协同治理视角下新生代农民工的社会融入研究

刘能

摘要：我国工业化、城镇化快速发展进程中出现了一个新的社会群体——新生代农民工，他们的社会融入问题涉及社会民生福祉和个人发展利益。目前，部分外来务工人员无法顺利融入社会，导致出现了一个处于制度化结构和福利保障体系之外的特殊群体。本文以深圳市三和地区为例，分析了新生代农民工的社会融入困境及地方各主体协同治理的实践与不足，并提出相关建议，以持续深化协同治理方式，让城市社会更具包容性，帮助新生代农民工更好更快地融入社会。

关键词：协同治理；新生代农民工；社会融入

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，特别是1980年及以后的新生代农民工，他们是见证中国实现跨越式发展的一代，也为推动经济社会发展、促进城市发展繁荣作出了重大贡献。这一群体的社会融入是他们的核心发展利益，也从侧面反映了社会对新生代农民工个人权益的保障情况和社会和谐水平。

一、文献回顾与研究问题

社会融入主要指处于弱势地位的主体能动地与特定社区中的个体和群体进行反思性、持续性互动的社会行动过程。[1]学界对新生代农民工的社会融入问题进行了全方位的研究。从融入倾向来看，新生代农民工城市社会融入有对农村生活的“永久逃离” 和在城市的“短暂停留” 两种主流倾向。[2]从融入方式来说，新生代农民工可以通过工会、社会组织、公益组织等多元组织载体达到流入地组织和民众一致认同的“在地化” 融入状态，[3]也可以通过在开放、包容的社区环境中进行城市再社会化，充分实现社区公民身份，超越户籍等外在屏障融入城市社会。[4]从融入结果来看，无论是新生代农民工的城市社会融入还是返乡适应，都有“难融入” 的特征，存在一种社会融入的“双重边缘化”[5]。为了更好地解决新生代农民工的社会融入问题，各地已有不少实践做法，在取得显著成效的同时也暴露出不少问题。本文将以深圳三和地区为例，从协同治理视角深入探讨新生代农民工的社会融入现状和实际原因，为持续做好新生代农民工社会融入提供理论依据和实践参考。

二、新生代农民工的社会融入困境

三和是深圳市一个大型人才市场，是新生代农民工寻找工作的一大平台，其中有一群打工人号称“干一天玩三天”，“三和大神” 就是网络论坛上对这一群体的称呼。2016年初开始，“三和大神” 这一特殊群体就逐步进入人们视野，许多年轻人过着“日光族” 的生活，打工和消费变成了活着的过程，已经失去了生活的意义。初来乍到时，这些新生代农民工往往怀揣着对城市的向往，却游离于制度性的权力结构和福利保障体系之外。实际上，从公共管理视角来看，这一群体之所以得以存在，与长期以来治理模式的单一化、一元化不无关系。在协同治理之前，多方的诉求无法找到一个平衡点，导致政府的治理浮于表面，政府公权力的介入往往停留于安抚三和农民工、协调解决他们与中介间的纠纷，并没有很好地扮演社会演进过程中的领导角色，没有很好地引导开发商、中介机构、本地居民和三和农民工共同探索出一条可持续的发展路径，从而彻底解决三和青年作為新生代农民工无法融入社会的问题。开发商、中介机构和本地居民因为其逐利的特点，在没有协商机制的情况下维持着以往落后的社会运行机制，为这些在生存线边缘挣扎的三和青年提供低廉的生活服务，让“三和大神” 靠做日结和施舍过着最低限度生活的生存方式得以存续，也让想要改变的三和青年因为缺乏发声渠道、协商途径而慢慢陷入这样“安逸” 的生活，甚至找来许多借口麻痹自己，形成了一种独特的“三和大神” 社区生态。

三、主要治理主体分析

（一）主要参与者：社会主体

三和市场周围区域居民楼林立，商业服务场所众多，居住着大量人口，已经形成较为完善的生活社区。该社区内的社会主体混合多元，包括长期居住此地的本地居民、外地来此打工的农民工以及在此经营个体商铺的外地居民。据三和市场所在的三联社区服务中心管理者介绍，三和市场及周边区域有常住人口12万，且居住人群较为混乱，人员构成复杂。许多原住民通过收租来获得资金积累，然后到其他地方去购买商品房。外来居民也分为两部分：一部分没有任何资本积累，仅靠提供劳动力维持生活，其中就包括新生代农民工群体；另一部分占有一定的资本要素，有些租店铺自己经营，有些做二房东，还有少部分开设工厂。

（二）重要角色：资本方

三和这一区域的形成一定程度上是资本对于区位和成本的选择。改革开放前，三和市场所在的三联村是传统的农村。随着深圳经济腾飞，大批工厂开始招募工人，越来越多的打工者聚集于此，这时当地民众看到了巨大的租房需求，开始将自己的资金投入到自建房中，将房子租给这些打工人，因此在当地出现了越来越多的城中村，三和由此形成了正规房屋中介较少、“二房东” 较多的租房市场。从发展沿革来看，三和地区有大量外部资金是外来人带来的，也有很多本地资金在当中运作。本地居民获得了地租收益和村集体的分红收益，是最大的受益者；外来人口在此生活和消费，也带来了资本的流动。

（三）主导方：政府

政府在治理中必须通过加强沟通、共同协作，采用多元主体参与的模式才能平衡好各方利益，从根本上消除社会治理的顽疾。在这一过程中，政府掌握着最核心的资源，从20世纪80年代的土地国有化开始，政府掌握着大量土地资源，对整个城市的发展起到举足轻重的作用。相关部门制定了一系列政策严控违章搭建，对无序的建造加大监管力度。同时，政府又批复了一些区域用作工业用地，吸引了企业、工厂进驻，形成了现在三和地区空间布局上的差异化现状。另外，政府还为三和地区建设了多条高速公路、多处公共场所，包括龙大高速（S31）、深海高速（G15）等公路，以及公园广场、公共厕所、体育场馆等场所。

四、协同治理实践与不足之处

解决三和农民工社会融入问题的首要切入点是硬件改造，继而形成对农民工的倒逼，实现从硬治理到软治理的系统性升级，而硬件改造必然涉及多方利益群体。在实际情况中，改造工作吸引了许多大型民企开发商，政府则扮演了搭建平台、指导推进的角色。开发商对旧城区进行改造升级，完善绿化，提高水质，提供更多娱乐项目，让人们生活更有乐趣；原住民作为参与者参与环境治理；政府主要负责提供城市公共服务，承担公共设施建设、公共道路升级、公共空间改造等；部分房企建造了人才公寓，也就是常说的“青年公寓”，一改群租房空间逼仄、装修简陋等缺点，服务更加健全，水平更高，环境更好，因此租金也有所上涨。这次政府和开发商的共同介入、协同治理，改造了三和新生代农民工所仰赖的部分生活区域，让他们的生活成本有所提高，达成了部分治理的目的，是一次倒逼三和农民工摆脱当前困境、加速融入社会的大胆探索。

但我们可以发现，这次协同治理的参与者中明显存在缺位，即缺乏发声渠道的弱势群体。三和地区提供低廉生活服务的个体户、自由职业者以及三和青年都是弱势群体，仍然没有机会参与到治理之中。这样的协同治理更多是政府、开发商和市民的“三厢情愿”，并没有真正帮助三和新生代农民工融入社会。

五、政策建议

（一）关注“沉默少数”

政府层面应该统一思想，深化认识，通过跨部门的顶层设计，在基础教育、职业教育、高等教育等阶段，出台一系列针对落后地区的倾斜政策，从源头缩小新生代农民工与当地居民间的教育差距。比如，加快农村职业教育市场化进程，推动职业教育与产业协同发展，让职业教育在农村扮演更重要的角色，用“一技之长” 武装农村青年，让他们拥有更多样的就业机会、更宽广的职业道路。再如，在高等教育招生阶段、企业招工过程中加大政策倾斜力度，帮助农村青年更好更快适应城市生活，让一部分落后者通过自身努力跟上经济发展速度。

（二）畅通发声渠道

要主动作为，积极排摸新生代农民工的人口底数，将这些被社会“遗忘” 的人们重新纳入城市运行体系。具体来说，首先，要通过走访排查，安排富有经验的社工确定人员信息，排摸计算出该人群的大致数目。以三和地区为例，“三和大神” 居无定所，有些早已失去了身份证，也抛弃了自己原有的社会身份。他们不仅仅是不能融入社会，还可能因为出借身份当法人、身背赌债等原因，对融入社会有着不安甚至恐惧。因此要给予其基本的尊重，消除他们的戒心，以包容的方式唤醒他们重新步入人生正轨的希望。其次，在基本摸清人口数量和情况之后，跨部门协商，形成综合性的解决方案，必要时形成“一人一册”，从法律、家庭、社会救助、职业规划等角度进行深入分析，给出基本行动路线。再次，借鉴扶贫模式，领导干部包保，形成结对救助机制，帮助困难农民工重新融入社会。涉及专业问题时，强化协商机制，通过例会、协商会等制度完善跨部门协同治理平台，共同解决疑难杂症。最后，通过大数据手段持续关注返回社会的农民工，一旦发现重新出现越轨行为，立即上门做工作，解决实际困难。

（三）树立典型，建立互助机制

要为新生代农民工提供公益岗位，树立正面典型，形成互助机制，帮助更多人改变以往的生活方式。比如，通过正面宣传、舆论引导等手段把网络论坛上的负面讨论逐渐消除，让消极生活哲学失去发展的土壤，让完全丧失自我的“丧文化” 变成大家唾弃的存在，而并非追捧的对象，使得“大神” 的名号变成通过自我努力实现阶级跨越的正面典型，形成示范效应，构建现实路径，让更多的新生代农民工渴望过上城市人的生活，并有一条明确的努力方向。在必要时帮助困难群体搭建互助平台，让已经“上岸” 的“大神” 分享心得体会和经验教训，让难以融入社会的新生代农民工看到生活的希望和成功的可能，从而增强自我进步、自我发展的主动性，降低政府的救助成本。

（四）城市更新，提升生活品质

从实际生活角度，可以延续过去的思路，让低水平生活服务更新换代，提供更加高质量同时收费更高的生活服务，整体提高生活服务水平。只有通过整体性改造才可以有效避免以往部分改造不彻底、整治效果不明显、“脏乱差” 易回潮等问题。在实际改造过程中，要改变政府“一言堂” 的现状，在谋划启动阶段让开发商、经营者以及本地居民和外来人口代表一同参与协商，明确符合多数人长期利益的地区发展规划，激发区域群众自治的愿望，同时通过正式的协商形式确定未来的补偿方案、维护方案等，避免后续纠纷。在城市更新前，持续推进强力整治，但并非一味赶走该地区滞留人员，而是用规范管理来形成倒逼机制。对于在当地提供低质量生活服务的个体户，采取上门劝告的方式，使他们认识到短期的改造虽然会损害一部分利益，但从长期来看会让多数人受益。对于部分愿意配合政府改造计划的个体户进行原地征收改造，同样可以达成城市更新的目的。

（五）创新治理，建设关怀空间

如前文所述，新生代农民工处在一种复杂的“双重边缘化” 的状态中，既脱离乡土文化，又难以融入城市。因此在推行长期治本政策的同时，也需要考虑当下处于过渡期的农民工群体，不断创新社会治理模式，为这些外来打工人提供具有人文情怀的救助场所和服务站点，在短期内解决部分务工人员生活过渡问题。这些空间的设立要坚持“以人为本、服务为先”，把新生代农民工的感受度和满意度作为工作的出发点和落脚点。在规划阶段，一定要多开展深入调研，直接询问新生代农民工，了解他们的需求和困难，寻找缺少积极性的根源所在，为他们创造更多改变生活的机会，真正做到“对症下药”，让他们找到生活的意义。同时，在管理模式和组织形式上也要进行机制创新，提升群团服务的集约度，通过平台化运作，将服务群众的功能和自身建设的要求集成到一个空间，充分尊重新生代农民工，激发他们的自我发展动力。

六、结束语

目前，地方政府对新生代农民工的社会融入问题越来越关注，一改过去“相安无事” 的冷漠态度，但手段大多是简单地加强整治。这种手段看似是解决问题的途径，但却治标不治本，更好的方式应该是政府搭建一個平等的协商平台，政府各部门、开发商、经营者和新生代农民工等都能进行平等公开的沟通和协商，以协同治理的方式共同探索一条新生代农民工社会融入的现实路径，让更多的新生代农民工成为城市社会的一分子。

参考文献：

[1] 陈成文，孙嘉悦.社会融入：一个概念的社会学意义[J].湖南师范大学社会科学学报，2012，41（06）：66-71.

[2] 陈鹏，高旸.新生代农民工城市社会融入与社区治理探研：以J省新生代农民工群体为例[J].长白学刊，2021（06）：122-130.

[3] 黄佳鹏.农民工城市社会融入的组织整合路径[J].华南农业大学学报（社会科学版），2019，18（01）：63-73.

[4] 张金庆，冷向明.现代公民身份与农民工有序市民化研究[J].复旦学报（社会科学版），2015，57（06）：149-156+164.

[5] 何绍辉.双重边缘化：新生代农民工社会融入调查与思考[J].中国青年政治学院学报，2013，32（05）：64-69.