乡村治理的实践与思考*——以自贡市建设镇为例

张冠玉 ，王寿峰 ，罗 洎

（四川轻化工大学，四川 自贡 643000）

0 引言

党的十九大报告对实施乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。其中，“治理有效”作为推动乡村振兴的保障性要素，在诸多因素之中发挥着举足轻重的作用。2022年中央一号文件进一步指出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。

关于“制度”的研究，按照道格拉斯·诺斯的定义，制度可以分为正式制度与非正式制度。正式制度是具有规范性和强制性的一系列规则，表现形式通常包括法律法规、规章政策和合约等。而非正式制度产生于社会发展和人际交往的代代相传过程中，虽然不属于正式约束，但在农村治理过程中表现出强大的生命力，表现形式有地缘亲缘、宗族观念、人情伦理、风俗习惯等[1]。因此可以这样理解，非正式制度是对正式制度的补充和延伸，两者共同约束人的行为并维护社会秩序。

新中国成立以来，农村基层政权设置变更不断推动乡村社会治理体系的变革、更新，先后经历了乡村政权并存制、乡政权制、人民公社制、乡政村治等阶段。1983年以来，广大农村实行村民自治制度，村委会成为基层群众自治组织，广大农民享有相当的自治权利，这一制度作为乡村治理的正式制度沿用至今，极大地激发了广大农民的政治参与热情和生产积极性，推动了乡村社会的快速发展。然而，随着国家政策的不断调整和乡村治理环境的变化，正式的村民自治制度也面临着新的问题和挑战，这时，各地因地制宜探索既能符合正式制度的治理精神又能解决本地区实际问题的非正式制度并将其运用于乡村治理，显得极为迫切和关键[2]。基于此，课题组通过对贡井区建设镇“院落自治”模式进行分析、归纳，探究非正式制度对乡村治理的影响，为推动乡村治理多元化、现代化提供现实参考。

1 自贡市建设镇“院落自治”模式的探索

1.1 建设镇“院落自治”模式

1.1.1“院落自治”模式的产生背景

2018年2月，自贡市贡井区正式启动了精简行政村规模行动，对辖区内部分村进行合并，削减了超过三分之一数量的行政村。紧接着，村民小组的合并陆续展开，在此过程中，贡井区建设镇的行政村数量由原来的21个村减少为13个村，村民小组的数量由196个减至131个。随着村组总量的减少，每个村组的管辖范围及辐射人口相应扩大，特别是合并村组后尚有一定时间的融合、磨合期，村级党支部和委员会面对千头万绪的基层工作常常忙不过来，乡村治理难度进一步加大，原有的治理模式已经不能覆盖乡村事务的方方面面。因此，寻求新的治理模式显得十分迫切。2021年初，建设镇基于辖区内村民的地域分布、居住特点、行为习惯等特点，推出了“院落自治”模式。

1.1.2“院落自治”模式的运行机制

“院落自治”模式以地域分布和乡情宗源为纽带。2021年初，建设镇在麻柳村、大田村开展试点，探索以地域分布和乡情宗源为纽带，按照“自然村院落”“同心圆院落”和“聚居点院落”三种形式将村民散居点或整组划分为若干个院落，每个院落分别作为一个独立的治理单元并设有“院落长”。“院落长”由村民自行组织推选产生，担任“院落长”应具备的基本条件：群众基础良好，有一定的组织力和号召力，熟悉本院落住户情况。“院落长”的职责为协助村两委开展村级事务管理工作，如参与占地赔偿协商、环境卫生监督和调解村民矛盾等等。简单来说，“院落长”的作用可以归纳为“四员”，即政策理论宣讲员、矛盾纠纷调解员、社情民意收集员和惠民便民服务员。同时，“院落长”与村委会甚至上级组织保持密切联系和沟通，通过发挥桥梁的作用解决村民广泛关心关注的问题，并维持本院落的稳定发展。

1.2 “院落自治”模式的成效

1）治理前期。随着院落的设立，在“院落长”的带领下，通过召开“院议说”、入户交流等方式，引导群众积极反映诉求，广泛收集农民意见和建议，增强群众参与院落共建的主动性，有效缓解了村民与政府的矛盾，乡土文化、家风文化得以重现活力。同时，由于“院落长”多为老党员或者家族威望较高者以及具备较高素质能力的致富带头人、退役军人等，其自身的优势发挥带动了更多的村民将主要力量集中在产业发展和乡村建设中，增强了治理的效能。以建设镇麻柳村为例，作为“院落自治”模式的首批试点村，2021年中通过该模式解决问题150余件，特别是在推进新冠疫苗接种、推动厕所革命、农村垃圾清运等方面发挥了较大的作用，各项村级事务进展顺利。

2）治理后期。在大力构建院落文化、促进乡风文明的基础上，建设镇不仅人居环境得到优化，产业发展也呈现出了一派新的气象。如建设镇在域内血橙、龙都早香柚、家庭农场等农业资源优势的基础上，落实“院落导师”传帮带机制，吸引了农户以资金或生产要素的方式入股，引导有条件的农民建立专业合作社和产业发展公司，实现规模化发展，成为实现产业振兴的重要促进因子。同时，一批闲置劳动力就业问题得以解决，整体上增加了农村家庭收入，乡村社会愈加和谐稳定。

通过对“院落自治”模式的调研、分析，课题组认为这是一次非正式制度参与乡村治理的积极探索，在此基础上进一步总结归纳非正式制度对治理效果的影响因素和路径。

2 自贡市建设镇“院落自治”模式的启示

2.1 作为非正式制度的“地缘亲缘”对治理效果的影响

传统的农业生产、地理环境和生活方式在农村地区形成了就近而居的宗族组织，这类组织通常延续了传统的家族规范和议事规则。以贡井区建设镇来说，在合村并组政策下，管辖范围的扩大、管辖人口的增加等现实因素使得基层行政组织相对弱化，造成了在政策调整之初乡村治理事务上的缺位和空白，但生活在同一社区空间的村民之间的地域联结和情感纽带并未减弱，原有的地缘亲缘关系仍然存在。于是，这就赋予了一些宗族组织“话事”方面新的生命力，如2021年麻柳村要修一条产业道路，却因为要占用部分农民的农田，赔偿问题无法达成一致而面临项目落实困难。涉及的几名“院落长”在接到任务后，迅速入户做本院落村民的思想工作，帮助修路项目顺利完工。在乡村振兴的新时期，地缘、亲缘的优势能够极大地发挥道德感染力，参与事关本区域、本家族切身利益的决策安排，化解矛盾纠纷，维护乡村社会秩序，填补正式制度的空白[3-4]。

2.2 作为非正式制度的“能人效应”对治理效果的影响

在乡村振兴政策的引导下，一批拥有干劲、富有知识、饱含热情的现代乡贤回流至农村，包括退役军人、大学生创业者和企事业单位退休者等等。他们或成长为致力于现代农业发展的致富带头人，或归类于具备乡村振兴新理念的领航人，往往具有较强的领导力和号召力，其作用和地位得到了政府和村民的一致认可[5]。这样的乡村能人不仅能够利用他们本身的能力、资源和社会关系，在完善农村生产生活基础设施建设、加强环境治理等方面弥补乡村资源的不足，还能够将其独有的情感纽带归属于故土，将自身的智慧、财富和治理思维通过各种方式发挥出来，吸引一批追随者，从而在乡村治理中发挥重要的作用。

2.3 作为非正式制度的“民风民貌”对治理效果的影响

乡村治理除了要贴合当地农村的实际情况，还要充分尊重民众意愿，达成地方共识。民风、民貌均体现了一个地区村民的日常生活习惯和生活状态，对乡村治理有着极为重要的影响[6]。在建设镇的一些地方，过去村民往往过于关注自身利益，邻里之间常有矛盾并闹到村委会，“院落长”上任之后，带动各个院落逐步完善村规民约，倡导“矛盾不出院落”，将重点转移到邻里和谐、共促产业发展上来。如今，乡村文明新风尚正逐步形成，并固化成为村民的习惯，这是对“枫桥经验”的本地实践，为构建共建共治共享的社会治理格局提供了新经验，带给人们新的思考和启示。

3 非正式制度有效参与乡村治理的思考

由于非正式制度不带有强制性，在乡村治理的具体实践中缺乏制度刚性，因而也有着一定的局限性。一是农民自身素质不高引起的治理矛盾。如在乡村社会的利益分配中，部分群体因对基层政府的不信任或沟通不畅而容易产生不满情绪，从而出现自发的抗争行为，甚至通过群访群闹来“逼迫”权力机关让步，使基层治理陷入困局。二是不良社会风气带来的消极影响。在对贡井区的基层调研中发现，部分地区赌博现象较为严重，一些村民无论会友还是陪客都采用赌博的方式，更有甚者一年中的大部分时间都在外地打工，辛苦攒下来的积蓄在春节回乡的数天之间输得精光，一度无法支撑家庭开销，继而再外出—再回乡，形成恶性循环，对家庭、村治都产生了恶劣的影响。三是观念滞后造成的治理水平低下。随着乡村发展的推进，部分乡民受原有经济理念、消费观念、环境意识思维方式影响，无法形成新时代中国特色社会主义文明价值观，与新时代倡导的生活理念产生冲突，无法在治理中取得理想的成效。综上，在实践中需要对非正式制度参与乡村治理的路径不断进行优化[7]。

3.1 加强宣传教育，提升农民的思想文化素质和法治思维

提高农民的政治素养、坚定农民的信仰信念是从根本上阻断非主流政治文化入侵农村的重要手段之一[8-9]，通过政策宣传，能够促使农民从现代性的角度出发，更好地理解乡村治理制度的合理性和针对性，从而自觉成为乡村振兴战略的参与者和执行者[10]。一是要培养农民的现代发展意识。不同地区要立足本地发展现状，挖掘农村人口在乡村振兴政策下的新需求，深入到群众之间宣讲解政策用意，减少认识上的偏差，让农民的思想意识与政府主导下的政策目标相一致，形成发展合力。二是要培养农民的公共精神。传统的家庭小农经济和文化礼教使一些农民养成了缺乏合作精神，只关心自身和家族利益的状况，对于农村公共事务的关注度和参与度较低，与党和国家倡导的参与式发展理念相悖。因此，培养农民的公共精神显得尤为重要。这就要求在乡村治理中以村庄共同体建设为抓手，将农民意识中的“自我感性”与“公共理性”结合起来，增强农民政治参与的主动性。三是要培养农民的法治观念。当前的农村社会，仍然有相当大数量的农民法律意识淡薄，在农村事务中往往更看重乡土规则而非法律，导致非正式制度的运用偏离了正式制度的约束。为此，要通过法制宣传、以案促改等方式转变农民的信仰信念，使农民真正地学法、知法、用法，通过合法程序来表达自身诉求，实现乡土规则的有序运用[11-12]。

3.2 引导和利用好民间资源，延续“乡土基因”实现乡村善治

诚然，无论是站在国家的立场还是具体到农村的视角，自上而下的制度体系是国家治理现代化的基础。然而，大量乡村治理的现实经验表明，诸如以民约礼俗、宗教信仰等为代表的非正式制度[13]，同样是治理的宝贵资源和手段，引导、利用好这类资源，必定会使乡村在实现善治的道路上“如虎添翼”。一是要继承和发扬优秀传统文化。我国的乡土社会中蕴含着丰富的道德礼仪文化内涵，如“家国天下”的宏图大志、“互帮互助”的社会风气、“百善孝为先”的家庭美德以及“老吾老以及人之老”的无私大爱精神等等，这些宝贵的文化财富与社会主义核心价值观有着共同的价值导向。因此，要将这些“乡土基因”发掘并传承下来，并与现代理念相结合，培育良好的乡风文明，规范村民的行为[14]。二是要加快乡贤人才的培育。要在乡村振兴的实施过程中，在各个领域中发现或培养思想素质高并且有责任、有担当的新乡贤，不仅要传承优秀的文化基因，还要融入现代化的经济法治思维，搭建乡贤参与乡村公共服务的平台[15]，结合本地特色引导乡贤在化解社会矛盾、稳定社会关系和促进社会发展方面发挥强大的领导力和影响力，促使其成为政府职能发挥和农民利益实现的践行者和沟通桥梁。三是要整治带有消极影响面的不法力量。虽然非正式制度因素在乡村治理中发挥了极大的积极作用，但由于农村社会的复杂性和特殊性，也滋生了带有消极影响的各类组织，如悍风陋习、村霸势力影响了社会的公平正义和村民的安全感，官商勾结、恶意竞争破坏了市场秩序，赌博斗殴、暴力对抗活动给社会稳定带来了不利的影响，邪教组织在农村地区的渗透甚至给国家安全造成了威胁……这些消极因素不仅违背了公序良俗，也背离了乡村治理的精神。因此，在利用民间资源的同时要坚决警惕和抵制这些不法势力，运用社会、法制力量予以纠正和制止。

3.3 借鉴和吸收优秀治理经验，提升乡村整体治理效能

一是促进治理经验的本地融合。关于非正式制度嵌入乡村治理的模式，虽然不同地区、不同民族各有不同，但也形成了一大批优秀的可借鉴的运行机制，如“道德银行”治理模式、“社会资本嵌入”治理模式、“老年协会”治理模式等，借鉴这些优秀治理经验并转化为本地特色的具体实践，有助于提升整体的治理效能。促进外来政策“本土化”需要多方力量的介入，最为有效的是借助官方的行政力量，即在借鉴外来经验的基础上结合本地实际进行治理模式的推广，从而在本地落地生根。此外，还可以借助非官方的社会力量寻找外来模式与本地的契合点，产生由小及大的影响，最终实现与本地的完美融合。二是探索激励机制，激活乡民主体意识[16]。非正式制度中的人情面子、舆论威望等虽然兼具了激励奖惩的功能，但仅限于精神层面，激励效果往往不甚明显。因此，还需有乡村社会意识的强化激励手段，如以评选先进模范的形式给予精神和物质上的双重奖励，或者赋予表现突出的群体和个人在参与利益分配中的优先权等，以期最大限度激活乡民的主体意识，使乡民积极参与乡村治理，促进乡村治理中非正式制度的有效运行。

4 结语

乡村治理的现代化不是静态目标，而是基于乡村振兴战略的动态过程。乡村治理依靠的不仅仅是完善的国家治理体系，更有以非正式制度为代表的治理因子发挥优势，实现治理资源的互补。因此，要在实践的基础上不断探索两者之间的关系和优化路径，解决治理中的问题，从而切实发挥多元化力量的功能，实现乡村“治理有效”的目标。