湖州市水土保持高质量发展对策

魏阜森，马宜翔，潘健，刘克军，丁新新

［关键词］ 水土保持；生态建设；高质量发展；湖州市

［摘要］ 湖州市作为“两山”理论诞生地，认真践行习近平生态文明思想，科学编制水土保持规划，深入推进水土保持各项工作，取得显著成效：“十三五”期间治理水土流失面积151.85 km2，水土保持率达95.36%，治理难度小、工程见效快的水土流失图斑大部分得到了治理。进入高质量发展新时代，湖州市水土保持工作存在一些短板，针对性提出以下对策：加强管理机制创新，多措并举推进综合治理；加强科技支撑，创新治理方法；加强信息互通共享，建立部门联动机制；加强新时代水保队伍建设，增强从业人员本领；加强水保法规宣传贯彻，增强保土保水法治观念。

［中图分类号］ S157［文献标识码］ C［文章编号］ 1000－0941（2023）06－0004－03

湖州市地处太湖南岸，是环太湖唯一因湖得名的城市，地理位置为东经119°14′～120°29′、北纬30°22′～31°11′，辖吴兴、南浔、南太湖新区三区和德清、长兴、安吉三县，总面积5 820.26 km2，2022年常住人口341.3万人。地形上西北和西南部为低山丘陵，中部为平原，东部和滨湖地区为水网平原，有“五山一水四分田”之称，属南方红壤区。水土流失类型以水力侵蚀为主，主要分布在低山丘陵区。湖州市作为“两山论”诞生地，认真践行习近平生态文明思想，科学编制水土保持规划，深入推进水土保持各项工作，在实践中打造“实力、活力、品质、人文、美丽、幸福”新湖州，取得显著成效。

1取得的成效

1.1联动协同工作格局基本建立

水土保持工作涵盖学科范围广、涉及部门多。近年来，市水土保持工作委员会坚持山水林田湖草沙系统治理，在法规宣传、规划实施、资金保障、组织发动、督导落实等方面，密切联动相关部门单位，充分发挥牵头协调的职能作用。水利部门以小流域水土流失综合治理、生态清洁小流域建设为主［1］，兼顾水源地保护，联动林业、自然资源、农业农村等部门，各司其职，分关把口抓好溪沟整治、矿山生态环境综合治理、平原绿化建设、土地整治、茶园生态修复等各项工作。逐步形成了政府领导、水利牵头、部门协作、社会参与的水土保持工作机制，密切联动、协同发力的工作格局基本建立，有力促进了湖州市水土保持工作快速发展。

1.2水土流失状况明显改善

根据《浙江省2019年水土保持公报》，2019年湖州市水土流失面积为269.79 km2（见表1），占全市总面积的4.64%，远低于省定目标值7%。土壤侵蚀强度以轻度侵蚀为主，其面积为221.67 km2，占水土流失总面积的82.16%；中度及以上水土流失面积48.12 km2，占17.84%，其中中度水土流失面积削减了39.63%，超额完成省定削减15%的目标值。水土保持率达95.36%，随着经济社会的发展，治理难度小、工程见效快的水土流失图斑大部分得到了治理。

1.3综合治理持续推进

“十三五”期间， 魏阜森等：湖州市水土保持高质量发展对策全市以国家水土保持重点工程为重点，突出省级水土流失重点治理区，创新治理模式，扎实开展地方水土流失综合治理及生态清洁小流域建设。2016—2020年湖州市共完成水土流失综合治理项目14个，完成水土流失治理面积151.85 km2，具体投资渠道及治理措施见表2。

1.4监管水平持续提升

以“放管服”“最多跑一次”改革为指引，深化水土保持审批制度改革，建立区域水土保持评价制度，开展区域水影响评价。依法依规做好水土保持方案审批，进一步提升水土保持方案编报率、水土保持设施实施率、水土保持设施验收率。按照强监管要求，转变工作思路和监管方式，充分利用社会技术力量和大数据等新技术、新手段，提高事中事后监管的工作效率与质量，实现遥感监管全覆盖，监管水平和能力持续提升。

2制約水土保持工作高质量发展的短板

2.1综合治理任务艰巨

从土地利用类型来看，湖州市水土流失主要发生在园地和建设用地（见图1），是治理的重点和难点；生产建设等人类活动加剧了局部水土流失的发生发展，水土流失防治任务依然十分繁重。全市园地水土流失面积为113.13 km2，占水土流失总面积的41.93%，其中水土流失面积最大的为茶园，面积为83.80 km2；建设用地中水土流失面积最大的为采矿用地，面积为59.01 km2，占水土流失总面积的21.87%。

目前，通过修建系统性的截排水设施和林-灌套种模式治理茶园水土流失，必然会在短期内减少茶树的种植面积，影响茶园产量和收益，加之茶园土地权属、经营方式等客观条件限制，大部分茶园业主只追求租赁期内的短期经济效益，少有考虑长远生态效益。另外，建设单位往往忽视人为（机械）扰动导致的地表松散，遇集中强降雨时易产生区域水土流失。

2.2监管体系有待完善

水土保持监管制度体系顶层设计均按照“大而全”的超级工程设计，与地方工程建设存在脱节现象，操作性不强，在规范化和操作性层面上无法满足基层工作要求。在水土保持承诺制、信用监管“两单”制度、问题分类责任追究制度等监管执法文件的实施过程中，仍存在一些环节不顺畅的情况，特别是行政执法权划转后，监督检查与行政综合执法联动机制不健全，部门间的通力合作还处在“磨合期”，导致监管中法律刚性体现不足，执法力度偏软。部门信息缺少共享，各部门仅按照本部门的职责权限进行行政事务监管，缺少必要的互联共享。水土保持监督检查信息化应用仍有待加强，全过程、全方位监管生产建设项目水土流失防治情况仍存在难度。

随着“放管服”“最多跑一次”改革向纵深推进，为提升服务效能，取消了水土保持方案前置审批，改为建设单位开工前办理相关报批手续和强化监管部门事中事后监管。但是，在实施过程中，建设单位抱有侥幸心理，将不作为项目实施前置审批条件的事项人为后置；或采用能拖则拖的处理方法，不积极主动组织方案编报；或采用“两张皮”的处理方法，虽然前期进行了项目申报，但未将编报批复的水土保持方案及时向工程部门进行移交对接，导致方案措施“落纸不落地”。

2.3队伍建设相对薄弱

目前湖州市水行政主管部门水土保持工作从业人员共14人（含外聘、兼职4人）。近年来水利部、省水利厅开展行业强监管，要求利用遥感卫片对生产建设项目进行全过程监管，所有疑似违法违规图斑均要现场复核，工作量大且工作要求高，这与从业队伍建设现状不匹配。另外，机构改革后相关科室职能调整，从事水土保持的工作人员绝大部分是“新手上路”，缺乏应有的专业素质，对新政策、新规范把握不准，对法律法规不熟，执法宣贯本领不精，影响执法权威。

3对策

3.1加强管理机制创新，多措并举推进综合治理

水土保持率已被纳入美丽中国评估体系，为打响“在湖州看见美丽中国”城市品牌，要持续发动全社会参与，共同推进水土流失综合治理。一是要进一步强化组织领导，协调部门配合，统筹完善各部门在水土流失综合治理、水土保持监管上的协作机制，充分发挥水利、自然资源、农业农村等相关部门职能，开展综合治理，做好封禁保育、植树造林、坡地治理、山地茶园治理，重点打造绿色矿山建设，推进全市水土保持与水生态保护高质量发展。二是应从水土流失“减量、降级、增效”的综合目标出发，统筹各方力量，引导全社会共同参与。充分发挥财政资金撬动作用，调动社会资本投入，鼓励和引导社会力量参与水土保持工程建设；提高封禁补助标准，采取鼓励措施（税费减免等）引导社会团体和群众积极参与，加快推进水土流失综合治理步伐。三是转变治理思路，注重生态和社会效益，按照“山顶戴帽，山腰系带，山脚穿鞋”模式，开展高标准立体式治理。四是建议自然资源、林业、公安等部门协作打击毁林（竹）种茶行为，积极开展茶园生态修复、珍贵彩色健康森林建设，持续推进绿化造林，进一步提高林分质量和森林覆盖率，减少裸露地表。

3.2加强科技支撑，创新治理方法

一是加强与自然资源、林业、农业农村等有关部门合作，建立生产建设项目地表土信息发布平台，为地表土分层剥离、保存和利用提供信息服务。依托政府制定渣土管理办法，将建设工程渣土专用处置场地的建设纳入城市市容环境卫生事业发展规划，统筹安排、合理布局，建立渣土管理平台，布设渣土中转场，实现资源化统一管理、运输。二是全面采用浙政钉APP“掌上执法”等信息化手段开展监督检查工作，在确保检查留痕、整改可溯的情况下，不断规范监督行为，提升监督实效；同时借助物联网、云计算、大数据、移动互联、人工智能、无人机、“3S”技术等先进技术，构建水土保持监管系统。三是增强科研课题研究，如加强茶园区域植被快速构建、持续高效生产及茶园水土流失防治关键技术等方面的研究。四是开展水土保持措施适宜性評价、水土保持措施效益分析等，构建现代化水土保持措施体系，实现治理能力现代化。

3.3加强信息互通共享，建立部门联动机制

通过“掌握入口、管住过程、把住出口”的方式，实现水土保持“三同时”工作的闭合。一是强化组织保障，充分发挥水土保持委员会组织协调职能，明确部门职责，强化协作配合，形成水土保持工作合力，扎实推进全市水保工作。二是开展面上排查，持续开展监督检查专项行动，按季度对照施工许可证清单，梳理项目水土保持方案编报情况，做好政策解读、技术宣贯和指导服务。三是探索健全长效机制，强化与发改、住建、税务部门联动，提前介入，跟踪服务。在项目立项、施工许可阶段对建设项目水土保持方案编报工作进行提醒；探索将水土保持专项验收纳入工程竣工验收，进行联合验收；强化与税务部门的联动，及时提醒相应纳税人履行水土流失防治责任和缴纳水土保持补偿费。四是强化与审计、检察院对接，全面推行“双随机、一公开”监管模式，对危害环境的违法行为开展公益诉讼，做到违法必究、处罚必严，让违法者付出代价，使相关单位不敢、不想触犯“红线”。五是强化与综合执法部门的对接联系，可进行“交叉跟班学习”，对“未批先建”“未验先投”行为开展联合执法监督，出具行政处罚通知单，严厉打击违法违规行为，一旦发现问题必须整改到位，有效保证行政执法的威慑力和执行力。

3.4加强新时代水保队伍建设，增强从业人员本领

按照“忠诚干净强政治，担当作为兴水利”的目标，加强湖州市水土保持从业人员队伍建设。一是加大培训力度，邀请行业内的资深专家授课，强化人员专业知识及法律法规知识。二是开展联合监督检查。组织各区县定期开展联合执法、交叉检查，互相查找问题，互相学习提高，全面提升监督检查水平，以更好地提升水土保持监管工作质量。三是建议区县强化“传帮带”，在人力配备上可以实行主副岗工作制，在岗位工作要求上，主岗突出“专”和“精”，争做行家里手，副岗突出“能”和“会”，可以独当一面。

3.5加强水保法规宣传贯彻，增强保土保水法治观念

一是以“世界水日”“中国水周”等主题宣传活动为载体，以《中华人民共和国水土保持法》《浙江省水土保持条例》等为重点，充分利用电视、广播、报刊等传统媒体及微博、微信、移动新闻客户端APP等新兴媒体，引导全社会知法、守法。二是利用党校、中小学教育资源和宣传平台，通过宣讲授课、现场观摩、调查研究等方式，开展水保宣传教育培训，提高广大领导干部和中小学生保护水土资源的意识和能力。

[参考文献]

[1] 蒲朝勇.关于推动新阶段水土保持高质量发展的思考[J].中国水土保持，2022（2）：1-6.

［作者简介］ 魏阜森（1984—），男，山东胶州人，高级工程师，硕士，主要从事水土保持及水利工程建设管理。

［收稿日期］ 2022-12-18

（责任编辑张绪兰）