重大公共卫生事件中乡村基层治理的问题与对策分析

陈美玲 胡彩奕 张晶晶

摘要：重大公共卫生事件的暴发具有突然性、公共性以及危害的严重性，乡村基层组织在公共卫生事件的防控与治理中存在许多弊病，主要包括基层治理体系不健全、公共卫生医疗基础薄弱、居民自主防控意识欠缺等现实问题。因此，要切实有效改善乡村基层治理现状，需从根本入手，多措并举。本文分析了重大公共卫生事件下乡村基层治理中的问题，并提出相关对策：首先，应构建多元主体共治的防控机制，提高治理效能；其次，健全公共卫生服务体系，加强基层联防联控部署；最后，要推进基层“三治”融合，不断强化村民自觉防控意识。

关键词：乡村治理；突发公共卫生事件；问题与对策

一、研究背景

重大公共卫生事件的防控工作，对于乡村地区，不论是从治理体系还是治理能力来说都是一次严峻的考验。2016年两会期间习近平总书记在参加上海代表团审议时指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。” 推进乡村基层治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。当重大公共卫生事件（如新冠疫情）暴发后，各地方的农业乡村部门结合当地复杂严峻的防控形势，在中央农办的带领下迅速落实中央防控部署，投身公共卫生防控工作，有效抑制了乡村地区公共卫生事件的大肆蔓延。但是，乡村基层并没有系统化的公共卫生事件治理体系，对突发公共危机的应对方法也缺乏深层次的研究。[1]因此，研究公共卫生事件影响下的乡村基层治理，总结乡村基层在防控工作的实践，深刻反思存在的问题，补足工作短板，对于深入推进乡村基层治理能力和治理体系现代化具有现实意义。

二、问题现状

（一）治理主体单一，体系亟待完善

基层治理体系面对突发公共卫生事件的应变性不强，导致防控结果不佳。突发公共卫生事件有两大特征：一是发生的突然和意外性，多暴发于人口流动性强、个体化和松散化較为突出的后乡土社会场域；二是涉及公众基本利益，需要全面考虑和应对。因此面对突发公共危机事件时既要当机立断，避免事态恶化，又要统筹全局，合理安排。但在实际工作中，一方面，存在着片面强调效率而忽视客观实际的不当管控方式，如管控方式缺乏灵活性、形式简单粗暴、措施管理过度等防控措施与实际情况不契合的问题；另一方面，还存在着基层队伍治理效能低下的问题。部分乡村地区仍沿用传统的、单向的、被动式的治理，致使上级政策宣传不到位，下级响应速度慢。[2]在乡村治理过程中仍是由乡村政府、村委会等基层政府组织单一主导，基层干部承担着摸排、审查、统计等大部分工作，村民作为治理主体之一却对各种事务参与度不高。加之基层组织对防控措施独断专行，民主集中制形同虚设，加剧了干部与群众之间的冲突，使得疫情防控工作困难加剧。[3]疫情防控过程中，若乡村治理工作体系无法正确调和防控治理与公众利益之间的张力，就会造成治理主体之间信息不统一、反应迟钝、呆板教条等，最终影响治理效果。这背后实际反映出的是治理主体工作创新性不足和治理体系应变性不强的问题。

（二）乡村公共卫生服务条件欠佳

一是乡村医护人员数量不足。由于乡村居住环境差、交通出行不便利、薪金待遇较低、资金支持不充足等多种因素影响，医务工作者不愿意选择乡村作为就业地，加之大部分村医因发展空间狭小而辞职，医学生因就业前景狭隘不愿意到基层工作，致使乡村医疗人手明显不足。[4]尤其在面临突发重大公共卫生事件时，乡村出现医护人员难以为继的窘境。

二是乡村医疗服务设施建设不完善。随着城市化进程加快，乡村劳动力持续性流出，加之政府相关资金支持匮乏，乡村医疗服务设施建设严重滞后。在大多数乡村卫生诊所中，医疗服务设施只有简单的输液、针灸设备，导致医疗服务在质量和效率上处于劣势。

三是乡村医疗物资短缺。公共卫生事件暴发后，我国各地应急医疗物资一度出现供不应求的紧急状况，应急物资供给的短板在公共卫生事件中充分暴露。乡村地区作为公共卫生事件防控的盲点，医疗物资明显不足，如村民缺少口罩、测温仪、消毒用品等基本的防护用品；医护人员缺乏护目镜、防护服等专业的防护设备；疑似或确诊病例缺乏相应的救助物资。且乡村医疗与店铺、工厂等没有对接的资源链，物资供应体系不完善，[5]无法保证乡村医疗卫生事业可持续发展。

（三）村民自主防控意识薄弱

一是乡土文化盛行，传统思想固化，加大防控难度。公共卫生事件防控期间，禁止民众聚集，但熟人社会是乡村社会的固有特征，乡土社会关系网络错综复杂。[6]村民在村内走亲串友、聚集扎堆等现象屡禁不止，使防控工作阻碍重重。

二是居民自主防控意识薄弱。村民在防控过程中有侥幸心理，存在“村庄没有出现感染病例就很安全” 的麻痹心理，因此出现不听指挥、扰乱防控等行为；部分村民还存在着自负心理，认为形势虽然严峻，但自己身体状况良好，被感染上的概率极小，因此对病症初期的轻微状况并不重视。因此，加强村民的自主防控能力是乡村应对重大公共卫生事件的关键。

三是村规民约效能较弱，村民法治观念不强。村民对涉及自身利益的事务有较高的积极性与参与度，而对涉及公共利益的活动却不予理睬，甚至拒不配合，最终演变为须由法律强制约束。该现象在公共卫生事件防控方面表现明显，村规民约对村民的约束力多表现为非强制性，即依靠自我约束和说服教育等形式，因此对村民的约束效能较低，此时法治教育在其中发挥了兜底作用。

三、解决对策

（一）构建乡村多元治理防控机制

在重大公共卫生事件中，基层治理只能在一定程度抑制“外输内扩” 现象，在长效应对机制上难以取得突破性进展。为此，乡村地区应该建立在基层党组织的领导下多元力量参与共治的基层治理机制。一方面，党组织统一领导，党员干部发挥先锋模范作用。根据乡村基层的实际情况，各乡村成立村党组织领导下的公共卫生工作领导小组，研究制定应对公共卫生事件的具体要求和措施。党员干部要自觉发挥先锋模范作用，切实提高自身防范和应对突发情况的能力，在关键时刻立足职责，靠前指挥，主动承担起防控工作的责任。另一方面，村党组织、村委会、基层群众自治组织、乡村志愿服务组织、乡村服务站等多元社会力量应该加强融合，协力做好公共卫生防控工作。[7]村党组织是“主心骨”，在防控中起引领作用。要正确处理好与乡村其他组织之间的关系，做好组织协调，统一指挥，确保科学有序地推进防控工作。全面深入地发动党员干部前往公共卫生事件暴发最激烈、最严重的地区，密切联系群众、动员群众、凝聚群众，宣传党的防控政策，统筹规划基层内部资源和外部支持，整合资源力量，提高防控效能。乡村其他组织应辅助并配合村党组织做好路口管控、人员管理、医疗卫生、物资管理、防控宣传、心理疏导等工作，凝聚力量，营造积极向好的防控氛围，唤醒村民攻坚克难的决心。

（二）健全乡村公共卫生服务体系

一是持续增加对医疗卫生资源和人才资源的投入。一方面，稳步提升基层医疗卫生机构专业水平，提高乡村公共医疗硬实力。加大乡村卫生站经费拨款力度，保障基础医疗设备及应急物资储备。建立系统的资金、物资储备及日常管理机制，合理调配，优化资源配置。另一方面，通过地方政策和优待，吸引专业人才和当地医学生返乡就业，建立健全优质的乡村本土医护队伍，形成高质高效的基层卫生服务平台，提高乡村基层应对重大公共卫生事件的应急能力。[8]

二是创建“互联网+” 医疗信息系统数字化网络平台，实现县乡村三级信息共享。通过物联网等高新技术手段打造线上医疗信息服务体系，建立统一管理、互联互通的区域医疗信息数据库，打破县乡村之间的信息壁垒，实现基层医疗组织内部信息整合、交流共享。该体系不仅有利于区域间在线上及时监测追踪、实行远程医疗，还可进一步促进线下资源进行迅速调配和精准下沉，加强县乡村之间、村与村之间协调合作，联防联动。

三是重视乡村公共卫生基础环境的治理，营造良好的乡村治理氛围。在后公共卫生事件时代，乡村治理的重点应放在提高当地公共卫生治理环境、实现公共医疗服务的常态化上，建设可持续运行的长效机制。不断优化乡村生态环境，改善村民居住环境，打造便民惠民、文明卫生、绿色和谐的“健康乡村”。同时，对村民进一步普及基本公共卫生知识，加强流感等传播性疾病预防的宣传力度，提高村民的安全意识和防范意识，在村民思想上建立一道公共卫生的基础防线。

（三）积极推进基层“三治”融合

党的十九届四中全会提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养和提高村民自我教育、自我管理、自我约束的能力和水平。[9]加强基层自治，激活村民自觉参与动力。在公共卫生事件尚未发生或可能发生期间，以村民为治理主体，以村民会议为依托，广泛吸收村民意见，制定村民自治公约，构筑基层治理堡垒。在公共卫生事件管控期间，积极动员村民提供风险或隐患线索、参与防控工作志愿者活动，汇聚群防群控力量。在公共卫生危机过后，一方面，及时总结经验，稳固优点，弥补不足；另一方面，加大对基层自治和公共卫生知识的宣传力度，建立稳防稳控的长效机制。

推进基层治理法治化。维持社会秩序的稳定最重要的是提高人民的法治意识，这也是取得公共卫生防控工作胜利的有力保障。基层组织积极开展公共卫生相关法律知识普及活动，提高村民的法治意识，保证防控工作的有序开展。乡村政府深入贯彻党中央防控要求，依照规定步骤及方式方法，对违反防控规定的行为据实上报，对违反防控要求、扰乱社会秩序的行为严格依法处理，提高基层治理体系的法治化水平。

发挥德治在基层治理中的基础作用。防控公共卫生事件人人都是行动者，谁也不能袖手旁观，我国公民都应自觉主动地肩负起公共卫生防控的大梁，不传播谣言，不扰乱秩序，发扬“一方有难，八方支援” 的优良传统，共克难关。

当今，我国乡村自治、法治、德治的“三治” 建设还欠缺融合度，乡村治理的基础工作还有很大的完善空间。

四、结束语

随着社会经济的不断发展，未来可能发生的公共卫生风险也随之增加。乡村地区信息闭塞，应急措施响应迟缓，是重大公共卫生事件应急管理的薄弱环节。基层社会未来要将公共卫生管理机制向常态化模式转变，以预防为先手，以控制为核心，以救治為要点，建立起群防群控、稳防稳控的长效机制。面对已经发生的公共卫生事件科学应对，面对尚未发生但是可能发生公共卫生事件做好预防和准备。不断深入总结经验，真正把经验转化为化解危机的措施和能力，才能不断完善和发展乡村基层治理体系，进而推进其治理能力和治理体系现代化的进程。

参考文献：

[1] 王俊，刘良军.零星疫情防控之于基层治理现代化的思考[J].哈尔滨市委党校学报，2022（01）：54-58.

[2] 张璇.新冠疫情下的基层社区治理能力现代化研究[J].上海市社会主义学院学报，2020，（05）：9-15.

[3] 赵仁青，黄志斌.疫情防控下的农村基层治理短板与应对策略[J].南昌航空大学学报（社会科学版），2020，22（02）：29-34.

[4] 周伟，王欣瑞.重大疫情危机下农村医疗发展困境与对策探讨[J].中共石家庄市委党校学报，2020，22（11）：40-44.

[5] 何涛.农村基层疫情防控逻辑、困境与优化路径[J].领导科学，2020，（08）：50-53.

[6] 张世花，张馨月.西部民族地区新冠疫情防控常态化中的乡村治理：挑战与应对：基于青海省微观调查数据的实证分析[J].青藏高原论坛，2021，9（03）：5-11.

[7] 刘文娟.疫情视域下农村基层治理的现状与创新研究[D].哈尔滨：哈尔滨师范大学，2021.

[8] 黄玮攀.乡村振兴背景下农村公共卫生治理的实践困境探析：基于新冠疫情防治研究[J].兴义民族师范学院学报，

2020（05）：68-73.

[9] 王悦，林洁云.补短板强弱项推进基层治理现代化：“疫情与基层治理现代化”高端论坛会议综述[J].社会主义研究， 2020（04）：167-172.