乡村振兴战略背景下推进农村产权交易路径研究

周秋琴

摘   要：镇江市作为苏南地区一个重要的地级市，改革开放以来城乡统筹和农村发展取得了历史性成就，但是与苏南其他市级地方相比，农村发展不平衡不充分的问题仍然十分突出，为建设强富美高新镇江，就要进一步加快推进农村产权制度改革，使农村资源要素得到优化配置，实现乡村振兴。在分析近年来镇江市农村产权交易的现状和主要做法的基础上，探讨镇江市农村产权交易面临的现实问题，并结合国内相关地区农村产权交易的经验对镇江的启示，提出进一步完善农村产权交易相关制度，加快推进镇江市乡村振兴的建议。

关键词：乡村振兴；农村产权交易；镇江

中图分类号：S-9        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）13-0014-03

一、镇江市农村产权交易的现状和主要做法

（一）镇江市农村产权交易的现状

近年来，镇江市积极引导基层先行先试，有效降低了市场运行的制度成本，同时专门出台实施意见，确保农村产权交易市场建设工作有力有序落实，镇江市农村产权交易从试点到全面覆盖，规范运行，取得了成效。

2015年9月，镇江市丹阳农村产权交易中心率先挂牌试运行，4个乡镇和街道展开业务试点；2016年8月和12月，镇江市句容、扬中农村产权交易中心先后成立运行；2017年5月，镇江市委市政府下发了《关于加快建设农村产权流转交易市场的实施意见》，镇江市丹徒、镇江新区农村产权交易中心相继成立，在市委市政府的协调下，在市纪委、市财政局、市金融办、市公共资源交易中心的帮助指导下，京口、润州、高新区农村产权交易中心在镇江市公共资源交易中心挂牌运行，全市所有辖市区和全部乡镇已实现农村产权交易市场全覆盖，同时也实现了与省平台信息互联互通。

截至2021年7月，镇江市农村产权交易县、镇全覆盖，推行农村集体资产“应进必进”，包括土地经营权、集体资产、涉农项目、水面经营权等14个交易品种，累计进场交易项目42 158个，成交41 174个，镇江市共交易农村集体资产759万平方米，土地规模流转57.26万亩，成交45.96亿元，溢价1.1亿元。在抵押融资方面，开展农村承包土地经营权抵押贷款，目前镇江市已累计完成了19笔，贷款总额达1 091万元。

（二）镇江市农村产权交易的主要做法

1.强化农村产权交易管理。完善农村集体产权进场交易的制度和规范，严格“农村集体资产资源流转全部进场交易”的要求，规范农村集体资产资源流转进场交易，杜绝场外交易和暗箱操作，推行农村产权线上交易，打造“互联网+产权交易+移动支付”的服务平台，提高交易效率和透明度，盘活农村闲置资源、资产，发挥农村产权交易市场的资源配置作用，实现集体资产保值增值。

2.压实农村产权交易关键环节。在基层农村产权交易场所建设方面，各镇（街、区）农村产权交易服务中心对照省级标准全部实现挂牌、制度上墙，安装了显示大屏，交易大厅、开标室、候标室、洽谈室、档案室、办公室、监控室等，农业农村局根据省厅统一部署，积极与市、县公共资源交易中心、江苏银行镇江分行协调，推进县级农村产权交易市场线上交易工作，丹阳市、句容市、扬中市、丹徒区和镇江新区已开通线上交易业务。

3.推广农村产权交易抵押融资。积极鼓励“金融企业—产权交易平台—农业经营主体”的融资模式，为广大农业经营主体扩大规模、发展高效农业打开新的融资渠道。指导各地充分利用农村土地确权登记颁证成果，开展农村承包土地经营权抵押贷款，稳步推进农村土地经营权抵押贷款业务。镇江市已累计完成土地抵押贷款19笔，涉及土地经营权5 991.66亩，农户356户，贷款金额共计1 091万元，这种新型的农村抵质押担保方式，有效盘活了农村有效资产，拓宽了新型农业经营主体融资渠道、促进了“三农”发展和农民增收。

4.规范农村土地流转交易行为。根据镇江市委市政府《关于加快建设农村产权流转交易市场的实施意见》全市镇以上实现了农村产权交易市场全覆盖。在制度规范建设方面，市农业农村局制定了《镇江市农村产权流转交易监督管理实施细则（试行）》，明确了市场交易监管机构，明确了交易内容、方式和程序，明确了交易规范和监督问责要求。

5.开展农村产权交易工作调研。为进一步完善《镇江市农村产权流转交易监督管理实施细则》，农业农村局根据农村基层干部反映的对农村小型工程进场交易流程的意见积极开展工作调研，通过调研了解的情况积极向省厅交易管理部门请示汇报，与省交易平台软件开发公司及部分兄弟市沟通交流，对农村基层小型工程进场交易开展调研并收集情况，结合基层实际情况，初步形成了镇江市《关于简化农村集体小型工程建设项目进场交易管理指导意见》讨论稿，目前正在征求意见中。

二、镇江市农村产权交易面临的问题

虽然镇江市在农村产权交易方面做了许多探索，但由于农村产权交易是一个新领域，时间短、牵涉的部门多等原因，使其交易中存在諸多不足。

（一）农村产权交易的相关法律制度、配套政策缺失

从中央到地方都先后出台了一系列与农村产权交易有关的政策法规。一系列政策法规的出台规范了农村产权交易行为，但农村产权交易要得到进一步的发展还要在更高的法律层面得到更加全面的保障。比如在规范交易、二次流转等方面的法律还存在空白；比如法律之间对于农村产权的交易与流通规定不一致，导致在实际操作中出现适用法律的冲突；农村产权涉及范围广，专业性强，但目前仅出台了针对土地承包经营权和农村集体资产的2项交易规则，缺乏国家层面农村产权交易制度。同时，各省市虽然相继出台了一些农村产权交易的相关文件，但由于对这项新事物尚处于探索期，导致相关文件针对性不强，制约了农村产权交易的健康发展。

（二）交易业务责任需强化

镇江市农村产权交易已全部纳入各级公共资源交易中心，但各地的公共资源交易中心在承担农村产权交易事务时，由于机构职能未明确，在农村集体资产进场交易、农村土地资源抵押贷款等方面还存在问题。一是组织架构不够完善。目前镇江各区农委对于农村产权的行业监管职能和交易职能依然没有分离，不符合管办分离的原则，在职能方面没有进行合理的分配和设置。二是运行机制不完善。由于农村产权交易目前还处于探索期，市场交易在供求服务、评估体系、价格机制及收益增长机制等方面还没有完全建立起来，在实际运作中运行机制不能适应农村产权交易迅猛发展的要求。三是监管主体还未落实。目前符合标准到交易中心交易的项目由各街道（乡镇）派工作人员到场监督，不符合管办分离的原则，应由各区农委统一派驻专人监督和协调农村产权交易工作。所以，需要各级政府明确其职责，并给予人员和经费支持。

（三）土地流转交易需规范

土地流转纠纷的成因：一是由于土地调整而产生的。这种纠纷大部分缘于女子出嫁、男子入赘或者夫妻离婚等，少部分是由于有些村委会不承认上届村委会签订的承包合同或者干预农民承包合同的订立和履行而产生的。二是由于承包合同的履行而产生的。这类纠纷往往是因为承包人拒付承包费，或者承包地被征收后补偿款的分配，或者承包人改变土地用途而产生的。三是由于转包土地而产生的。四是由于土地集中流转后租金分配而产生的。五是镇江市部分地区还存在土地流转书面合同缺失，合同过期未续签情况。有的合同条款不全面，只有价格和面积，权利、义务不明确。有的合同无到期日期，有的合同到期日签订为“至土地征用”等等。这些问题都为今后矛盾纠纷的产生带来严重隐患，一旦发生矛盾纠纷将难以调处。

从纠纷成因来看，造成土地经营权流转纠纷的原因往往不仅局限于承包人和受让人之间，还涉及了发包人、乡镇政府等多方主体的参与。

所以，土地流转交易就存在如下问题：一是对法律适用与执行的理解存在偏差。长期以来，有些法律早已经在实践中失去作用，甚至与新法产生冲突。在土地流转交易的实践中，导致法律的冲突，或者在某些方面没有法律规定，出现盲区，导致在土地流转交易中出现“有法难依” “无法可依”，使得土地流转的双方缺乏安全性，一旦纠纷产生，诉诸司法部门，导致法官也无所适从；二是案件涉时长、证据缺失。有些土地权属之争历时时间比较久远，再加上当时相关法律又比较少，土地流转比较简单随意，没有严格的手续，一旦发生纠纷，就造成举证困难，法官也由于缺乏有力证据，审理过程困难重重，从而导致当事人由于举证不力败诉。三是流转缺乏规范性、利益矛盾突出。由于有利可图，导致村委会与农户之间矛盾重重，各行其是，对土地流转交易存在不同意见，对土地流转交易结果往往互相不承认。

（四）交易规模不够大

镇政办发〔2017〕213号《镇江市公共资源交易目录》中规定了镇江市农村产权11大项进场交易。到2021年7月，进场交易的品种扩大到14个。

在实际交易中，镇江市交易的产权类型主要集中在土地经营权、集体资产、农业项目三大类，交易产权类型还比较单一，交易品种较少。与涉农工程类项目相比，农村集体资产资源类项目进场交易量还不大。

（五）督查考核不到位

督查考核应该贯穿农村产权交易的全过程，但在实际交易中，作为交易一方的农民只关注交易价格，至于交易后的土地的用途往往漠不关心。作为农村产权交易占比最大的土地产权流转后，为了获得最大利益，往往会改变土地的用途，忽略了土地的可持续开发与利用。

所以，農村产权交易相关督查考核政策文件有待进一步完善，要加强事前监管、事中监管及事后监管，尤其是事后监管。对应进必进的考核缺少行之有效的办法，工作缺乏抓手。农村产权的全方位监管机制尚未真正建立，许多方面还处于探索阶段，督查考核奖惩制度等还有待进一步完善。

三、深化农村产权交易助力镇江市乡村振兴

建立、发展、完善农村产权交易制度核心是促进农民增收致富，目的是使得农村集体资产保值增值，我们必须进一步深化改革。发展农村产权交易制度，有利于营造镇江市农村资产利益化、规范化的市场环境，让市场发现农村产权价值，实现农村资源效益最大化。我们要不断地推进与提高镇江的农村产权交易体系发展，助力镇江乡村振兴战略。

（一）细化交易规则，建立完善的市场

目前，随着农村改革力度的进一步加大，交易品种越来越丰富和复杂，市场品种的增加也给相应立法带来新的问题，立法必须跟上市场交易的步伐，及时出台关于新的品种的交易规则，与时俱进。另外，对相互冲突的法律法规要适时进行调整，在法律层面彻底解决农村产权交易法律制度缺失问题。

所以只有在法律层面确权、填补空白、修改不合理的规定、完善相应的法律制度，才能进一步推动农村产权交易的健康发展。

（二）繁荣农村产权交易市场，实现有序交易

进一步完善市场服务。建立健全农村产权交易市场体系，完善信息服务平台，推进线上线下交易并行发展。鼓励承包农户充分利用市、镇两级农村产权流转交易服务中心向家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体流转土地经营权。村组集体受承包农户委托统一组织的土地经营权流转必须全部进入农村产权流转交易市场公开交易，签订规范的土地流转合同，进一步提高土地资源的利用效率和经营效益，增强土地流转的透明度和市场化程度。

（三）规范土地流转法律制度，确保依法流转

一是司法助推，确保合同法律保障。要研究相应规定农村土地流转权利义务及原则的实体法和程序法是否完全适应当前农村土地流转的需要。应该说，实体法已经比较健全了，但程序法还很薄弱，要加强程序方面的立法，保证程序法与时俱进。同时要给农民普及相关的法律知识，当农民遇到土地流转纠纷时，要免费提供相关的法律咨询和代理。二是多元化解，实现纠纷就地解决。目前解决纠纷的方式有四种，即协商、调解、仲裁和诉讼。同时强化与农林等部门多方会诊，针对各个村居的不同特色，研究制定特定方案，强化矛盾排查和苗头性问题预警机制。另外，还要完善土地流转纠纷调解和仲裁机制，注重仲裁与诉讼的衔接与良性互动，确保土地流转纠纷在仲裁机关或法院能得到及时、妥善的解决。三是提前预防、多方把关，获取农户理解与信任。纠纷解决机制是事后救济途径，更应当做好事前把关的工作。在项目确立之初，须注重思想动员，建立镇、村、组三级联动与土地管理所专门机构联合宣讲。排除不合理农业项目，筛选符合本地实际农业项目落户。四是组织各地检查梳理现有土地流转经营情况，对未签订流转合同的，按照合同示范文本进行补签；对不规范不合理的流转合同，进行调整或重新签订，避免矛盾纠纷。对达成土地流转意向或协议的，要签订统一规范的流转合同，明确流转土地用途，明确流转双方的权利义务和违约责任，依法维护流转双方当事人的合法权益。

（四）强化交易监督，杜绝场外交易

推行农村产权线上交易，打造“互联网+产权交易+移动支付”服务平台，提高交易效率和透明度，挥农村产权交易市场的资源配置作用，盘活农村闲置资源、资产，实现集体资产保值增值。

参考文献：

[1]   武丽.加强农村“三资”管理规范产权交易行为[J].山西农经，2020（11）：63-64.

[2]   孙令军，吕卫平.关于农村产权交易的几点思考[J].招标与投标，2017（11）：38-39.

[责任编辑   立   夏]