人口变动对教育资源配置的影响与对策

薛二勇

【关键词】人口变动 教育资源 教育强国 教育改革

【中图分类号】G52 【文献标识码】A

我国人口形势和发展趋势呈现出新的特征，学龄人口变动将对教育资源配置产生直接影响，人口波峰引起社会对教育需求的急速增加，人口波谷出现教育资源的大量闲置。如何妥善解决人口与教育资源配置之间的矛盾，使教育资源更好适应人口变动，是新时期教育高质量发展亟待回答的问题。

我国学龄人口变动的特征与态势

我国学龄人口特征主要体现为总体规模逐步下降、不同学段阶段性变动。学龄人口迎来短暂高峰期后将开启下降趋势，达到一定水平后，在政策干预与激励下可能出现上升，教育资源配置逐步从规模化供给转向结构性调整。根据学者预测，到2035年，我国学龄人口总规模将降低至2.5亿左右。学龄人口结构在2020年—2025年逐步向“两头小、中间大”的纺锤形结构转变，2025年后，较低年龄组的学龄人口数量快速减少，逐渐形成“上宽下窄”倒金字塔学龄人口结构格局。①

我国各地区人口出生率均呈现不同程度的下降态势。生育率下降意味着出生人口减少，继而影响学龄人口规模，引发教育资源需求及供给的科学匹配问题。分地区来看，2010年—2020年，东部地区（京津冀、长三角等东南沿海地区）人口出生率在波动中下降，但降幅较小，且出生人口规模较小；中部地区人口出生率除2016、2017年等个别年份外，总体下降，但出生人口规模相对较大；西部地区人口出生率下降幅度比东部地区要大，但出生人口规模较小；东北地区出生人口规模较小，人口降幅较大。省际人口迁移规模巨大，湖南、安徽等中部地区、吉林等东北地区向东部沿海地区迁移态势明显。2010年—2020年，人口省际迁入地主要为上海、广州和北京等长三角、珠三角、京津冀等地區，以及西部地区的新疆，迁出地主要为内蒙古、河南、江西等中部地区。净迁出地区主要集中在中西部及东北地区，净迁入地区主要为东南沿海地区及京津冀地区，非活跃地区主要为西藏地区。②家庭化迁移作为新的人口流动模式，随迁子女异地接受义务教育现象日趋凸显，导致流出地教育资源无法充分被利用，而流入地教育资源供给面临较大的压力。

七普数据显示，我国人口流动仍然呈现出向沿海地区、向大城市及周边都市圈、以及区域内中心城区集中的态势。即使总人口收缩的城市，中心城区的人口仍然是增长的。我国特大城市和超大城市的人口扩张依然持续，2010年—2020年间国家统计局认定的14个特大城市和7个超大城市均出现明显的人口增长。在严格的户籍制度及土地与住房供应政策限制下，北京与上海人口自2010年至2020年仍分别增长了228.1万人和185万人。其他大城市的人口增长也超过预期。人口向大城市、都市圈和核心城区流动的特征对区域教育资源配置提出更高要求。教育供给呈现优质教育资源集中分布在中心城区、中心城区教师资源配置好于郊区、区域间教育经费投入不均衡等特征，出现城镇和乡村的教育资源配置不协调、区域内教育资源不均衡等问题。

人口变动对教育资源配置的挑战

教师资源配置面临的挑战。教师是决定学校办学水平和教育质量的关键因素，如何配置教师资源是教育资源配置的关键问题。2011年—2021年，我国学前至高中各阶段专任教师数量均逐步上升，其中，学前教育专任教师增长176.10万人，年均增长13.38%；义务教育阶段专任教师数量增长较为稳定，年均增长率维持在0.5%左右；高中阶段专任教师增长93.59万人，年均增长率为3.83%。专任教师数量的波动上升与学龄人口的增加与在学规模的扩大高度相关。学前至高中阶段具有本科及以上学历的专任教师占比均有不同程度的上升，其中小学教师具有本科学历的专任教师占比上升幅度最大，十年间增长了41.83%，初中阶段上升了21.83%，教师质量均不断提高。

伴随着我国学龄人口的调整，教师资源精准配置面临挑战。随着城镇化进程的加快，学龄人口高流动性对流出地和流入地区教师资源配置产生冲击，需要尽快建立健全教师补偿和调配制度以应对这一冲击。据学者估计，“十四五”期间，随着我国小学生人数的减少，2025年小学教师总数将过剩109.07万人，而初中教师则需要补充15.98万人。③将时间线拉长至2035年，义务教育面临小学专任教师过剩较大，初中专任教师面临先短缺后过剩的风险，其中小学教师需求较早达到峰值588.43万（2024年），随后加速减少，至2035年到411.87万，较2020年过剩约149.55万。初中专任教师于2029年达到峰值392.47万，到2035年过剩37.26万。④考虑到因教师年龄结构而产生的自然变动，根据《中国教育年鉴2020》公布的义务教育教师年龄段推算，到2025年将会有85.15万小学教师和50.87万初中教师退休，如何长远规划、科学调配教师资源成为一项挑战。工资水平、生活待遇等因素对教师资源配置存在影响。农村教师存在“超编又缺人”的结构性矛盾，一些农村地区学校规模和班级规模相对城镇较小，农村学校开齐开足课程，部分教师必然承担更多课时或更多科目的教学，部分农村寄宿制学校教师承担大量的教育管理和生活指导服务，加大了农村教师工作量。因待遇与生活配套等问题引起的农村优秀教师、青年教师出走，优秀教师匮乏、教师资源配置低水平成为农村生源减少的重要原因。⑤上述问题，导致教师、学生向城性的逆向流动，进一步影响教师资源配置。

学校布局调整面临的挑战。区域和城乡间人口流动与教育水平差异导致人力资本差异，影响区域和城乡间教育学校数量和设点布局。随着新型城镇化进程的不断加快，学龄人口由农村向城镇转移、由经济欠发达地区向发达地区转移，造成学龄人口数农村减少与城市增长并存现象，出现学校布局供给不平衡矛盾。七普数据显示，2020年，我国人户分离人口49276万人、占全国人口的34.9%，流动人口为37582万人、占全国总人口的25%，比2010年增加了15480万人，增幅达到70%。流动形式上，乡城流动比重为66.3%，比2010年上升3.1%；城城流动人口规模达到8200万人，比2010年增加3500万人，乡城流动人口占据主导地位，城城流动人口增长明显。

流动距离上，2020年，省际流动人口约为1.25亿，其中广东、浙江、江苏和上海四省市吸纳了6659万省际流动人口，占全部省际流动人口的53.35%，中西部地区省际流动人口占比上升8.5%。东南沿海对省际流动人口吸纳效应明显。省内流动人口规模约为2.51亿人，较2010年增加约1.24亿人，十年间省内流动人口增幅达85.7%，省内流动人口增长活跃。

在新的人口流动背景下，学校布局与学龄人口变化的矛盾突出表现为城镇学校大班额与乡村学校空心化的问题。县镇学校同区市学校相比，学校数量有限，优质学校教育资源相对较少，“大班额”现象更为严重。截至2022年底，我国小学仍有56人及以上的“大班”和“超大班”1.38万个，初中“大班”“超大班”4522个，⑥伴随着人口出生率下滑，入学人口高峰后，随之而来的将是生源萎缩与班额调整。针对人口流动与变迁的学校布局机制有待健全，应对乡村教育空心化的村级教学点与寄宿制学校建设机制有待优化。

教育经费投入面临的挑战。教育经费是教育资源配置的关键要素，直接影响办学条件、教师资源、学校布局等。学龄人口阶段性变动影响教育经费配置的稳定性和均衡性。不同省份义务教育生均教育事业费和公用经费存在较大差异；⑦中西部地区与东部地区生均教育经费投入差异较大，个别省份城乡差异较大。⑧2019年，初中阶段全国农村生均教育经费不到17000元，超过全国农村生均教育经费平均水平的省份共21个，北京、上海、西藏、浙江和天津五省份均超过25000元。农村小学生均教育经费支出分省情况同初中类似。北京、上海与其他省份差距巨大，北京农村义务教育生均教育经费支出是其他省份的三倍到八倍。东部和西部大部分省份农村义务教育生均教育经费支出高于全国平均水平，中央财政转移支付和地方经济发展水平对农村地区生均教育经费支出增长作用较大。生均教育经费支出水平较低的省份以河南、河北、广西、湖南等为主，其既是人口大省也是人口流出大省。这些省份不仅农村人口众多，且受流动影响的学龄儿童人数也较其他省份更多，其教育资源保障水平有待提升。学龄人口阶段性变动，将使各级教育阶段教育经费投入呈现波动态势，区域间人口流动与教育经费配置协同机制有待建立健全。

在“省级统筹，以县为主”的基础教育管理体制下，地方政府承担主要的基础教育支出责任，中央转移支付发挥国家财力调节作用。教育作为具有长期性和外溢性的社会事业，其效果往往很难直接和短期式地衡量。地方政府存在较强的生产性支出冲动，热衷于基础设施建设和招商引資，教育等非生产性支出则被挤出。⑨⑩个体或家庭的迁出影响流入地、流出地政府的支出责任，公共教育财政负担区域差异较大。教育经费投入需要更加精细化，结构和方向需要及时调整，转移支付精准性有待提升。教育经费使用存在一定的“重物轻人”倾向。？硬件建设支出比例偏高挤压人员经费的增长空间。国际经验证据表明，教师的高工资与学生的高学业表现呈正相关关系，工资保障及激励是吸引和留住优秀教师的必要条件和物质保障。？在教育基础设施不断完善的背景下，教育经费支出应由设备购买、维修等“硬件”建设更多地转向人员经费与课程改革开发等“软件”建设。

人口与教育资源配置的国际经验

美国：数据驱动教育资源的科学配置。用数据说话、用数据决策、用数据管理的教育模式，能够解决教育资源配置粗放化引发的资源供需错配、乏力与效益低下问题。俄亥俄州教育管理人员通过审查学生生源、师资规模、学业进展数据等，了解学区学龄人口密度演化趋势和师资队伍结构，确定教育人力资源配置的优先次序，及时启动、修改或停止人力资源服务项目与方案政策。亚利桑那州儿童安全部通过与州教育部即时共享寄养学生住房、交通、就读学校等数据，为其推荐条件最适合、交通最便捷、环境最优化的家庭安置场所和入读学校。教育数据推动财力资源优化。德克萨斯州教育部根据学生的家庭平均收入、住房信息、父母教育程度及是否离异等数据对学生进行分类资助。

在体制机制建设上，教育数据政策法是美国形成自上而下教育数据使用的政策保障。有关政策不仅对教育数据采集、储存、分析、共享、安全等事宜进行系统规定，同时也对教育数据使用等作出详细解释。美国《教育部数据战略》（2020年12月）提出，充分挖掘教育数据潜能，培育和践行数据文化，加速向数据驱动组织迈进。威斯康星州、特拉华州、伊利诺伊州以及俄亥俄州等为公立学校学生分配了唯一标识符，对学生进行纵向数据跟踪，同时确保学生身份敏感数据安全。美国通过联邦赠款形式向各州投入基本教育数据库建设经费。2005年，美国“全州纵向数据系统拨款计划”首次向14个州发放赠款，总投入份额达到7.21亿美元，用于教育数据信息收集和47个州的纵向数据系统开发。

英国：人口家庭变迁与儿童照管政策。20世纪60年代后，随着妇女大量就业，英国双职工家庭大量出现，夫妻双方都参加工作，形成了儿童照管问题。1984年至1987年间，英国0—2岁孩子接受公共儿童照料服务的比例仅为2%，20世纪90年代提高到34%。1997年至今，英国儿童照顾设施的数量翻倍，成为欧盟在儿童照顾方面花费最多的国家之一。？1998年，英国发起“国家儿童照管战略”。高质量的儿童照管服务对儿童自身、父母、家庭、社区以及社会经济的发展都是有益的。21世纪初，英国政府提出“儿童保育十年计划”，更加强调国家对儿童的照管责任。2006年起，英国政府为所有3—4岁的儿童提供每年38周的儿童保育时间，将每周接受12.5个小时的儿童保育服务时间延长到15个小时；2010年后，将每周儿童保育服务时间延长至20个小时。地方当局立法保障提供充足支持来满足所有家庭和儿童的保育需要。？

“儿童保育十年计划”还对有孩子的家庭提供现金支持。两个孩子同时接受儿童保育服务的双职工家庭每年可得到政府3400英镑的援助。这些措施帮助更多的家庭减轻儿童保育的负担，使孩子度过比较富足的童年生活，促进其身心健康发展。儿童照管政策虽然并未从根本上改变英国长期低生育率的现实问题，但很好地缓解了双职工家庭父母的育儿压力，有助于提高工作积极性和社会满意度。

日本：少子化与宽松教育和个性教育。近40年的时间内，日本总和生育率持续下降。1980年—2000年，日本小学在校生数量不断减少：由1182.7万人锐减到736.6万人，20年减少451.6万人，减幅达38.2%。？在新的人口结构下，日本的教育理念出现显著变化，“宽松教育”理念盛行，学生自主选择空间大大提升。《学习指导要领》（1989年修订）明确提出，小学广泛导入“体验式学习”。

日本政府制定諸多应对少子化的法律法规，包括“育儿支援计划”“儿童放学后综合计划”等。学生作业减少，休息日增加，必修科目的学分减少。针对学校经营压力，许多学校追求个性化办学，注重倡导本校独有的教育哲学和方法，以吸引学生入学，“千校一面”情况得以转变。学校注重教育教学与地域生活的联系，注重让学生间形成合作性学习共同体，让学生在探索、合作和交流中完成学习。

建立人口与教育资源配置的协同机制

精准配置教师资源。教师资源精准配置是科学应对学龄人口变动的重要影响因素。精准配置教师资源包括教师聘用和教师培养两个方面。首先要建立健全教师科学补偿调配制度，解决教师资源需求、尤其是结构性短缺问题。对于学龄人口继续扩充地区，有关部门应制定和优化教师补偿制度，完善教师岗位聘任制，拓宽师资来源渠道，加强岗位设置管理，运用多种方式适时补充优秀教师资源；对于学龄人口减少地区，应完善教师调配和退出制度，科学安排超编教师，促进教师合理轮岗、换岗、调岗，实行动态化管理。

根据生源变化、学校布局调整和中小学编制余缺等情况，及时调整学段、学校之间的编制。全面梳理区域教师编制，实行编制动态管理，深化人事制度改革，建立区域流动编制制度，为教师配置提供制度空间。对超出编制员额的教师予以调配分流，对于由教师退休、外调、非正常减员导致不足等情况，合理确定每年编制使用计划总量，确保师资得到快速有序补充。根据学龄人口变动，及时调整区域、学校之间的编制与教师结构。改革农村学校教师编制测算标准，推进生师比、班师比、科师比相结合的师资配备政策落地，优化农村小规模学校资源配置标准，着重提高边远地区和紧缺学科教师编制。

政府和学校协作建立健全教师成长平台和培养体系，采取定点精准服务方法，结合每位教师实际需要助力其发展。围绕教师个人需求灵活安排培训与继续学习活动。统筹考虑教师在不同发展阶段产生的不同需求，初期、中期、成熟期教师所面临的阶段性问题，确立培训方向、研修主题与指导路径等。切实保障中西部及农村地区教师进修的权利与机会，以外出、就地等多种进修和集中、分散等不同培训方式相结合的方法，缩小区域间教师质量差异；以补偿性政策保障优质教师资源向中西部、农村及薄弱学校合理、有序流动。在师范生培养中，适当提高师范生培养层次并不断优化教师队伍结构。稳定部属和省属师范大学的招生计划，减少高职高专的教师专业招生计划。？提高师范生培养学历层次和学校水平，鼓励更多优秀学生从事教师职业，不断优化教师队伍结构。

优化调整学校布局。科学合理的学校布局是教育发展的物质基础。学龄人口分布的空间与密度、新型城镇化进程、人口变化趋势等是学校布局的基本要素。学前和义务教育学校布局受人口流动影响，不同区域学位需求程度不同。东部地区依然是最主要的人口流入地，但在新型城镇化战略、双循环新发展格局的引导下，流动人口有向中西部分散的趋势。以市域为主、省级统筹，加强人口流向的科学预判，妥善解决城镇学前和义务教育学位供给问题。特别关注东部经济发达地区及在国家战略支持下中西部大城市的就学压力问题，快速增加公立幼儿园和学校学位，提高入学（园）率，解决随迁子女入学问题。针对农村学前和义务教育适龄人口总量逐步下降趋势，提前规划、统筹利用闲置校舍开展文化康养活动，研制乡村小班化教育实施方案，提升留守儿童教育教学质量。

高中阶段教育学校布局，要针对高中学龄人口先增加后快速下降的特点设立预警机制，避免造成学校建设资源浪费，动态布局学校。按照国家标准班额要求，在实现全面普及高中阶段教育目标指引下，综合调配教育资源，优化高中学校布局结构。把城镇高中学校建设纳入城镇化总体规划，预留高中教育用地，确保在新城区开发中，高中学校与居民设施同时规划、同时建设、同时交付、同时使用，学校布局向县城倾斜，满足城乡人口结构变动对城镇高中教育资源的需要。中等职业教育学校布局与区域经济产业结构优化调整相协调，与普通高中建设相协同，满足高中学生个性化、多样化教育需求，为成长成才提供坚实的知识和能力基础。科学合理处置农村地区闲置高中校舍，用于社区教育、乡村文化培训，提高资源利用效率。

在体制机制建设上，强化学校布局调整中的资源协调。相关部门要根据人口户籍与临时居住证等信息，对学龄前人口与学龄人口进行信息采集，对其变动及时进行监测、追踪与核查。？对不同类型城市、不同规模学校的教育承载力进行测算。依据人口基础和变动信息，为区域间、学校间教育承载量调整和学校扩建、新建与改建提供决策参考。建立健全人口、规划、建设部门与教育部门联席制度，在旧城区改造与新区建设中，前瞻设计、科学规划，留足高中学校发展后备用地，避免出现因学龄人口增加和用地紧张导致的入学问题。

科学管理财政投入。教育投入是否充足、有效和公平，关系到教育事业持续、稳定、健康发展。教育经费是以货币形式支付并实际用于教育发展的费用，是教育高质量发展必不可少的财力资源。建立健全教育经费动态管理机制，以应对因学龄人口阶段性变动而导致的教育经费分配不均且缺乏稳定性的问题。

加强政府财政预算绩效管理和中长期规划管理，在“省级统筹，以县为主”的管理体制下，建立以充足性为导向、“以需定支”的财政性教育经费划拨方式和常态化经费直达机制，适时提升教育经费供给的政府层级，加大省级政府的统筹力度。建立健全教育经费投入绩效考核体系，落实政府财政投入职责，引导社会科学投入教育，推动教育资源均衡配置，提高使用效率。建立教育经费绩效评价指标，将其与教育经费划拨和政府责任追究相结合。探索建立学校预算制度，以独立核算的学校为基本编制单位，按照量入为出、统筹兼顾、保证重点、收支平衡的原则合理编制预算，提高教育经费预算支出的科学性、准确性和规范性。

優化教育经费投入结构，根据区域内学校实际情况和地区经济社会发展水平，构建“软硬件”结合的教育经费投入模式。建立以经常性支出为主导、项目性支出为补充的教育投入机制。以人为本，转变教育经费使用“重物轻人”的倾向，提高人员经费在经常性支出中的比重，加大校本教育改革与开发等直接关联教育教学质量的经费支出，降低设备购置的费用占比，给予学校资金使用自主权，激发学校办学活力。大力推进教育数字化建设，设立教育数字化财政专项资金，统筹转移支付经费，引导各地加大对教育数字化的支持力度，建立泛在化的终身学习环境。

（作者为北京师范大学中国教育政策研究院副院长、教授，北京师范大学教育学部博士研究生刘英倜对此文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金重点项目“新时代思想政治教育体系建设体制机制研究”（项目编号：21VSZ004）的研究成果】

【注释】

①张立龙、史毅、胡咏梅：《2021-2035年城乡学龄人口变化趋势与特征——基于第七次全国人口普查数据的预测》，《教育研究》，2022年第12期。

②龙晓君、郑健松、李小建等：《全面二孩背景下中国省际人口迁移格局预测及城镇化效应》，《地理科学》，2018年第3期。

③莫东晓、黄姣华：《“十四五”期间我国义务教育教师规模和结构预测》，《现代教育管理》，2021年第8期。

④乔锦忠、沈敬轩、李汉东等：《2020—2035年我国义务教育阶段资源配置研究》，《华东师范大学学报（教育科学版）》，2021年第12期。

⑤闫荣国：《资源配置水平与农村教学点校际规模的关系——基于陕西省调查数据的实证分析》，《教育与经济》2016年第3期。

⑥于佳鑫、叶开：《全国仍有1.4万个中小学“大班”，专家称未来生源减少应小班化教学》，第一财经网，2023年4月6日。

⑦雷丽珍：《省级统筹体制下义务教育经费支出的省际差异分析》，《上海教育科研》，2018年第7期。

⑧柳海民、李子腾、金熳然：《县域义务教育经费投入均衡状态及改进对策》，《东北师大学报（哲学社会科学版）》，2017年第6期。

⑨尹恒、朱虹：《县级财政生产性支出偏向研究》，《中国社会科学》，2021年第1期。

⑩张莉、皮嘉勇、宋光祥：《地方政府竞争与生产性支出偏向——撤县设区的政治经济学分析》，《财贸经济》，2018年第3期。

陈纯槿、郅庭瑾：《世界主要国家教育经费投入规模与配置结构》，《中国高教研究》，2017年第11期。

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责编/马宁远 美编/李祥峰