.644%）和标准规划（15.254%）。目标规划方面，基于北京市消费者结构升级和乡村、农业园区发展环境的现实背景，以推进乡村三产融合发展为总体目标，引导休闲农业和乡村旅游业健康有序发展；金融支持方面，政府更加注重金融支持工具的运用，鼓励和引导社会各类资本参与休闲农业和乡村旅游投融资推广，对重点村镇、休闲农园等符合相关规定的主体，加大直接融资贷款支持力度，发挥金融信贷体系功能，服务优化旅游产品供给；在标准规范方面，对乡村旅游等级评定工作、服务要求提出规范标准，同时，建立健全休闲农业和乡村旅游行动成效评价办法监测。此外，乡村旅游和休闲农业自愿性组织、行政性措施、保险支持和有关制度建设运用相对均衡。

3.3 供给政策多侧重于产品开发

在供给型政策工具中，产品开发工具使用最多（38.298%），其次是基础建设（23.404%），再次是人才培养支持（12.766%）。产品开发方面，市政府开始注重旅游产品供给创新和质量提升，通过深入挖掘文化，提升产品品质，做强品牌，强化新业态新模式精品工程培育，推进旅游+产业融合发展，提升农产品附加价值，强调开发多产融合的综合性农业休闲园区，打造乡村旅游新业态聚集区，开发一批精品特色旅游线路；在基础建设方面，加强厕所、停车场、服务中心等基础配套服务设施建设，提升旅游交通便利性，全面优化乡村旅游发展环境，提高乡村旅游现代化服务水平。同时引导现代科技设施向乡村旅游重点村倾斜；人才培养支持方面，实施乡村旅游从业人员职业技能培训，提升岗位技能和服务质量水平，重点关注领军型人才培养，分类开展休闲农业管理人才开发。政府在科技和信息支持（6.383%）及用地支持（8.511%）上采取了优化用地保障措施，加快集体建设用地快速审批流程等改革举措，有序释放农村集体建设用地潜力，减缓征收土地收益等，但使用占比不高。

3.4 需求政策以消费市场培育为主

需求型政策整体占比较低（2.304%），主要通过消费市场培育（80.000%），制定相应的规范，以优化发展环境，降低管理成本，政府更加注重培育“美食”“美景”精品品牌，利用传统节假日和寒暑假旅游旺季，结合互联网平台，通过创新宣传典型案例等方式激发消费者的乡村休闲消费潜力，进一步拓展休闲农业和乡村旅游市场，满足消费者多样化与多层次需求。

4 政策演进阶段与特点

4.1 政策演进阶段

参考韦俊峰等［1-2］学者的观点，将休闲农业和乡村旅游政策演进划分为两阶段。

第一阶段为新兴重要产业阶段（2010—2016年），2010年开始相关部门颁布的标准规划较多，主要集中于对乡村民俗户监督管理和等级划分评定办法，2016年开始，部分休闲农业和乡村旅游发展重点区在“十三五”规划中提出要大力支持休闲农业和乡村旅游组织化、标准化发展，这一阶段政策逐步加强对休闲农业和乡村旅游政策的倾斜和支持。

第二阶段为提质升级高质量发展阶段（2017年至今），该阶段休闲农业和乡村旅游发展有更高要求，2017年密云区政府印发《密云区乡村旅游提升发展实施意见》，北京市农委印发《关于加快休闲农业和乡村旅游发展的意见》，均提出要提升休闲农业和乡村旅游品质和服务水平，这一阶段提出通过完善产业结构，提升产业融合度加速休闲农业和乡村旅游高质量发展。

4.2 政策演进特点

由表2可以看出，从政策文本分布来看，2016年政策处于产业提质升级的新节点，随后进入高质量发展阶段，政策发布数量明显增加；从颁布主体来看，政策越来越趋向于多部门协同制定，提质升级高质量发展阶段颁布的《关于促进乡村民宿发展的指导意见》就有8部门联合参与，政策制定主体多元化明显，从各区政府、文化和旅游局发展为北京市规划国土委、北京市发展改革委、北京市农委等其他部门。

5 研究结论

5.1 从政策总量与结构来看

政策数量总体呈波动增加态势，并随着重大战略和经济格局的提出而显著增加，发文部门逐渐多元化，部门间协同性提高，政策文件主要以规划纲要的形式出现。表明政府对其重视程度逐渐提升，也逐渐明确了休闲农业与乡村旅游对乡村发展的带动作用，但是政策中办法和标准规范的比重相对较低，政策可操作性有所减弱。

5.2 从政策工具维度看

政策工具使用不均衡，政府部门更倾向于使用环境型工具，供给型工具比重增加，需求型工具缺位严重。环境型工具中，目标规划措施使用频率较高，金融支持也占一定比例，政府旨在为休闲农业与乡村旅游发展营造良好的外部环境，但可操作性强的政策工具相对较少，配套的资金筹措和项目实施方案不足，政策实施效果难以达到预期。供给型政策工具中，产品开发和基础建设处于重要地位，而科技与信息、用地、人才等要素投入的支持力度不足。需求型政策工具的缺位造成休闲农业与乡村旅游发展的动力不足。

5.3 从政策演进阶段及特点来看

提质升级高质量发展阶段政策文本和颁布部门的数量较上一阶段均有所增加，但是各部门之间协同性还有待提高，未形成相互协调配合的联合机制。

6 政策建议

6.1 优化政策工具内部结构

政策制定相关各部门应注重通过灵活运用规划引导、空间布局优化、公共服务提供等政策工具，聚焦于设计能够充分发挥市场主体力量的政策和制度。一是制定目标规划等环境型政策时要建立配套的税收优惠、金融支持、制度建设等政策工具，构建多领域高效联动机制，提高政策实操性。二是要加大需求型政策工具使用力度，释放消费需求，支持乡村民俗游、农业嘉年华等新业态发展，适当发放休闲农业和乡村旅游消费券。三是逐渐增加金融财税、信用体系等创新型政策工具的使用，适时调整政策方向，推进休闲农业和乡村旅游政策的高质量供给。

6.2 形成政策制定主体协调联合机制

加强北京市政府和各区相关部门之间的政策衔接，相关部门间要继续加强深入合作，促进休闲农业与乡村旅游提质升级。一是要建立合作评估机制，建立健全政府部门协调合作的联合推进机制，提升各部门间协同水平，以有效整合政策资源，共同推动北京休闲农业和休闲旅游政策转向创新驱动型。二是要构建科学的休闲农业和乡村旅游政策绩效评估指标体系，建立如“事前引导，事中监管，事后评价”的标准体系，落实评估标准，建立政策反馈机制，从而及时发現并纠正政策执行偏差，落实政策效果。

参考文献

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