亚太二元格局下印太经济框架的战略内涵与发展前景

孙海鸣

(北京语言大学 国际关系学院,北京 100083)

当前的亚太地区已呈现出安全与经济相分离的二元化格局,即安全事务以美国构建的同盟体系为主导,经贸发展以对华交往为主流。如今,中国已成为东盟、日本、韩国、新西兰等地区和国家的第一大贸易伙伴,在经贸领域的重要性已愈发难以替代。然而,随着中美战略竞争态势的增强,美国愈加强调中国之于区域安全的“威胁”,并指责中国对亚太国家存在“经济胁迫”行为。[1]在此情况下,美国开始加强在经济领域的布局,即寻求构建将中国排挤在外的区域经贸格局,并重塑美国在亚太地区的经济领导权。印太经济框架(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF)正是该战略的重要一环。

不同于传统的区域一体化协定,印太经济框架并不涉及市场准入议题,而是侧重于对区域规则的重塑和对价值观的维护。在内容上,其所涉议题对中国有极强的针对性,故被普遍视为美国强化对华博弈的手段之一。长期来看,这将更加迫使亚太各国做出“选边站”的抉择。但当前,印太经济框架已获得诸多亚太国家的响应,涵盖范围已分布至东亚、东南亚、南太平洋和南亚,既包括发达国家,亦包含发展中国家。故在印太战略的支持下,该框架将具备多边合作基础并存在一定的发展空间。对美国而言,在中美战略竞争愈加强化的当下,印太经济框架能否吸纳更多相同价值观的国家参与其中、完整落实其制定的区域规则,并对中国的经贸模式形成有效挑战,是美国寻求获得对华竞争优势、重构亚太经贸主导权的过程中需面临的关键问题。但在中国经济影响力愈发难以替代的情况下,各国能否对该框架所寻求构建的排他性经贸格局给予充分支持,仍是值得观察的问题。

一、亚太二元格局下印太经济框架的战略目的

作为印太战略的重要组成,印太经济框架被视为拜登政府在“印太地区”的经济战略核心。[2]这一框架由拜登于2021年10月在东亚峰会上首次提出,并于2022年5月23日在日本东京正式启动。截至目前,该经济合作机制已包含美国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度、新加坡、马来西亚、印度尼西亚、泰国、越南、菲律宾、文莱、斐济等14个成员国,经济体量约占全球GDP的40%。在侧重方向上,印太经济框架由公平与弹性贸易、供应链韧性、基础设施与脱碳、税收和反腐败等四大支柱构成[3],其中有关重塑地区供应链、构建数字贸易规则、制定劳动与环境标准、推动基础设施投资等诸多议题与中美科技与经贸竞争中所涉及的敏感、关键领域高度重合。因此,在如今亚太二元格局下,美国主导构建印太经济框架的战略目的已逐渐清晰:

(一)突破亚太二元格局对美国主导权的局限,实现美国印太战略对安全问题的超越和向经济领域的倾斜

对美国而言,二元格局的深化将牵制其在亚太地区的战略主导权。在中美竞争加剧、亚太经贸与安全事务逐渐割裂的趋势下,区域内多数国家为实现经济与安全利益的协调,往往对于在中美之间“选边站”持消极态度。美国方面认为,中国不断提高的经贸影响力将对亚太国家的经济自主权产生威胁,进而在政治、安全领域对区域各国甚至对美国同盟体系构成压力。故在当前的二元格局下,拜登政府一改特朗普时期美国游离于亚太经贸体系之外的做法,转而加强同亚太地区全方位的经济合作,其目的就在于重构亚太经济格局、扭转美国在亚太经贸领域被“边缘化”的趋势,从而实现美国在亚太战略布局中经济事务与安全事务主导权的平衡。

具体来看,推动构建印太经济框架是增加亚太各国对美经济依赖、遏制中国影响力的重要手段。一方面,美国通过调整印太供应链、改变区域贸易现状等方式,来提升亚太各国对美国的经济依赖,同时压缩中国对于亚太经济的话语权。例如在具体操作上,印太经济框架中有关劳工与环境标准、基础设施建设、反腐败等议题都会对“一带一路”项目形成牵掣。同时该框架重塑区域供应链等目标也会在敏感科技领域对中国的产业安全构成挑战;另一方面,通过确保该框架的“政治性”,即以价值观作为关键标准,来使之成为美国印太安全体系的护佑与补充,以配合其制衡中国的意图。

因此在战略层面上,构建印太经济框架是美国在亚太地区从安全向经贸领域侧重的具体表现。其根本意图在于维护自身主导地位,使已经对其产生战略局限的亚太二元化格局转变为美国对经济、安全领域双主导的一元格局。

(二)填补“后TPP时代”美国在亚太经贸领域的战略空白,满足其国内外现实需求

在特朗普执政时期,出于《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP)或损害中产阶级与劳工阶层利益、破坏司法独立以及造成就业机会流失等判断,美国最终决定退出TPP。而由于缺乏国内支持,即使在总统大选期间曾表示将重返《全面和进步的跨太平洋合作伙伴关系协定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)谈判的拜登如今也并未表现出此前的强烈意愿。但为扭转美国一度游离于亚太经贸体系之外的局面,拜登政府还是“另起炉灶”,推出了将TPP与CPTPP折中的妥协方案,即印太经济框架。[4]

从国内角度看,推动构建无需国会表决,不涉及市场准入的松散、灵活式的印太经济框架,是拜登政府意图在亚太推行多边经贸机制的同时,平衡两党斗争、安抚国内贸易保护情绪的妥协性手段。

而从其亚太经贸布局的角度看,推动印太经济框架的落地生效,亦是为填补“后TPP时代”美国在亚太经贸领域的战略空白。当前,亚太各经济体愈发注重彼此间的经贸需求,亚洲内部贸易也正逐渐超过其与美国之间的贸易。尤其在CPTPP、《数字经济合作伙伴协议》(Digital Economy Partnership Agreement,DEPA)以及RCEP相继生效后,美国已愈发注意到其在亚太经贸发展中的缺位。[5]在此情况下,拜登政府为扭转美国在亚太经贸体系中逐渐被边缘化的趋势,将更加重视与亚太各国进行经济合作,同时对既有的区域经贸格局进行突破与重组。而对亚太各国更具灵活性、对制衡中国更具针对性的印太经济框架的提出,正是美国在“后TPP时代”重新介入亚太经贸事务、提升其区域存在感的重要环节,具有明显的过渡意图与实用性质。

二、印太经济框架的主要内容与基本特征

从内容上看,印太经济框架将致力于打造互联经济(Connected Economy)、弹性经济(Resilient Economy)、清洁经济(Clean Economy)与公平经济(Fair Economy);[6]在基本特征上,印太经济框架在美国的主导下,将根据其国内外环境与地缘政治现状,使其架构形式与侧重议题表现得更为灵活、实用且更具针对性。

(一)印太经济框架的主要内容

印太经济框架侧重于四大支柱,即公平与弹性贸易、供应链韧性、基础设施与脱碳以及税收和反腐败(如表1所示)。不同于传统的自由贸易协定,印太经济框架并不涉及市场准入与关税减免的相关议题,因此无须国会表决通过。

具体来看,在贸易方面,印太经济框架各成员国将围绕数字经济、新兴技术、劳动力承诺、环境、贸易便利化、监管及企业问责制等议题进行合作,并寻求建立“高标准、包容性、自由和公平的贸易承诺”[7]。其中在数字经济领域,印太经济框架将制定跨境数据流动与数据本地化标准,并解决在线隐私、人工智能等方面的问题;另在贸易便利化领域,该框架还致力于改善货物的跨境流动,并采用更加科学、合理、透明的监管机制来促进农业贸易,以维护各国农民的经济利益。此外,针对于“劳动力倾销”与“生态倾销”等问题(1)美国政府长期指责发展中国家对劳动力的低价滥用,以及对自然资源的过度开发。美方认为,发生在发展中国家的这一现象是其进行“劳动力倾销”与“环境倾销”的表现,故早在TPP时代,美国政府就意图制定较高的劳工标准与环境标准,并表示这是对工人权益和自然环境的保障。,印太经济框架亦寻求制定强有力的劳工和环境标准及企业问责机制,并推动可持续和包容性的经济增长,注重中小型企业、工人和消费者的权益与经济价值。

在供应链方面,印太经济框架“致力于提高供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性,使其更具韧性和整合性”[7]。为解决长期以来尤其在疫情期间所突显的供应链危机、应对来自中国的“经济胁迫”,以及减少各成员国对中国供应链的依赖,该框架将开发全新的供应链协议,包括建立预防供应链中断或减轻其负面影响的预警系统与信息共享机制等,为各经济体之间的物流效率与业务连续性提供支持,并为各成员国能获得半导体、重要矿产资源、清洁能源技术等关键领域的原材料和加工技术提供保障。

在基础设施、清洁能源与脱碳方面,各成员国将签署包括可再生能源目标、除碳采购承诺、甲烷排放标准和能源效率标准等内容在内的协议。同时印太经济框架还将通过基础设施建设、技术合作、资金支持等方式,帮助各成员国实现经济脱碳,以应对和治理气候变化等问题。另外,该框架还将在清洁能源技术的制造与开发方面,为各国创造更多就业机会,使之成为新的经济增长点。

在税收和反腐败方面,印太经济框架将寻求各成员国的承诺,制定和执行有效的税收、反洗钱和反贿赂计划,并确保各成员国遵守现有的多边协议、规则及标准,推动构建负责任且透明的制度,以遏制逃税与腐败现象对印太地区经济发展的干扰,从而实现各经济体之间的公平竞争。

表1 印太经济框架四大支柱的主导部门与基本内容

(二)印太经济框架的基本特征

从基本特征上看,印太经济框架在注重“价值观属性”的同时,采用了更为灵活的架构形式,在议题设置上也更具指向性。此外,该框架既寻求分化亚太既有的经贸架构,亦注重同美国安全同盟体系紧密结合。因此,印太经济框架带有浓厚的竞争与实用色彩。

1.架构形式松散灵活

与传统的自由贸易协定不同,印太经济框架在议题设置和组织结构上,都展现出了更加松散与灵活的特性。

首先,印太经济框架并不涉及市场准入与关税自由化的议题,各成员国之间将保持相对松散的经贸伙伴关系。由于美国国会对监督政府签订自由贸易协定拥有宪法权力,若将市场准入等议题包含在内,则拜登政府的该项举措将面临来自国会的阻力。因此,该框架更接近于一种行政安排。早在奥巴马时期,构建TPP的倡议就在国会引起了贸易保护主义者、共和党议员,甚至是部分民主党议员的反对。其争论焦点在于,奥巴马政府认为TPP将增加美国出口、提升高技术产业竞争力、缩减贸易逆差,并对中国的经贸影响力形成制衡;反对者则认为,TPP将加剧美国制造业外移,从而造成失业率增加,并给劳工群体与中产阶级带来损失。正是出于对TPP关税自由化政策或损害美国利益的担忧,特朗普政府才断然退出该项协议。而在当前,贸易自由化政策在美国依然面临挑战,这是使拜登一改此前“重返CPTPP”的表态,转而表示不再寻求加入该协定的直接因素。故从国内政治环境来看,拜登政府不将市场准入议题纳入印太经济框架之中,也是其规避国会杯葛、减小政治阻力、加快构建效率的现实性选择。同时对成员国而言,各国构建印太经济框架的程序与成本也将因此得以简化和缩减。

其次,在组织结构方面,印太经济框架将是覆盖不同领域多个协议的整合,而非单一式的区域一体化协定。其四大支柱将以不同速度分别推进,各成员国可根据本国需要对其参与领域进行选择。例如,印度于2022年9月宣布将仅参加除贸易外其他三大支柱的谈判,这也是各成员国中首个宣布不参与全部领域谈判的国家。另从成员组成来看,该框架中既包括美、日、韩等发达经济体,也包括印度、马来西亚、越南等新兴发展中国家。针对此项安排,美国国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)曾表示,印太经济框架是“开放的平台”,这种成员的多样性与该框架的愿景相一致,也符合四大支柱具有灵活性与创新性的事实,因此该框架可以适应不同的国家。[3]

因此,印太经济框架的架构形式相较TPP及其他自由贸易协定而言更具松散型和灵活性,在一定程度上可满足拜登政府寻求减少外界阻力、吸收成员参与,以加快推进亚太经贸布局的现实需求。

2.所涉议题更具针对性

印太经济框架更加寻求同中国的正面博弈,其中有关数字经济、供应链重塑、劳工与环境标准等议题皆与中国密切相关,其战略意图在于构建将中国排除在外的经贸体系,并促成亚太各国减少对中国的经济依赖:

其一,不同于中国以尊重各国主权为基础的数字经济治理倡议,印太经济框架寻求构建以价值观为导向、以数字贸易自由化为目标的数字经济规则。

在中国现行的数字经济治理模式中,数字贸易应尊重不同国家的经济与安全利益、法律,以及互联网与数据主权,因此在数据的跨境流动与本地化方面,各国可根据国情的不同而采取必要的个性化措施。而依美国立场,数据本地化或被用作侵犯民主和人权的威权主义工具,同时对各安全参与者之间的协作造成限制,并对跨国企业的网络安全运营带来威胁。[8]因此,美国长期奉行基于民主价值的自由化数字贸易原则,即反对数据本地化限制、要求消除数字关税、促进跨境数据的自由化流动、推进源代码保护,以及加强数字安全审查等。此外,由于数字技术关乎在线隐私及信息安全等敏感内容,美方还主张各国应在尊重民主、法治、人权的基础上,约束数字技术对公民权利、商业利益及社会伦理的威胁。

近年来,美国已着手构建以自身价值观为核心的数字经济体系。例如,美国政府在TPP、《美墨加三国协议》(The United States-Mexico-Canada Agreement,USMCA)以及《美日数字贸易协定》(The United States-Japan Digital Trade Agreement,UJDTA)中皆对各成员国提出了落实上述规则的要求。同时,在美国价值观的影响下,《新澳自由贸易协定》(Singapore-Australia Free Trade Agreement,SAFTA)及《数字经济伙伴关系协定》(Digital Economy Partnership Agreement,DEPA)也基本遵守了自由化的数字贸易模式。在此脉络下,印太经济框架也将延续并强化美国的一贯立场,即加强在数字经济领域同中国的战略竞争、构建以价值观为导向和以数字贸易自由化为目标的数字经济规则。

其二,印太经济框架以“提高供应链韧性”为由,构建将中国排挤在外的供应链格局。

出于“国家安全”考虑,美国在近年来逐步加强对供应链的管控。早在奥巴马时期,美国政府就制定了《全球供应链安全国家战略》(National Strategy for Global Supply Chain Security),以试图构建有韧性、以美国为中心的全球供应链体系;至特朗普时期,美国接连出台了一系列法案与行政命令,对本国供应链安全进行强化,并对全球供应链进行调整。同时在关键领域,特朗普政府针对中国祭出了多项禁令。例如,美国商务部(U.S. Department of Commerce)所属工业与安全局(The Bureau of Industry and Security,BIS)根据《2018年出口管制改革法案》(Export Control Reform Act of 2018)及《出口管制条例》(Export Administrative Regulation)将诸多中国实体列入“实体清单”(Entity List),同时规定美国供应商在未经许可的情况下,不得向清单内的中国企业提供出口。

拜登政府更加重视同中国的科技竞争和对全球供应链的重塑。2021年2月,拜登签署《美国供应链行政命令》(Executive Order on America’s Supply Chains),再次强调要加强美国供应链的安全、韧性和多样性;[9]2021年9月,美国召开半导体峰会,要求包括供应商在内的供应链各环节在45天内“自愿分享有关库存、需求和交付动态的信息”[10];同年10月,美国联合欧盟及15个国家召开首届“全球供应链韧性峰会”(Summit on Global Supply Chain Resilience),旨在“讨论如何应对经济复苏带来的供应链挑战”[11];2022年8月9日,拜登签署《芯片与科学法案》(CHIPS and Science Act),该法案将为美国半导体研究提供520亿美元资金补贴[12],接受该项补贴的美国企业在十年内将被禁止在中国投资制造高于28nm制程的先进半导体;[13]与此同时,美国欲联合日本、韩国和中国台湾一同构建“芯片四方联盟”(CHIP4),以促成在高科技领域对中国的“围堵”;2022年10月7日,美国商务部工业与安全局更新出口管制措施,规定美国企业在未获许可的情况下,不得向中国出口先进运算芯片及其制造设备。而未来运用美国技术、在其他国家制造的芯片同样受此规范。此外,该措施还要求美籍公民不得在中国高科技企业任职。[14]因此,从发展趋势看,拜登政府将继续在全球供应链的科技领域对中国实施遏制战略,并联合其盟友和伙伴国家一道,打造对中国极具排他性质的供应链体系。

如今,印太经济框架正试图重塑全球供应链。除延续上述的对华科技打压战略外,该框架还致力于减少各国对中国的供应链依赖。例如,由于某些关键产品过度依赖从中国进口,个别国家正寻求解决这一“供应链漏洞”,并逐渐将投资转向“可信赖”的合作伙伴。而该框架正着手于完成这一目标,即确保各成员国获得重要矿产资源、关键领域的原材料和加工材料,同时为各国企业提供替代中国的方案。

其三,印太经济框架制定较高的环境与劳工标准、扼制发展中国家的“生态倾销”及“社会倾销”。

由于涉及贸易公平、生态与人权保护等议题,美国在环境与劳工标准上对其贸易伙伴提出了严格要求。

在环境标准方面,美国等发达国家在近年来不断要求各国企业停止“生态倾销”行为。在对外贸易中,一些国家的厂商为压缩成本并在海外市场取得贸易优势,常使用过低的环境标准从事生产,进而使生态环境与公平贸易遭到损害。美国为此主张在国际贸易中采用更为严格的环境标准。以被称为“史上最环保的综合性贸易协定”的TPP及后来的CPTPP为例,其极为细化的环境条款,在向各成员国提出较高要求的同时,也增加了中国申请加入的难度。此外,在经济环保领域,国际上也存在着对中国的质疑。例如,有机构就抨击“一带一路”项目会带来生态破坏、污染物排放、自然资源过度开采等“环境风险”。[15]因此,印太经济框架所延续的一贯严格的环境标准,对“一带一路”倡议的实施存在较大指向性。在此情况下,中国现行的国际贸易环境规则将面临更多的外部压力。

另在劳动力标准方面,发达国家亦指责发展中国家通过销售廉价劳动力生产的低价商品来获取非公平的竞争优势,而这种形式的“社会倾销”,不仅缺乏对工人权益的保护,也破坏国际贸易公平原则。因此,制定较高且具有执行力的劳工标准已成为美国等发达国家的强烈诉求。如今,国际贸易中的劳动力规则正加速形成,尤其在美国主导的自由贸易协定中,绝大多数都涵盖了劳工议题,其中就包括中国正申请加入的CPTPP。目前,在中国已签订的多数自贸协定中,劳动力标准仍未得到明确规定;中国在劳工权益保护方面的法律体系仍不完善;在中国现行的工会制度下,国际劳工组织(International Labor Organization,ILO)关于“集体谈判权”与“结社权”的两项核心公约尚未获得批准,“工会多元化”的原则也未能得到落实。[16]较高的劳工标准对于如今的中国而言仍是一项挑战。与此同时,西方国家也不断就该议题向中国施压。例如,美国指控新疆存在“强迫劳动”,并要求对新疆产品开展审查。2021年12月,美国《防止强迫维吾尔人劳动法》(Uyghur Forced Labor Prevention Act)获得通过,该法案规定,除企业可证明其供应链不存在强迫劳动外,所有来自新疆的产品都将被禁止进口。因此,在劳动力规则领域,中国面临的国际压力正在增加,尤其在中国正申请加入CPTPP,以及印太经济框架进一步对劳工标准进行要求的当下,相关问题带来的经贸挑战将愈发难以应对。

其四,印太经济框架有关“反腐败”的议题将在现实和价值观层面牵掣中国。

近年来,为维护民主价值和经济公平,美国为打击跨国腐败制定了更为明确的战略。2021年6月,美国将反腐败确立为“国家安全核心利益”。同年9月,拜登政府发布的《美国反腐败战略》(U.S. Strategy on Countering Corruption)明确将加强多边反腐合作确立为未来外交努力的重点;[17]随后在民主峰会上,美国将“反腐败”作为该峰会的三大主题之一,并再次强调腐败之于民主的腐蚀作用。[18]从趋势上看,美国对“反腐败”议题的重视,已逐渐实现了现实利益层面与价值观层面的融合。

在现实利益层面,美国长期反对跨境腐败对经济秩序与企业利益的破坏。针对中国,美国曾多次抨击“一带一路”项目存在“腐败行为”,如前国务卿迈克·彭佩奥(Mike Pompeo)就曾称其为“贿赂驱动的债务陷阱外交”。对此,中国外交部给予了坚决回应(2)2019年8月,美国时任国务卿在伦敦访问时发表讲话,抨击中国以“腐败的基础设施交易”换取“政治影响力”,并将其称为“贿赂驱动的债务陷阱外交”。对此,中国外交部则给予坚决回应,并称之为“不负责任的言论”。引自:Reuters Staff. China says ‘fed up’ with hearing U.S. complaints on Belt and Road. 2019-08-09. https://www.reuters.com/article/us-china-silkroad-usa-idUSKCN1SF0UY。;而在价值观层面,拜登政府则将“反腐”与“民主价值”挂钩,愈发重视以价值观手段处理跨国腐败问题。

如今,印太经济框架以“反腐败”作为支柱议题之一,其蕴含的正是现实利益需要与价值观需求的融合。在此趋势下,印太经济框架将进一步发挥价值观的作用,即以“反腐败”作为手段,寻求同中国进行更为直接的博弈。

3.分化亚太既有的经贸架构

印太经济框架的构建与美国重塑亚太经贸格局、巩固地区经济主导权的意图密切相关,其构建路径也包括与区域既有经济架构的竞逐。

首先,在印太经济框架成员国中,除美国、印度和斐济外,其余各国皆已签署《区域全面经济伙伴关系协定》,即RCEP。作为目前全球规模最大的自由贸易协定,RCEP将在塑造区域贸易规则、促进各成员国经济融合方面发挥作用。但随着该协定中最大经济体——中国经济地位的强化,不符合美国战略意图的亚太二元格局将更加凸显。因此,强化同RCEP成员国中日、韩、澳、新、越等盟友和“伙伴国家”的合作,是美国重塑区域经贸规则、巩固经济主导地位的重要路径。

其次,印太经济框架与CPTPP亦有大量的成员国重合。当前,扭转特朗普时期“单边主义”的外交政策、弥合美国退出TPP所造成的盟友信任危机,是拜登政府一再重申的立场。然而,受限于国内政治分歧,拜登上任后并未着手重返CPTPP。但美国在其亚太盟友经济一体化合作中的缺位,显然不符合拜登政府的战略构想。尤其在中国申请加入CPTPP后,美国寻求替代该协定的意图愈发明显。在此情况下,同亚太盟友及“伙伴国家”一道构建印太经济框架,既体现拜登政府“重返“边”的外交策略,也蕴含美国为加强对盟友的主导力、强化对华战略竞争,以及抵消CPTPP经济自主权的战略目的。

此外,印太经济框架还不乏对东盟国家的拉拢。早在构建印太经济框架的倡议提出之初,美国就不断邀请东南亚国家积极参与,并接连宣布扩大与东盟战略伙伴关系的新举措,其中就包括向东盟国家提供1.02亿美元,以推进各方在公共卫生、经贸投资、数字技术、生态环境、基础设施等领域的合作。[19]而从各国的反应来看,东盟七国的响应与加入,也印证着美国在东盟国家中的影响力,同时也反映出拜登政府寻求重塑东南亚经贸格局的意图。

同时,印太经济框架也将与DEPA深度融合。如前所述,DEPA在美国价值观的影响下,基本遵守了自由化的数字贸易模式。故有观点认为,印太经济框架将“借壳”DEPA,以加速“美式模板”在印太地区的输出。[20]此外,由于中国在2021年11月正式申请加入DEPA,故从中美竞争的角度看,美国将DEPA的核心成员国纳入印太经济框架之中,也意味着美国加速构建对“中国模式”具有排他性、以自身价值观为核心的数字经济格局。

表2 IPEF成员国中分别参与RCEP、CPTPP、ASEAN、DEPA的国家

4.与美国亚太安全同盟体系及其“价值观同盟”体系紧密结合

印太经济框架是美国在亚太二元格局下对其政治、军事主导地位的补充。在构建策略上,美国着力维持印太经济框架的“政治属性”,即注重其印太盟友和伙伴国家对该框架的参与,以及对各成员国抱有较高的政治与人权关切。

美国长期以来的亚太布局多以安全领域为中心,缺乏一贯的经济战略,进而造成在经贸领域同其亚太盟友的疏离。拜登政府上台后,为弥合特朗普政府退出TPP造成的盟友信任危机,美国开始构建印太经济框架,并寻求印太盟友的参与和支持。因此在印太经济框架中,美菲同盟、美澳新同盟、美日同盟、美韩同盟,以及“四方安全对话”(QUAD)机制各国皆参与其中。这一策略的实践代表着美国将印太经济框架与安全同盟体系紧密结合的核心意图。另外,如前所述,美国方面也十分重视对东盟及南太平洋“伙伴国家”的拉拢,因此印太经济框架在构建手段上亦带有较强的地缘政治色彩。

与此同时,美国还注重印太经济框架的“价值观属性”,即设立较高的政治准入门槛,以确保成员国符合西方民主价值。有中国学者认为,印太经济框架将“是否支持美国价值观和规则”作为吸纳成员国的标准,实际上是以意识形态划线、将经济问题意识形态化和政治化的做法。[21]目前,印太经济框架中的多数成员国皆为西方价值观下的“民主政体”,而出于地缘政治考量,社会体制出入于“美国价值”的斐济、越南、文莱等国亦被纳入该框架之中。而针对其中规定的民主主义与反腐败等内容,越南方面仍持有怀疑态度,部分官员甚至称其为“和平演变”。[22]此外,在吸收成员国方面,由于存在政治与人权问题,同为东南亚国家的缅甸也基本不会被邀请加入该框架之中。这也呼应了拜登政府在意识形态领域的一贯立场。

三、印太经济框架的发展前景

在有利因素方面,印太经济框架具备战略支持和多边合作基础,其推进效率亦高于传统的自由贸易协定,因此该框架存在一定的发展空间。然而,在经济效益有限、标准的落实难度较高的情况下,印太经济框架的构建也面临诸多阻碍。同时,在当前的亚太二元格局中,出于地缘政治与经济利益的考量,各成员国也难以对构建将中国排挤在外的区域经贸格局给予普遍支持。

(一)发展前景中的有利因素

首先,在美国的主导下,印太经济框架具备战略支撑。在拜登政府的全球布局中,强化对华竞争已成为两党共识。拜登上台后,在延续特朗普时期对华扼制战略的基础上,进一步提升了对华博弈态势。除军事安全领域外,拜登政府在“印太地区”积极布局,以构建将中国排挤在外的经贸体系。如今,这一目标已经成为“印太战略”的推进手段之一。2022年2月,白宫发布的《美国印太战略》(Indo-Pacific Strategy of the United States)已明确将构建印太经济框架作为“推动印太地区繁荣”的核心手段。在此条件下,印太经济框架的推进已具备战略支持,这将为其发展增添稳定因素。

其次,印太经济框架的构建倡议得到了“印太地区”的多国响应。除美国外,印太经济框架共有分布在东亚、东南亚、南太平洋和南亚的14个成员国,其中既涵盖美国盟友,也包括其“伙伴国家”。美国战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)在对“印太地区”十几个国家的大使馆代表和政府官员进行访谈后,认为“该地区的合作伙伴一致欢迎IPEF的宣布”。[2]具体来看,构建印太经济框架的倡议提出后,有多个国家给予了正面回应。如日本首相岸田文雄、韩国总统尹锡悦、新加披总理李显龙、越南总理范明政等多国领导人都对该框架的构建表示支持。由此可见,美国主导下的印太经济框架具备多边合作基础。而由于架构形式的特殊性,未来该框架或将有更多国家参与其中。

此外,实用、灵活、松散的架构形式将提高印太经济框架的推进效率。一方面,印太经济框架不涉及市场准入与关税减免的议题,因此该框架在美国无须国会的审议与批准。在两党政治分歧严重、贸易保护主义抬头的环境下,拜登政府通过避免敏感性议题,以使印太经济框架最大限度地获得朝野共识。故在美国国内,构建该框架的政治成本明显减少,其推进效率也将提高;另一方面,印太经济框架并非区域一体化自贸协定,而是覆盖不同领域多个协议的整合。各国可根据本国需要来选择参与的议题,而该框架的四大支柱也将分别以不同的速度推进,因而美国方面将其称为“开放的平台”。在此情况下,未来该框架或有更多国家参与其中。同时,各成员国之间的谈判成本也将因为不涉及关税问题以及架构形式的松散性而减少,这亦将助益于美国寻求快速构建印太经济框架的战略意图。

(二)发展前景中的不利因素

由于经济效益有限、高标准的落实存在难度,印太经济框架的推进或将受阻。同时,各成员国出于地缘政治、经济利益的考量,亦难以接受该框架寻求制定的将中国排挤在外的区域经贸规则。因此,在诸多不确定因素的影响下,印太经济框架的未来发展将面临诸多挑战。

其一,在不涉及市场准入议题的情况下,印太经济框架对各国的吸引力受限。在一般的经贸协定中,关税自由化是触及各国利益的最核心要素,也是吸引各国参与的最大诱因。但印太经济框架却将该议题排除在外,反映的是美国对开放本国市场的抗拒。在美国的主导下,该框架主要以价值观和重塑规则为导向,而非以获取直接的经济效益为目标。对于美国的亚太盟友而言,加入印太经济框架一方面是出于价值观因素,另一方面也是出于地缘政治考量。可以说,相较于经济利益的吸引,这些国家对于该框架的参与,大多是政治利益驱使下的选择。然而,对多数东盟国家而言,参与印太经济框架却是“实用主义”心态与“大国平衡”战略影响下的举措,更多的是为获取经济效益而非政治目的。但在印太经济框架不以实现自由贸易为目标的情况下,东盟国家究竟能获取怎样的经济利益,以及可多大程度地获取经济利益,仍是难以明确的问题;而除东盟国家外,印度方面已宣布退出四大支柱之一贸易领域的谈判,其商工部长也表示“印度目前在这方面看不到什么好处”[23]。因此在经济价值上,当美国从未在实际的经济利益层面作出承诺,且不将市场准入作为谈判议题时,印太经济框架的吸引力与经济效益都将大打折扣。

其二,能否确保各成员国都可满足印太经济框架的高标准也是一大难题。首先,印太经济框架的数字经济规则在发展中国家的推行存在困难。对发展中国家而言,在法律配套不完备、技术与操作能力有限的情况下,该框架数字经济规则的落实成本较大,各国的接受意愿较低;与此同时,受制于有限的经济发展水平、较高的对华经济依存度,发展中国家在劳工与环境标准方面难以满足印太经济框架的要求(3)许多发展中国家很难落实较高的劳工与环境标准。以同样推行高标准的CPTPP为例,其成员国越南在难以满足该协定劳工标准的情况下,只得与其他缔约国签订附属文件,以规定适应于该国现实情况的例外细则。故对印太经济框架来说,若要解决相关问题势必也要进行额外努力。,在贸易、产业链、基础设施方面也较难实现与中国“脱钩”;除此之外,在“价值观”层面,部分国家也同样不具备完全落实的条件。综合上述几点,由于各成员国的国内外发展存在差异,印太经济框架在标准的落实方面亦面临现实挑战。

其三,印太经济框架寻求打造将中国排挤在外的区域经贸规则,但在诸多成员国对“选边站”持消极立场的情况下,该意图也恐难获得充分支持。在当前“安全靠美国,经济靠中国”的亚太二元格局下,各国多以谨慎态度看待中美在经济层面的战略竞争。例如,在数字经济领域,中国与东盟国家已共同发表《中国-东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》及《关于落实中国-东盟数字经济合作伙伴关系的行动计划(2021—2025)》。在双方数字运行规范日趋成熟的当下,印太经济框架的数字规则在东南亚推行的竞争优势不足,东盟国家也不会为配合该框架的构建而放弃同中国的合作;同时,中国是东盟、韩国、日本、新西兰等地区和国家的第一大贸易伙伴,同时是地区供应链的制造业中心和最大市场。在此情况下,打造一个将中国排挤在外的区域经贸规则,并不是各成员国乐见的结果。总而言之,即使美国已着手在亚太地区重构经济主导力,但在中国依然具备较强经贸影响力的当下,印太经济框架的战略目标的实现,仍然面临极大困难。

四、结语

在当前的亚太二元格局下,除维持在亚太地区的安全主导地位外,在经济领域重塑地区规则、巩固亚太经济主导权是拜登政府正着手实施的战略之一,其中推动构建印太经济框架便是其经济布局的核心环节。从目的上看,拜登政府试图通过印太经济框架,来突破二元格局对美国区域主导地位的限制,同时填补美国在亚太的经济战略空白,以在对华战略竞争中取得优势。受制于贸易保护主义及国内政治环境,拜登政府在构建印太经济框架的过程中,有意规避了市场准入这一关键敏感议题,以期获取朝野共识。故在侧重点上,印太经济框架更注重于对规则的制定和对价值观的维护,而非追求贸易自由化带来的直接经济利益。

不同于传统区域一体化协定的是,印太经济框架的架构形式更加松散和灵活,其所涉议题所显示出的针对性也十分明显。同时,该框架的成员国与RCEP、CPTPP、ASEAN、DEPA存在高度重合,可见亚太既有的经济体系已面临来自该框架的介入与冲击。此外,印太经济框架已与美国的安全同盟体系紧密结合,且注重对价值观的维护与推广。故相较于实现各成员国的“互利共赢”,印太经济框架更多地寻求同中国的竞争与博弈,其“政治属性”要远大于“经济属性”。

就未来发展而言,印太经济框架具备战略支持和多边合作基础,其推进效率也将高于传统的自由贸易协定。然而,由于经济效益有限、高标准的落实难度较高,以及中国经济愈发难以替代,印太经济框架的推进将受到诸多不确定因素的阻碍。可以看到的是,美国与其盟友及“伙伴国家”之间也存在分歧,各方的合作也并非出于同样的目的。尤其从性质来看,印太经济框架这种以价值观为纽带的联盟,能否如经济利益一般对各方具有吸引力与凝聚力,是该框架在未来的构建过程中需回答的关键问题。

而对于中国而言,印太经济框架所形成的威胁与挑战,必须加以审慎对待。一方面,中国应当扩大开放、更加积极地融入区域及全球经贸体系之中,并利用RCEP等区域自贸协定,加强中国与各地区、各国家在贸易、数字经济、供应链、基础设施等领域的合作,以提升各方对彼此的信任与依赖;另一方面,需要根据国际经济形势的变化,积极调整经贸结构,并在政策法规、资金支持等方面推动中国在劳动力权益保护、环境保护、数字经济规则构塑等方面的发展,实现进一步与正在发展、变化的国际经贸规则的融合,并强化中国经济之于世界的不可替代性。