政府采购中质疑处理的实践与建议

王琳 郦柏平 施骏

摘   要：随着政府采购规模的不断扩大、法律法规的逐步完善，政府采购文件及采购过程做到了公开透明。供应商在参加采购活动时，维权意识在不断增强，认为自己的权益受到损害时就会提出质疑，而且近几年来质疑的案例呈现不断上升趋势。通过对4个医疗系统政府采购案例的深度分析，结合相关最新的政策法规，正确认识政府采购中质疑投诉现状，以期为增强质疑答复的合规性和完善性，提高采购工作的效率和效果提供参考。

关键词：政府采购；质疑处理；案例分析；工作建议

中图分类号：R954       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）13-0150-03

政府采购是社会主义市场经济的重要组成部分，对实现宏观调控、促进廉政建设、激发中小企业活力等方面发挥着不可替代的作用。质疑作为供应商维护自身权益的合法途径之一，在整个采购活动中具有重要意义。近年来，随着我国市场化经济体系逐步建立和不断完善，供应商对规则意识及维权意识渐增，政府采购活动中质疑和投诉的数量增多[1]。依法做好质疑的答复和处理，给采购人和采购代理机构提出了更高要求[2]。随着质疑事项的不断增多，政府部门对质疑回复的监管也更加关注。从2021年12月底，所有的质疑回复均在政府采购网上进行公告，也更彰显政府采购工作的公平公正公开原则。通过对《政府采购质疑和投诉办法》的解读和4个医疗系统政府采购案例的深度分析，正确认识质疑投诉现状，为提升质疑答复合规性、完善性，为加强采购全过程的管理、提升采购工作的效率和效果提供参考和借鉴。

一、政府采购质疑处理的法律基础

《中华人民共和国政府采购法》自2003年施行以来，政府采购领域逐步形成了以政府采购法及其实施条例为统领，以若干部门规章为依托的政府采购法律体系[3]。2004年，财政部发布《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号，以下简称《原办法》），有效防止和纠正了违法或不当的政府采购行为，在维护国家和社会公共利益方面发挥了关键性作用。2018年3月1日起施行《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称《办法》），与《原办法》相比，《办法》主要明确和增加了以下内容：第一，对政府采购质疑和投诉的主体、时限、处理方式和程序、责任等进行了更为详实的描述，体现了依法依规、权责对等、公平公正、简便高效原则。第二，对采购人、采购代理机构的权责做了明确的规定，确定采购人为质疑答复的责任主体。增加了对采购文件的一个法定要求，即采购文件中应当载明接收质疑函的方式、联系部门、联系电话和通讯地址等信息。第三，增加了对质疑提出与答复的条款，包括对质疑提出和答复的时限做了明确细化的规定。第四，对质疑函及质疑答复内容做了明确细化的规定，要求有六项内容，包括具体内容（请求）、事实依据、法律依据、时间等，在实际操作中做到依法质疑和投诉，公开透明，具有指导意义。

二、医疗系统政府采购项目质疑案例分析①

1.案例一：某供应商对A医院采购手术设备项目的招标文件提出质疑

质疑事项：招标文件中的付款方式违反相关政策法规。

事实依据：招标文件中的付款方式为“合同签订后经院方验收合格且正常使用，收到发票后2个月内付清合同全款。合同签订后，中标方在10个工作日内支付履约保证金（合同金额的5%）至使用单位，在合同约定交货验收合格满12个月后，凭有效票据30个工作日內无息退还。”

供应商引用的法律依据：《浙江省财政厅关于进一步发挥政府采购政策功能全力推动经济稳进提质的通知》（浙财采监〔2022〕3号），该文件规定，“采购单位应当在政府采购合同中约定预付款，对中小企业合同预付款比例原则上不低于合同金额的40%，不高于合同金额的70%。”在政府采购活动中，在采购文件以及采购合同中应当载明预付款条款。

质疑处理：A医院认为该质疑成立，将招标文件中的付款方式修改为“合同签订后预付40%货款，经院方验收合格且正常使用后支付60%货款。合同签订后，中标方在10个工作日内支付履约保证金（合同金额的2%）至使用单位，货物安装验收合格履约完成后无息退还”，采购文件修改后依法依规继续开展采购活动。

分析与启示：供应商认为采购文件未载明预付款条款，加重中小企业负担，不符合浙财采监〔2022〕3号文件规定的内容，违反国家优化营商环境的相关政策，这在一定程度上反映了质疑作为供应商的法定救济途径，对于维护供应商合法权益、保障采购公平竞争所起到的作用。采购人、采购代理机构应当不断学习法律法规，保持对市场、政策变化的敏感度，加强对采购相关政策法规的理解与运用能力。

2.案例二：某供应商对B医院采购厨房设备项目的招标文件提出质疑

质疑事项：招标文件中的相关要求不符合政策法规。

事实依据：招标文件的采购需求中的第四条，要求供应商提供3个成品及1个原材料，并作为评分项。

供应商引用的法律依据：《政府采购货物和服务招投标管理办法》（财政部令第87号）第22条：“采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品”引用到此截止。

质疑处理：B医院认为该质疑不成立。质疑答复的主要内容如下：《政府采购货物和服务招投标管理办法》第22条：“采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品，仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求等特殊情况除外。”从内容上看，并没有规定采购人在招标过程中不可以要求投标人提供样品。此次采购的厨房设备设计品类众多，无法依靠书面进行判断，需要提供样品进行观察和判断。因此要求提供样品且设置评分项是契合项目实际。且经政府采购官网查询，同类设备招标均设置了提供样品的要求。因此本项目未涉及不合理的条件限制、排斥潜在投标人或投标人的情况。

分析与启示：供应商由于样品为定制产品且价格昂贵、疫情期间跨省运输不便等原因，质疑提供样品等要求不合理。但其引用法律法规系断章取义，缺乏依据，采购人根据政府采购法规和项目实际需求的角度出发进行答复，认为供应商质疑不成立。此案例启示采购人在招标文件编制的过程中，应当及时进行市场调研，评估样品对采购人需求的重要性，综合考虑样品在整个项目中的占比以及投标人参加投标活动的成本，避免出现不合理的条件限制。

3.案例三：某供应商对C医院采购手术显微镜项目的招标文件提出质疑

质疑事项：招标文件中的主要功能和重要技术参数设置不合理，存在歧视性条款。

事实依据：招标文件中要求“配备一体化触摸屏集控系统，可通过触摸屏集控光学、支架、影像及照明设置，触屏新建用户个性化设置和新建患者账户”“单一连续可调物镜下，最小工作距离≤200mm，最大工作距离≥500mm”。

供应商引用的法律依据：引用《政府采购货物和服务招投标管理办法》（财政部令第87号）、《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）等，在质疑函中指出，“配备一体化触摸屏集控系统，触屏新建用户个性化设置和新建患者账户”此项功能多余、很容易让手术医生分心出现事故；技术参数中设置重要参数不合理，认为正常身体在耳鼻喉科手术对于工作距离的要求一般在200mm—470mm已经足够，故存在歧视性条款、重要技术参数设置不合理。

质疑处理：C医院认为该质疑不成立。对于一体化触摸屏集控系统功能的质疑，C医院首先阐述该功能的优势，强调该功能在提高手术效率、手术病人数据整理、归档和查询等方面发挥重要作用；其次指出目前市场主流手术显微镜均具备该功能，列举相关品牌，认为采购需求不具有倾向性、排他性。对于重要参数的质疑，C医院指出，这一工作距离范围可以满足多科室联合使用，满足不同体位的手术要求，对工作距离的要求完全是从临床实际手术种类的要求出发，同时指出目前市场主流手术显微镜均具备该功能，列举相关品牌，认为采购需求不具有倾向性、排他性。

分析与启示：对于相关技术参数、性能配置等招标需求的质疑屡见不鲜。为加强政府采购需求管理、控制风险，相关规章制度相继出台——2020年7月27日，国家卫生健康委员会办公厅印发了《关于全面落实规范和加强政府采购三年专项行动工作的通知》（国卫办财务函〔2020〕633号），要求对采购项目进行市场调研，征求供应商、专家意见；2021年4月，为加强政府采购的需求管理，促进政府采购提质增效，财政部出台《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）。该办法指出，采购人在确定采购需求之前，可以通过咨询、论证、问卷调查等方式，了解相关产业发展、市场供给和同类产品历史成交信息；逐步建立健全采购需求管理制度，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理[4]。

4.案例四：某供应商对D医院床头标识牌项目质疑答复不满，向省财政厅提起投诉投诉事项：招标代理机构以供应商D质疑超出法定时限为由，对质疑函不予回复。

事实依据：招标公告发布日期是2022年5月10日，供应商于2022年5月19日获取了本项目采购文件，得知本项目评分标准未细化量化，2022年5月27日供应商将2022年5月28日质疑函邮件发出。招标代理机构以质疑超出法定时限为由，作出不予处理的复函。

供应商引用的法律依据：引用《政府采购质疑和投诉办法》和《中华人民共和國民事诉讼法》，认为质疑函是在规定的时限内递交的。

投诉处理：经财政部门调查查明，本项目招标公告的公告期限为“自本公告发布之日起5个工作日”，并在“其他补充事宜”中明确“供应商认为采购文件使自己的权益受到损害的，可以自获取采购文件之日或者采购公告期限届满之日（公告期限届满后获取采购文件的，以公告期限届满之日为准）起7个工作日内，对采购文件需求的以书面形式向采购人提出质疑，对其他内容的以书面形式向采购人和采购代理机构提出质疑”。

财政部门认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第52条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第53条第（一）项规定，本项目投诉人可以对招标文件提出质疑的截止时间为2022年5月26日（公告期限届满之日5月17日起7个工作日）。投诉人于2022年5月28日提出质疑，已超过法定质疑期间，不属依法质疑。相应地，投诉人提起的投诉，不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款第（一）项“提起投诉前已依法进行质疑”规定。据此，投诉人提起的投诉，不符合法定受理条件[5]。

分析与启示：供应商通过质疑程序对政府采购的全过程起到了监督作用，促进政府采购的公平性和公正性。大多数供应商都能依据质疑程序规定提出申诉质疑的理由，保护自身利益。也有部分供应商采取恶意质疑、无理取闹等手段干扰正常的政府采购秩序，影响采购效率。例如本案例项目的供应商提出质疑的时间已超过法定质疑期间，不属依法质疑。规避虚假、恶意质疑投诉，应当在保障供应商顺畅行使自身权利的前提下，提高违法违规成本。《政府采购质疑和投诉办法》规定，投诉人在全国范围1年内三次以上投诉但查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。《办法》还规定投诉人捏造事实、提供虚假材料等几种情形属于虚假、恶意的投诉，也将由财政部门列入不良行为记录名单，并禁止其1—3年内参加政府采购活动[6]。

三、对优化质疑答复工作的建议

第一，提高认识，客观看待质疑投诉现状。不应片面地将质疑视为工作瑕疵甚至负担，应当充分认识到质疑是供应商的正当救济诉求和维权途径，也是采购人、采购代理机构为供应商、潜在供应商答疑解惑的工作通道，质疑环节给采购当事各方提供了平等交流空间[7]。采购人应当定期对供应商的诉求进行总结梳理，及时发现在采购文件编制、评审过程控制、采购信息公开方面存在的不足，不断进行优化完善。

第二，建章立制，明确政策导向，建立工作机制。当前质疑答复实务操作特别是质疑复核环节缺少明确规定[8]，采购人、采购代理机构应当完善制度，制定相关实施细则和工作机制，规范质疑答复流程，实现质疑答复有规可查、有据可依，保障质疑答复质量。加强对采购部门工作人员的法制教育，提高对法律法规的理解，保证质疑答复工作的规范有序开展。

第三，多措并举，加强采购各环节全流程的管理。质疑投诉在政府采购中并不是孤立的，它作为采购活动的一环，与其他环节息息相关[9]。因此，不应把采购文件质疑、招标过程质疑和招标结果质疑割裂来看，应当将前期市场调研、需求制定、采购文件编制，评审环节、采购結果公示等流程环节视为整体，多措并举、共同完善，才能从根本上减少质疑投诉。

参考文献：

[1]   林彧杰.政府采购过程中的质疑和投诉[J].中国招标，2022（7）：124-126.

[2]   吴小明.政府采购质疑投诉处理及案例分析[J].中国政府采购，2017（7）：14.

[3]   陈渊鑫，路宜玲.《政府采购质疑和投诉办法》的理解与适用（一）[J].财政监督，2018（7）：62-67.

[4]   财政部关于印发《政府采购需求管理办法》的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2021（19）：49-54.

[5]   浙江省财政厅.浙江省财政厅行政处理决定书（重庆巧手标识设计制作有限公司）[EB/OL].[2022-07-22]http：//czt.zj.gov.cn/art/2022/7/22/art_1229135603_2412637.html.

[6]   中华人民共和国财政部.政府采购质疑和投诉办法[EB/OL].[2017-12-16]http：//tfs.mof.gov.cn/caizhengbuling/201801/t20180102_

2791704.htm.

[7]   李莹，王旖旎.政府采购质疑及答复细节的规范性探讨：源于质疑当事方的实践困惑[J].招标采购管理，2021（6）：56-58.

[8]   孟千.质疑答复相关原则、基本流程及优化建议：以某项目为例[J].中国政府采购，2021（3）：63-66.

[9]   孟千.政采质疑投诉应统筹兼顾效率与公平[EB/OL].[2022-06-21]http：//www.ccgp.gov.cn/llsw/202206/t20220621_18113190.htm.

[责任编辑   刘   瑶]