公路公共基础设施的价值计量与会计核算探析

邓欢

目前，我国已经形成了以高速公路、普通公路、农村公路等为主体的公路网，为人们的出行和货物运输提供了重要保障。目前，我国公路网还存在一些问题，例如公路养护问题。为了完善公路网，我国加大了公路建设和养护资金投入。公路的作用越来越重要，公路的养护管理工作也越来越受到重视。

公路是国民经济发展的大动脉，在国民经济中具有十分重要的地位。在我国，公路的管理体制和管理制度是政府交通行政主管部门（以下简称交通部）依照国家法律、法规、政策对公路进行管理和经营的手段和方法。因此，公路管理体制和管理制度的改革，直接影响着整个交通行业经济体制改革的成败。在计划经济体制下，国家对公路资产管理的投资主体是交通部，实行的是“大一统”制度。这种“大一统”制度下，公路建设、公路养护等都是由交通部直接决定。

一、公路基础设施会计核算的目的和意义

公路基础设施作为社会生产的重要组成部分，其发展水平是衡量一个国家经济发展的重要标志之一。公路基础设施的管理工作直接关系到国民经济运行，而且公路基础设施的投资往往数额巨大。因此，规范和加强公路基础设施会计核算，充分反映公路基础设施价值及其使用效率，是当前我国各级政府加强公路基础设施管理工作的迫切需要。

以此为出发点，国家颁布了《政府会计制度》等相關会计政策，以规范和统一财务报表中对公共基础设施价值确认、计量等具体事项的核算办法。而公路作为政府公共基础设施的重要组成部分，也需要纳入政府公共基础设施管理范畴。

二、《政府会计准则第五号——公共基础设施》的主要内容

《政府会计准则第五号——公共基础设施》是为了规范政府会计主体对公共基础设施的确认、计量和相关信息的披露，提高政府会计信息的相关性和可靠性，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》《行政诉讼法》等有关规定，本准则适用于各级各类政府会计主体（包括行政事业单位、国有企业等）。本准则所称的公共基础设施，是指为满足社会公众需求和促进社会经济发展提供服务的公共基础设施，包括交通基础设施（如公路、 航道、港口等）、公共市政基础设施（如城市道路、 桥梁、隧道、公交场站、路灯、广场、公园绿地、室外公共健身器材，以及环卫、排水、供水、供电、供气、供热、 污水处理、垃圾处理系统等）、水利基础设施（如大坝、堤防、水闸、 泵站、渠道等）和其他公共基础设施等。

三、公路公共基础设施的初始计量

（一）入账价值确认

新准则颁布前，未对公路公共基础设施进行会计核算，因此在公路公共基础设施入账前，一是对管养路线、桥梁、隧道、沿线附属设施、附属设备、服务区、房屋及土地等进行实地盘查，结合历史档案逐项核对，对核查出的信息进行登记，为入账提供充分的依据；二是按照建成年份、技术等级等特征划分；三是尽可能搜集施工图、预算批复、竣工决算、历年养护费用等历史成本数据，做好公路基础设施数量调查。无法准确还原历史成本的，按照历史成本数据作为资产入账存在较大困难，因此按照重置成本进行入账价值的确认。例如，对公路基础设施重置路段数量、里程、价值审定后，对缺失竣工决算和估算、概算、预算等历史成本资料的公路路基、路面、桥涵、附属设施等进行重置计算。

（二）入账主体的确认

主管部门根据管理体制，按照“谁承担管理维护职责，由谁记账”的原则，结合后续支出责任情况，合理确定公路公共基础设施的入账主体。

四、公路公共基础设施的财务核算

初始入账公路公共基础设施，计入公共基础设施和累计盈余科目。

公路资产形成方式包括建设（含新建、改建、 扩建）、受让、移交等。会计核算主要包括：①日常养护等支出；②自然灾害发生时的临时处置支出；③发生的材料、人工、机械及其他相关费用等；④施工管理费，日常养护及大型修缮养护维修工程费用直接计入当期成本中。改建工程作为在建工程处理，但不应计入当期费用。公共基础设施应当将本单位公路资产管理情况纳入本单位财务报告、国有资产年度报告，反映公路资产基本情况，相关管理制度建立和实施情况、处置和收益情况。

五、存在的问题

（一）公共基础设施管理部门会计核算不规范

公共基础设施管理部门会计核算不规范不利于合理反映公路资产的价值和使用效益，造成公路资产管理工作混乱，影响了公路行业的健康发展。现行的会计核算制度使得管理工作无法全面、准确地反映公路资产的情况，也不利于政府制定合理的财政支出预算和科学决策。

（二）公路资产计量标准不明确

公路养护的目的是通过科学的管理和养护，使其功能得到充分发挥，确保行车安全和提高行车速度，达到节约能源、保护环境的目的。因此，公路资产的价值计量是以公路资产使用功能、技术状况及其他有关资料为依据。但是，由于公路资产使用功能、技术状况及其他有关资料不能准确地反映问题，因此按照现行的会计核算制度，无法准确反映其实际价值和使用效益，导致公路资产的真实价值与账面价值不相符。

（三）公路资产管理缺乏完善的数据库系统

相关部门仅对公路基础设施进行了入账核算，录入了公路资产的基础信息，对后续支出、停工修建、增减变动、计提折旧等情况没有信息化模板支撑，出现了实物管理与信息化管理脱节的现象，导致信息化管理效果明显不佳，不利于公路资产管理工作的开展。

六、相关对策建议

（一）严格规范公路养护单位的会计核算

在当前的公路养护市场环境下，公路养护单位的会计核算还存在诸多问题，具体表现如下：一是公路养护业务具有一定的隐蔽性和复杂性，其内部控制机制较为薄弱；二是公路养护单位会计人员素质参差不齐，对会计核算工作的规范性产生不利影响；三是公路养护单位内部缺乏明确的分工协作机制，导致各部门间未能形成统一的业务流程和规范。

公路养护就现有问题而言，成因主要有两点：一是目前我国公路养护市场体系尚未建立健全，导致公路养护业务多以项目为单位开展；二是现有财务管理体系难以对公路养护业务的实际支出进行合理、有效的计量。

公路养护市场体系的构建，有利于促进公路养护行业的健康发展，但是要想实现这一目标，还需从以下两方面着手：

第一，建立健全公路养护市场体系，在有效提高公路养护市场竞争能力的同时，也要保证公路养护企业在会计核算方面具有较高的规范性。第二，对于现阶段财务管理体系难以对公路养护业务支出进行合理、有效计量的情况下，可将会计核算工作作为公路养护企业提升财务管理能力和水平的重要途径。

（二）加强公路实物资产管理

公路资产实物管理是指政府或其他主体对其相关的资产进行管理，保证资产能够安全高效使用，从而达到提高资源利用效率的目的。在此基础上，政府或其他主体根据不同情况可以采取相应的管理措施。主要包括以下几方面：一是根据实际需要对公路进行合理改造，确保其具备所需的技术性能，保证使用安全可靠；二是对于投入运行的公路进行必要的养护，保证其运行正常、维护及时；三是针对管理工作中出现的问题及时整改和完善，通过建立资产管理基础数据库或资产管理信息系统对公路资产进行信息化管理，建立公路资产动态管理机制；四是建立公路资产台账和公路资产数据管理体系，开展公路资产清查、公路资产登记、定期巡查和审计监督，全面提升公路资产管理水平，促进公路事业发展。

（三）加快建立公路养护基金制度

在实际工作中，政府財政资金往往难以完全满足养护需求，社会资金又存在不规范的问题，导致公路养护费用缺口较大，同时造成养护质量降低以及资金使用效率低下。在这种情况下，国家应建立一套规范的公路养护基金制度。首先，养护基金制度要遵循权责发生制原则，确保养护资金的及时足额到位。财政部门应根据国家财政政策的变化情况，按照当年政府收支分类科目规定的范围、标准和用途，结合本省（自治区、直辖市）养护成本实际情况，统筹考虑省（自治区、直辖市）内各级公路的养护成本、里程规模和分布状况等因素，制定财政补助公路养护基金的预算标准；对于交通运输主管部门来说，应根据当年养护需求，结合本地区财力情况，按照年度养护成本预算标准在年初预算中将养护成本项目列入预算支出项目中。其次，养护基金制度的建立要遵循合理确定养护成本、科学制定养护定额标准的原则。根据《公路养护定额》（JT/T429-2018），在公路建设项目可行性研究阶段，公路建设项目中的主要成本费用包括勘察设计费、工程招标投标费、工程监理费、工程保险费、临时设施建设费以及与公路建设有关的其他费用等。而在公路养护项目可行性研究阶段，养护项目中的主要成本费用包括人工费、材料、机械使用费、施工管理费、项目管理服务费和其他费用等。因此，建立养护基金制度必须要综合考虑上述各项成本费用，科学制定养护定额标准。

（四）健全公路养护监督体系

为了确保公路养护工作顺利开展，同时对养护资金使用情况进行有效监督，应当构建公路养护管理部门、监督部门和单位内部三个监督主体共同参与的公路养护管理制度体系。首先，财政部门和交通运输主管部门对公路养护工作实施全面监督，将监督结果作为考核、评价公路养护单位的依据。其次，行政监察机关对公路养护单位的资金使用情况进行监督，督促单位不断加强内部控制管理。最后，纪检监察部门对单位内部人员的工作情况进行监督，有效保证公路养护工作顺利开展。由于公路养护具有准公共物品属性，并且资金使用情况与绩效考核紧密相连，因此应当建立健全相应的配套制度，明确各部门在财务管理中的具体职责，保证公路养护资金使用效率。

结语：

公路养护是一个系统性工程，需要相关部门的积极配合，特别是公路养护的会计核算工作，需要会计部门和相关部门共同配合，对于公路养护中存在的问题要及时提出解决措施，对公路养护公共基础设施的价值计量和会计核算进行积极探讨。本文提出了关于我国公路养护公共基础设施的一些对策和建议，希望可以在未来对公路养护工作有所帮助。