中西部地区返乡入乡创业高质量发展：问题与对策

王海兵，赵静怡，张延龙

(1.中国社会科学院工业经济研究所，北京 100006；2.中国社会科学院大学，北京 102488；3.中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732)

一、引言

支持返乡入乡创业是培育壮大市场主体的重要内容，是深入推进“双创”工作的有力举措，是高效利用城乡资源的内在途径，更是全面落实乡村振兴战略的客观要求。党中央、国务院对此高度重视。近年来，各地区、各部门深入贯彻落实党中央、国务院关于鼓励、推动、促进返乡入乡创业的重大决策部署和总体要求，通过出台系列规划、完善政策体系、创新服务模式、压实主体责任等方式，在带动农村就业、促进农民增收、实现农业转型等方面取得了显著成效，有力推动了农业农村现代化进程［1］。

然而当下，在新一轮科技革命和产业革命朝纵深方向发展的背景下，随着复杂国际经济形势的不断演变、产业链空间布局的梯度转移以及农业数字化的转型升级，我国返乡入乡创业也面临一些突出问题，局部地区在一定程度上甚至出现了创业失败后的“再离乡”现象。如图1所示，2017年我国各类返乡入乡创业人员为740万人，2022年则达到1 220万人［2］。尽管当年返乡入乡创业人员在数量上同比增加了100万人，但在增速上却同比减少了1.96个百分点。可以预见，如果增速上的放缓趋势在未来得以延续，实现《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》所提出的2025年“全国各类返乡入乡创业人员达到1 500万人以上”的总体目标将面临较大压力①。如何推动返乡入乡创业高质量发展，已成为社会各界关注的焦点。由于返乡入乡创业在本质上反映了地域上的“迁徙”、产业上的“再择”、要素上的“重组”、政策上的“复续”，因此，与现有文献多关注大学生、农民工等特定群体返乡入乡创业的动机、模式、能力、绩效及影响因素不同［3-5］，本文从地区差异入手，立足市场主体高质量发展视角，从交通运输、产业生态、要素供给、政策支持四方面出发，分析当前中西部地区返乡入乡创业遇到的突出问题，并在此基础上提出相应的政策建议。

图1 2017—2025年全国各类返乡入乡创业人员数数据来源：中华人民共和国农业农村部，常钦(2023)［2］。注：e是预测；g是增速假定。其中，8.93%是2022年增速，5%是2023年政府工作报告提出的国内生产总值增速，6.97%是前两者平均值。数据未包含港澳台地区，下同。

二、返乡入乡创业面临的交通运输问题

返乡入乡创业是市场主体在地域上的“迁徙”，通常表现为从农村到城市工作的各类人才重新回到家乡创业的“返”和原本在城市生活、工作的各类人才到乡村创业的“入”两种形式②［6］。由于这种“迁徙”在一定程度上扩大了原料采购、产品生产、市场销售等价值创造活动在空间上的“分离”程度，因此，返乡入乡创业的市场主体会面临突出的交通运输问题(见图1)。

(一)区位优势较弱

返乡入乡创业的主要模式体现为要素资源从沿海向内陆流动、从省际向省内流动，目的地通常为经济欠发达与不发达地区，尤其是中西部地区的县区以及乡镇③。相比于经济较发达的东部地区，前者的市场主体在经济辐射、产业协同、产品销售、贸易便利等方面面临着较弱的区位优势［7］。如对从事制造业的市场主体而言，返乡入乡创业一方面远离了东部沿海地区的中间产品供给市场和最终产品销售市场，另一方面也与省、市级物流中转站相距甚远，因此，在同等条件下，不得不支付更多的费用以用于购买相关产品运输的快递物流服务；对从事服务业，尤其是旅游业的市场主体而言，返乡入乡创业尽管能利用得天独厚的生态资源，但也面临地理位置相对较偏且多位于山地丘陵之处以及投资开发的规模大、工程建设的周期长、定期维护的成本高等现实困境。因此，在当地消费水平有限、外地消费群体难以抵达或抵达成本较高等因素影响下，资源优势会被区位优势弱化，难以转化为持久性、稳定性、规模化的经济效益［8］。

(二)交通基础较差

返乡入乡创业通常会面临“两头在外”的窘境，意味着市场主体将依靠汽车、火车、货轮、飞机等多样化交通工具把中间产品“运进来”、把最终产品“运出去”。相比于经济较发达的东部地区，中西部地区县区以及乡镇层面的交通基础通常较为落后［9-10］，线路短、面积小、等级低、网点少、运力缺等问题仍然普遍存在。现实中，即使在中西部地区的县城里，也很难看到高铁、动车乃至普通火车站点，更不用说空运、水运等交通基础设施。进一步以道路和桥梁为例，近年来我国县城市政公用设施建设虽然取得了辉煌成效，但地区差距仍然显著。如表1所示，2021年我国东部地区县城人均道路面积均值为21.83平方米，分别比中部地区县城、西部地区县城高出3.41平方米、2.23平方米；建成区路网密度均值为7.07公里/平方公里，分别比中部地区县城、西部地区县城高出0.36公里/平方公里、0.03公里/平方公里；建成区道路面积率均值为13.03%，分别比中部地区县城、西部地区县城高出0.14个百分点、0.37个百分点。不仅如此，受客流量有限、货流量不高等因素影响，中西部地区一些由省、市级政府投资或集资建设的高速公路尽管也广泛存在，但长期处于亏损状态④，日常维护基本为“零”，极大阻碍了返乡入乡创业高质量发展。

表1 2020—2021年东、中、西部地区县城道路和桥梁建设情况

(三)物流成本较高

返乡入乡创业所从事的多为劳动密集型或资源密集型产业，通常会基于要素禀赋的比较优势集中于资源开发、生产制造等低附加值环节。如在2020年返乡入乡创业人员中，约55%创办了家庭作坊、乡村工厂和小微企业等，主要从事农副产品初加工、乡村民宿、特色餐饮等；约20%回归了种养业，主要从事特色种植、规模养殖等；约25%为临时兼业人员，主要从事短工、零工、商贩等［11］。因此，多数市场主体对成本的“敏感性”较高，尤其是物流成本。相比于经济较发达的东部地区，中西部地区物流产业发展中的“一重两轻”(重市区、轻县区以及乡镇、轻农村)问题更加突出，即与产品物流密切相关的大型仓储、分拣、搬运中心多设置在市级以上层面，县区以及乡镇的物流企业数量少、效率低、营运难［12］，村级站点布局散、功能弱、频次低。这也意味着，中西部地区返乡入乡创业的市场主体会面临更高的物流成本，即要花费更多的时间与精力去搜索、对接物流企业，协商中转运输事项和长期合作价格，某些情况下还要更广泛寻找“拼单”对象以平摊物流费用，特殊情况下甚至会冒着产品交货合同时间条款上的违约风险等待“凑单”发货启程。不仅如此，为了保证产品运输质量或降低产品运输风险，物流企业在接远距离订单时往往会要求客户相应地增加包装物料或额外地支付保险费用，且由于这类订单通常只是单程，返程“空跑”的概率较大，物流企业的收费标准也会相应提高。

三、返乡入乡创业面临的产业生态问题

返乡入乡创业是市场主体在产业上的“再择”，通常表现为从事关联度较高的旧产业或进入关联度较低的新产业两类情形。由于这种“再择”在一定程度上打破了区域内原有的相对稳定的产业共生平衡状态，导致系统出现“裂变”，进而产生要素重组、结构重塑的内在需求，因此，返乡入乡创业的市场主体会面临突出的产业生态问题。

(一)发展观念较旧

返乡入乡创业能把经济发达地区的现代技术、先进经验、营销渠道、管理模式等带到经济欠发达地区与不发达地区，从而为后者发展提供新要素、拓展新空间、注入新动能，进而实现经济发展方式转变和产业结构转型升级。然而，部分返乡入乡创业的市场主体在陈旧发展观念的影响下，仍然遵循传统产业梯度转移路径，将东部地区十分落后的产业与技术转移、扩散到中西部地区，在资源整合、厂房建设、产品制造等过程中超量使用能源、过度开发要素、肆意破坏环境，已对当地经济社会高质量发展造成了较大负面影响，近年来也受到了政府相关部门的严格监管［9、13］。与此同时，部分返乡入乡创业的市场主体深入贯彻新发展理念，试图将东部地区的新技术、新产业、新业态、新模式创造性地引进、融合、应用到中西部地区，但在此过程中，往往也会遭遇多重阻碍。如以当地行业协会为代表的团体组织通常较为“固化”，面对新现象、新事物的态度多趋于保守，因此，对返乡入乡创业的开放度和包容度并不高［14-15］，且受陈旧发展观念和路径依赖的影响，常常会在技术演化、业务创新、市场开拓等方面与后者产生较为激烈的冲突。

(二)集群效应较弱

返乡入乡创业在一定空间范围内的适度集中能有效降低信息搜寻、交通运输等成本，促进人员、知识、经验、技术等要素深度交流与合作，进而增强规模经济与范围经济，实现集群效应，提升自身竞争优势和区域产业竞争力［16］。然而，相比于经济较发达的东部地区，中西部地区，尤其是县区以及乡镇层面的空间集聚因素并不显著［17］。如部分返乡入乡创业的市场主体在设立制造工厂或创建服务基地时，往往受“故土难离”“家庭伦理”“资源偏好”“扶贫场域”等因素影响［18］，会采取就近原则。问题在于，中西部地区乡镇、村落具有量大面广、布局分散等内在特点，就近原则会使返乡入乡创业的空间分布在整体上呈现出“散、乱”状，难以发挥出最大化的集群效应。即一方面难以形成较强的向心力以有效节约交易成本，另一方面也难以形成较强的影响力以有效整合优势资源。与此同时，部分返乡入乡创业的市场主体在外发展期间，受同学、老乡、亲戚等“关系”因素的影响，往往呈现出地域上的“聚集”、技术上的“相似”以及业务上的“雷同”等特征［19］。因此，在“群体性”“潮涌式”返乡入乡创业过程中，大家所选择的行业切入环节、技术应用场景、企业管理模式、产品销售范围等极有可能呈现高度同质化特征［20］。而在要素禀赋有限、市场范围狭小等现实条件约束下，这种同质化非常容易导致“资源拥挤”“扎堆厮杀”“低端抢占”“逐底竞争”等“内卷化”现象。

(三)配套能力较低

返乡入乡创业孤立发展壮大的难度高，往往需要“扶上马、送一程”。其中，围绕生产、生活等领域构建较为完善的综合配套服务体系是重要内容。由于具有较强的正外部性，因此，与之相关的软硬件环境优化在很大程度上要依靠政府部门统筹谋划，通过培育引进产业链上下游相关企业与建设改造办公厂房、服务平台、活动中心等公共设施的方式予以实现。然而，相比于经济较发达的东部地区，中西部地区，尤其是县区以及乡镇层面政府部门的配套能力并不高。如在支持、推动返乡入乡创业时，受功利化、短视化等因素影响，中西部地区县区以及乡镇层面的政府部门难以“沉下来”真正依托当地特色资源禀赋并围绕产业链、价值链、供应链、服务链、创新链等开展系统规划进而打造较为科学且完备的现代化产业体系；在实际招商引资过程中，为及时完成上级下达的任务，中西部地区县区以及乡镇层面的政府部门更多会注重项目的数量和规模，而非质量。这也导致返乡入乡创业的市场主体面临如生产加工所需原材料和零配件要远赴外地采购、有原材料但受技术水平所限只能做粗加工、产品检测认证以及市场销售过程中第三方中介服务机构缺乏等问题［9、21］。除此之外，由于近几年县区以及乡镇层面政府部门的财政压力有所增大［22］，很难有足够的资金用于建设、提升相应的生活配套设施，进而使返乡入乡创业的市场主体还面临如员工职场与住所远距离分离所导致的上下班出行不便、子女归来读书但遭遇转学难与适应难等问题［23］。

四、返乡入乡创业面临的要素供给问题

返乡入乡创业是市场主体在要素上的“重组”，通常表现为高端技术、自有资金、商业模式、管理经验等的“输入”和土地厂房、人力资本、自然资源、地域文化等的“整合”两个过程。由于这种“重组”具有空间上的非对称性，即经济发达地区的要素基础通常较好，而经济欠发达地区与不发达地区的要素基础较弱，因此，返乡入乡创业的市场主体会面临突出的要素供给问题。

(一)融资约束较多

返乡入乡创业在起步阶段的资金需求通常能依靠内源融资来解决，但随着市场主体持续发展壮大，对资金规模、来源渠道与存续期限的要求也会相应提升，因此，以银行贷款、商业信用、企业债券、股票发行等为代表的外源融资会成为重要方式。然而，相比于经济较发达的东部地区，中西部地区，尤其是县区以及乡镇层面金融机构的覆盖深度不够、决策级别不高、产品供给不多，整体融资环境并不如前者。如图2所示，2019年东部地区金融机构贷款利率中LPR⑤减点、LPR加点占比分别为14.96%、73.53%；中部地区、西部地区的LPR减点占比较低，分别为11.32%、9.91%，LPR加点占比则较高，分别为87.91%、78.75%。2021年，为应对新冠疫情、中美贸易冲突等多重因素带来的负面影响，我国整体融资环境有所改善，金融机构贷款利率中LPR减点占比增加、LPR加点占比减少，但地区差距仍然显著。当年东部、中部、西部地区LPR减点占比分别为24.26%、17.34%、20.51%，LPR加点占比分别为69.48%、74.52%、70.88%。对多数返乡入乡创业的市场主体而言，由于处于早期发展阶段且缺乏相应的抵押物，在金融机构的综合信用评分很难在短时间内得以提升，因此，通常会面临更加严重的融资难、融资贵问题［24］。而近年来，尽管部分地区的政府部门牵头成立产业发展基金和融资担保公司，并创新推出了“财园信贷通”“科创贷”“园保贷”“返乡创业贷”等低利率产品，但融资规模小、期限短、程序繁等问题也较为突出。

图2 2019—2021年三大地区金融机构贷款利率中LPR加减点占比情况数据来源：Wind，经作者计算得到。注：西部地区数据未包括西藏；由月度数据的算术平均值得到区域年度数据，再由区域年度数据的算术平均值得到地区年度数据；2019年数据仅为8月至12月。

(二)人员招留较难

返乡入乡创业不仅需要从事一线工作的生产人员、操作人员、辅助人员，也需要从事专业工作的技术人员、销售人员、管理人员。然而，相比于经济较发达的东部地区，中西部地区人口流失率较高，大量适龄劳动力常年外出务工，常住人口的年龄层次较高、知识水平有限，使得返乡入乡创业面临较大的用工缺口。特别是在资源密集型或劳动密集型产业，近年来招工难、招工贵问题愈发突出［25］。如表2所示，2021年跨省流动的外出农民工中，东部地区仅有700万人，而中部、西部地区分别高达3 578万人、2 669万人。当年人口抽样结构中，东部地区15～64岁劳动年龄人口占比为70.09%，而中部、西部地区占比分别为66.87%、68.39%；东部地区文盲人口占比为3.07%，而中部、西部地区占比分别为3.47%、8.49%。不仅如此，在中西部地区，返乡入乡创业过程中即使能招到一定数量的员工，也不得不面临管理难题。如有相当比例的员工一方面会因“季节性”因素而“请假”去参加“春播”“秋收”等农忙活动，另一方面也会因“突发性”因素而“请假”去参加“婚丧嫁娶”等宴会活动，甚至决定“离职”以“进城带孙”等。对高素质的创新型人才而言，返乡入乡创业过程中不仅会遭遇“引进难”的问题，还会面临“留住更难”的问题，往往花大量时间和费用成功培养出内部人才后又会遭遇“孔雀东南飞”的“周期性流失”问题［26］。

表2 2021年四大地区外出农民工和人口抽样结构情况

(三)水电保障较弱

返乡入乡创业可以充分利用经济欠发达地区与不发达地区水价、电价整体水平较低的成本优势⑥，提高经营效益，增强竞争优势，进而实现高质量发展。然而，相比于经济较发达的东部地区，中西部地区在供水、供电的可靠性上也有待进一步提高［9、27］。以供电可靠性为例，如图3所示，2021年用户平均停电时间、停电频率最高值所在地均是西藏，分别为47.13小时/户、8.43次/户；前者最低值所在地是北京，为0.81小时/户；后者最低值所在地是上海，为0.31次/户。如果按照地区划分可见，2021年东部地区、中部地区、西部地区的供电可靠性依次递减，用户平均停电时间均值分别为5.7小时/户、14.02小时/户、19.49小时/户，用户平均停电频率分别为1.87次/户、3.56次/户、3.94次/户。对返乡入乡创业的市场主体而言，一旦遭遇突然的停水、停电，且在短时间内难以恢复，不仅会影响产品交付进度或服务供给质量，更会大幅增加企业营运成本，严重时甚至会超过用水、用电的区域价差费用。不仅如此，随着中西部地区近年来加快承接东部地区的产业转移，用水、用电的市场需求规模不断加大，而在供求规律的作用下，返乡入乡创业的市场主体所要支付的实际水价、电价也开始呈现出不同程度的上涨趋势⑦。

图3 2021年各省份供电可靠性数据来源：中华人民共和国国家能源局。注：停电时间为单位为小时/户，停电频率单位为次/户。

五、返乡入乡创业面临的政策支持问题

返乡入乡创业是市场主体在政策上的“复续”，通常表现为迁出地的政策红利消退和迁入地的政策红利加码两大方面。由于这种“复续”存在显著的地域差异性，且与地方政府产业规划、治理体系、财政能力等因素密切相关，因此，返乡入乡创业的市场主体会面临突出的政策支持问题。

(一)支持力度较小

返乡入乡创业也会经历幼稚、成长、成熟、衰退的生命周期。不管处于哪个时期，市场主体都要尊重市场规律，参与市场竞争，如此才能实现高质量发展。但市场并不是万能的，受信息不对称、外部效应、有限理性等因素影响，市场失灵现象无处不在，因此，让市场在资源配置中起决定性作用的同时，也要更好发挥政府作用，让“有形之手”在信息供给、市场培育、创新激励、技术扩散、知识传播等方面积极发挥“因势利导”的功能。这也意味着，返乡入乡创业离不开政府部门的支持。然而，相比于经济较发达的东部地区，中西部地区尤其是县区以及乡镇层面政府部门对返乡入乡创业的支持力度较小［25］，多处于“雷声大、雨点小”的尴尬境地。如返乡入乡创业的市场主体多为家庭作坊、乡村工厂和小微企业，相比于大中型企业，前者所能带来的就业促进效应、税收增加效应、产业联动效应、经济辐射效应、资源协同效应等都较小，因此，部分地方政府部门的重视程度不够，未能制定有针对性的政策措施［28］；部分地方政府部门尽管将其纳入年度招商引资计划，也出台了一系列支持举措和考核要求，但描述性条款居多，相关政策的优惠力度较小、相关指标的权重赋值较低，难以形成较强的激励作用。不仅如此，返乡入乡创业的项目多与农业相关，对口帮扶的政府部门通常为农业农村局，而相比于工业项目及其对口帮扶的工业和信息化局，前者在资源、服务、政策等方面获得支持的深度不够、广度不足。

(二)政策两难较多

返乡入乡创业并不是一个新现象，但在我国深入实施区域协调发展战略、乡村振兴战略、新型城镇化战略等多战略叠加的新阶段，不可避免会呈现很多新特征，也或多或少会遇到一些新难题［29］。面对错综复杂的新局面，政府部门要提高治理能力，用战略性的思维和创造性的举措发现问题、研究问题、解决问题。然而，相比于经济较发达的东部地区，中西部地区尤其是县区以及乡镇层面政府部门的社会治理能力较弱［30］，政策创新的风险大、阻力强、难度高，常常会出现较多的“两难”困境，进而产生适得其反的效果。如在支持和鼓励返乡入乡创业的过程中，为帮助市场主体充分利用当地丰富的劳动力资源以降低经营成本，部分地方政府会联合多部门、多企业共同举办大型专场招聘会，但在达成就业意向的过程中，往往又会出现“默认”双方签订劳务合同而非“鼓励”双方签订劳动合同的行为。这在一定程度上违背了劳动法中的倾斜保护原则［31］，可能会削弱政府部门在弱势群体社会保护中的主体责任。当部分员工违反契约精神并在合同期限内“无故离职”且群体索要“离职”赔偿时，政府部门出于“维稳”等因素考虑，又会“约谈”涉事市场主体，而后者在多方压力下往往是“赔了夫人又折兵”，即不得不支付一定额度的“赔偿”以“消灾解难”，还得承担员工“无故离职”所造成的实际损失。

(三)执行效率较低

返乡入乡创业也是一个“从无到有”“由小变大”的过程，会涉及市场准入、证照申办、市政服务、纠纷化解、税收缴纳、破产办理等各类事项，经常要与政府部门打交道。对政府部门而言，有必要打造规范、便利、高效、公开、透明的一流营商环境，破除各类市场主体在市场经济活动中所遇到的体制机制障碍，为其松绑、减负、降门槛，进而促进返乡入乡创业高质量发展。然而，相比于经济较发达的东部地区，中西部地区的营商环境仍有很大的提升空间［32］，突出表现在政策落地感较差、执行效率较低等方面［33］。如部分地方政府部门在上级单位制定出台相关优惠政策后，传达落实不及时、不到位、不充分，甚至故意“卡”着文件，“拖”着不下发，直到截止日期临近才转给相关市场主体，后者由于缺乏充足时间准备申报材料，因而难以及时享受优惠政策带来的红利；部分地方政府部门在上传下达过程中层层加码，利用上级单位出台政策文件中的“有条件的地区……”等条款或“因地制宜”等文字，设置非必要的特定条件，提高相关市场主体申报并获得政策红利的门槛和难度；部分地方政府部门缺乏诚信精神，不完全兑现甚至刻意回避招商引资时的承诺，使相关市场主体在政策红利上的获得感大打折扣⑧；部分地方政府部门的工作方式仍显粗暴，面对问题时生搬硬套相关法律法规，出现“以罚代管”“罚而不管”等现象［34］。

六、推动返乡入乡创业高质量发展的对策建议

支持返乡入乡创业是做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要内容，也是应对当下“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力的重要手段。为了降低返乡入乡创业失败率以及减少未来可能出现的“再离乡”现象，以上述问题分析为基础，本文提出如下对策建议：

(一)推进交通基础设施建设

“要致富，先修路”。可见，良好的交通基础设施能对返乡入乡创业产生积极作用。针对前文问题，未来要持续推进交通基础设施建设。一是着力突出县乡级交通节点在构建现代化高质量国家综合立体交通网中的显著作用，加大统筹全国范围内县乡级交通基础设施建设规划，系统谋划一批广泛连通城乡、深度嵌入主骨架网络、全面集成多种运输方式的交通基础设施建设项目，尽快实现“全国县级行政中心15分钟上国道、30分钟上高速公路、60分钟上铁路”的发展目标。二是分类优化交通基础设施空间布局，协同推进东部、中部、西部地区的交通基础设施建设，适时适当向革命老区、民族地区、边疆地区倾斜，加快打造内外互通、南北互动、东西互济、城乡互连的交通运输发展新格局。

(二)完善快递物流服务体系

提高交通运输效率是降低返乡入乡创业因地域“迁徙”造成市场分割进而导致成本上升的重要途径。针对前文问题，未来要持续完善快递物流服务体系。一是依托中国邮政集团有限公司配送网点通达优势和中国物流股份有限公司综合物流服务优势，加强与返乡入乡创业各类市场主体的交流沟通，在开展实地调研的基础上，拓展服务功能，分类推出中转堆存、分拣收投、代销代购等适合当地发展特色的服务模式，创新推出生产物流、仓配一体化以及多式联运等解决方案。二是鼓励大型快递物流企业下沉业务，加强与县级客货运站、快递企业、连锁商超以及与乡村合作社、居委会、便利店等各类主体的合作力度，创新场站资源共享模式、产业联盟方式，鼓励在有条件的地区设立综合服务站，高效、集约配置快递物流资源。三是推进先进技术融合应用，在县区以及乡镇合理布置智能投递载体，共建互联网信息平台与电子商务平台，提高快递物流配送的服务水平、覆盖范围。

(三)构建良好产业生态系统

产业生态包括更广阔的社会网络系统，所具备的关键性资源优势能为返乡入乡创业的市场主体提供更多的价值成长机会。针对前文问题，未来要持续构建良好产业生态系统。一是加快推动返乡入乡创业园区、孵化器、加速器、众创空间或基地等多种形式的平台建设，打造要素集聚、政策集成、服务集合的新功能载体，引导各类市场主体积极进驻，形成一批高质量的县域集群、乡镇集群。二是提升基层政府部门的系统性规划能力，深入贯彻落实新发展理念，结合当地要素资源禀赋有针对性地引资引智，培育优势特色产业和相关配套产业，在产业链、价值链、供应链、服务链、创新链的重点位置、重点业务、重点环节深挖、再造、重塑。三是培育引进龙头企业，支持与返乡入乡创业的各类市场主体合作，鼓励在资源整合、生产协同、品牌共创、市场推广等方面发挥更加积极的作用。四是提升基础公共服务水平，积极引入市场中介服务机构，充分发挥行业协会作用，为返乡入乡创业的各类市场主体提供全方位、全周期、全流程的优质服务。

(四)加大各类要素保障力度

充分挖掘要素潜力、深度利用资源优势、积极打造竞争优势是有效提升返乡入乡创业成功率的核心。针对前文问题，未来要持续加大各类要素保障力度。一是引导金融机构创新金融产品和服务方式，探索设立创业绿色通道、扩大资产抵押范围、缩短信贷审批时间；不定期举办返乡入乡创业大赛，吸引社会资本增加股权投资，研究发行返乡入乡创业债的可行性。二是灵活利用财政、税收政策，充分依托各类政府投资基金以及融资担保公司，通过发放一次性补贴、加大返点比例、减免租金费用等方式，缓解返乡入乡创业过程中的资金约束难题。三是支持高等院校、科研团体等单位的专业技术人才离岗返乡入乡创业，探索以无形资产、科技成果等多种形式作价入股的创业实践。四是支持返乡入乡创业的各类市场主体探索多种用工形式，发挥专家组、顾问团、示范队、带头人的积极作用，加大财政专项资金投入，通过购买服务等方式大力开展各类员工培训，提高工作技能、效能。五是完善水、电、气等传统基础设施和信息化、数字化、智能化新型基础设施建设，健全监测预警、提前通报、紧急抢修制度。

(五)提高政策精准度有效性

政策支持能降低创业成本、强化创业激励、提高创业意愿，是引导各类市场主体返乡入乡创业的关键。针对前文问题，未来要持续提高政策精准度有效性。一是鼓励地方政府制定出台促进返乡入乡创业高质量发展的政策措施、行动方案、实施细则，完善部门协同推进机制，提高指标权重，加强督查考核，把评估结果与财政转移支付力度、部门资金分配系数、干部职务职级晋升等挂钩。二是提升基层政府治理能力，用好“结对帮扶”“分片包干”手段，坚持法治赋能，维护企业家与劳动者的合法正当权益。三是推动容错纠错机制在基层政府的创新应用，加强宣传引导，营造保护改革者、鼓励探索者、宽容失误者的浓厚氛围。四是推动政务诚信机制建设，优化返乡入乡创业营商环境，破除“旋转门”“玻璃门”“弹簧门”。五是定期遴选返乡入乡创业典型案例和优秀企业家，对其进行表彰，并将成功经验进行总结、推广。

［注 释］

① 自2023年起，如果未来三年平均增速降至7%以下，2025年全国各类返乡入乡创业人员将低于1 500万人。

② 实际上，返乡入乡中的“乡”不仅是“乡村”，更是“家乡”，而实际归属地不仅是“村域”，也包括“镇域”“县域”。

③ 需要指出的是，东部地区内部或中西部地区的城市范围内也存在返乡入乡创业现象，但其在规模性、典型性以及重要性维度上稍逊于本文所讨论的对象。

④ 根据《2021年全国收费公路统计公报》显示，2021年全国收费公路通行费收入、支出总额分别为6 630.5亿元、12 909.3亿元，当年收支缺口为6 278.8亿元。

⑤ LPR为贷款市场报价利率(Loan Prime Rate)的英文简称。

⑥ 以2021年一般工商业用户、平段、电压等级为1千伏～10千伏的销售电价为例，根据各地发改委数据显示，江苏、浙江、山东的电价分别为0.641 4元/千瓦时、0.665 6元/千瓦时、0.606 2元/千瓦时，而陕西、四川、贵州的电价分别为0.560 7元/千瓦时、0.540 2元/千瓦时、0.541 7元/千瓦时。

⑦ 这似乎与近年来不断加强供给侧结构性改革、有效降低企业用电与用水成本的效果相反，实则不然。根据笔者的实地调研情况看，一方面，返乡入乡创业初期，地方政府会制定包括对市场主体用电、用水费用进行补贴等一系列优惠政策，而后期补贴力度会越来越小，随着相关政策循序到期且不再延续，返乡入乡创业的市场主体所要支出的实际成本也会相应增加；另一方面，尽管近年来非居民用电、用水价格较为稳定，但居民用电、用水价格却有不同幅度上涨，同样也会直接或间接传导至市场主体的成本端。有一个现象也值得注意，即随着东部地区同步降低甚至更大幅度调整用电、用水价格，部分地区间的成本差距已经出现缩小趋势，可能会对未来中西部地区返乡入乡创业产生较大冲击。

⑧ 值得指出的是，造成这些问题的原因除了主观层面因素，也有客观层面因素。如在笔者的实地调研中，部分地方政府坦言，近年来财政压力非常大，确实没有充足资金去支撑相关优惠政策的落地，不得已才提高门槛；也有部分地方政府坦言，近年来主政官员相继落马，案件调查迟迟没有定论，官场余震难消，继任者也很难对可能涉案的市场主体保留相关优惠政策。