实施行政复议“双被告”制度后展现的问题及建议

汤少新

广东众大律师事务所，广东 汕头 515000

行政复议是我国对行政相对人的合法权益，也是监督和判断我国行政机关是否合法、公平行政的重要制度。行政复议制度，体现了我国法治社会建设成效，也是我国法治社会建设的重要保障。而在我国法治社会建设的背景下，社会发展情况有所不同，各项法律制度也在不断完善。“双被告”制度就是2014 年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修改背景下提出的新举措，该举措提出和实践后备受关注，同时关于该制度也存在一定的争议。因此，为了确保国家法制建设完善，相关部门需要引起重视，对行政复议“双被告”制度进行优化完善，解决制度困境和理论矛盾，为制度优化实施打好基础。

一、行政复议“双被告”制度解读

2014 年，我国为了完善行政法相关法律，对《行政诉讼法》进行了修改。其中重要的修改内容就包括行政复议方面的内容修改，我国首次提出了行政复议“双被告”制度，据了解世界各国还未提出过该制度。

改进后的《行政诉讼法》在2015 年5 月1 日正式推行，在《行政诉讼法》第二十六条中，规定了有关行政复议“双被告”制度：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”

通过上述规定可知，实际上行政复议“双被告”制度具体是指经过行政复议后，复议机关仍然坚持原行政行为的二者成为共同被告，从而形成了一个被告、两个案件的情况，让整个行政行为形成了双被告。

二、行政复议“双被告”制度困境和理论矛盾分析

据了解，行政复议“双被告”制度实施后也取得了一定的成效，在新《行政诉讼法》颁布之后，我国行政复议率下降4%左右，该制度修改的根本目的也是维护行政相对人的合法权益，促进我国法律公平合理建设。但是，从目前社会公众对行政复议“双被告”制度的评论以及该法律制度具体处理事务的本质来看，该制度建设确实存在一定的问题。另外，部分专家在经过全面分析后，也提出了我国行政复议率有所下降，也不是单独行政复议“双被告”制度实施的功劳，而是整体《行政诉讼法》改进的效果。而当前，我国相关法律学者对“双被告”制度褒贬不一。但是，实际上，行政复议“双被告”制度实践中出现的问题确实是在表明该制度存在一些亟待完善的方面。以下是本文在分析文献和查阅资料之后，针对行政复议制度的主要困境和理论矛盾进行的解析。

（一）行政复议“双被告”制度的困境分析

行政复议“双被告”制度在颁布后，经过了实践的验证，有功也有过。但是，社会法治需要完善，作为公平民主的法治国家，我国的行政复议制度需要进一步完善。所以，完成行政复议的优化极为重要。而完善行政复议制度的首要工作，就是根据实践问题和反映，了解行政复议“双被告”制度的主要困境。

1.行政复议“双被告”制度的部分内容缺乏实际意义

法律制度缺乏实际意义的影响比较大，也代表法律制度不够完善。而当前，行政复议的“双被告”制度就存在该问题，直接影响到了该制度实施。例如，行政复议“双被告”制度中，复议机关和行政机关需要双双举证的法律制度就缺乏实际意义。而实际上，复议机关已经确定行政行为急需执行，则也认定了行政机关提供的证据满足确认需求，因此第二次举证已经是无效举证。此行为无异于是浪费司法资源，同时也影响到司法效果。另外，部分情况下，复议机关承担举证责任违背了行政程序法的原则。但是，实际上，证据不足，将会直接影响到复议机关和举证，影响到各项工作。

2.复议机关定位出现相互矛盾

行政复议“双被告”制度实施背景下，还存在复议机关定位的问题，直接影响到行政复议的应用效果。整个行政复议工作开展的过程中，相关专家指出在该制度下，行政复议机关的定位出现互相矛盾的问题。在此制度中，行政复议机关处于双重角色。第一重角色是行政复议阶段的判断者，而在行政诉讼阶段，复议机关也是被检查者。因此，双重身份使行政复议机关的各项工作执行十分困难，在行政复议阶段，行政机构很有可能因此而顾此失彼，甚至会因为行政诉讼而出现有失法度的问题。另外，角色之间的相互转换，也会让行政复议和行政诉讼之间的工作人员出现相互包庇现象，甚至还会滋生贪污腐败等犯罪行为。

3.新行政复议“双被告”制度暗藏风险

行政复议“双被告”制度实施的主要目的是实现行政公平，保证公民的合法权益。但是，从当前角度而言，新制度执行也存在一定的风险问题，直接影响到行政复议效果。不可否认，“双被告”制度的实施在一定程度上降低了行政复议维持率，缓解了“维持会”现象。但是这种“头痛医头、脚痛医脚”的改革方式，已经引发行政复议驳回率的上升。这种此消彼长的结果，显然与改革目的不符。行政复议“双被告”制度执行过程中，需要对行政复议进行二次审查，如果审查结果正确，则可以确定行政复议正常执行。但是，如果在审查后，发现行政复议存在争议，则代表行政程序错误，行政执行有失公允。因此，行政复议“双被告”制度实施，也会引发一系列的行政整顿。影响到行政复议的效果，甚至影响整个行政复议阶段。

（二）行政复议“双被告”制度的理论矛盾分析

行政复议“双被告”制度还存在一定的理论矛盾。《行政诉讼法》确立的复议“双被告”制度已经实施九年有余。考察九年来的实践数据，可以发现“双被告”制度本身的预期目标并未在普遍实现，而“双被告”制度引发的制度陷阱、后遗症等一系列问题已经显现出来。“双被告”制度旨在解决复议的公正再造问题，但是通过行政诉讼的监督来倒逼行政复议机关公正行使复议权，已然被目前的数据表明是收效甚微，甚至得不偿失。

三、行政复议“双被告”制度完善建议

行政复议“双被告”制度还存在一定矛盾等相关问题。行政复议是我国行政管理的重要措施，同时也是公民合法权益的保障制度。因此，在我国法治社会不断建设的背景下，更需要行政复议制度完善。而行政复议制度完善，更应该解决以上矛盾问题，提升行政复议制度的应用合理性。以下是针对行政复议制度完善提出的重要措施。

（一）完善行政复议“双被告”制度内容

行政复议“双被告”制度完善首先就需要完善制度内容，通过制度内容完善，保证行政复议“双被告”能够良好执行。而行政复议“双被告”制度实施过程中，制度内容存在的问题便是内容重复，影响到司法工作，同时也造成了相互影响。而实际上，行政复议“双被告”制度只需要将内容精简。如，针对行政复议的举证环节，建议进行优化，主要是指在行政复议的举证时，复议阶段无需使用行政行为处理阶段的举证，省去不必要举证环节，加快行政复议速度。另外，完善行政复议“双被告”制度，还需要完善“双被告”制度的相关程序，通过制度程序的不断完善，防止行政复议“双被告”制度出现双重举证、证据不足等问题。

（二）复议机关的重新定位

行政复议“双被告”制度下，还应该注重对复议机关进行重新定位。复议机关的双重身份和角色，直接影响到行政复议机关处理工作，甚至是影响到了行政行为，不利于各项工作开展。因此，行政复议“双被告”制度实施过程中，还需要对复议机关进行重新定位。建议在行政复议“双被告”制度实施背景下，通过制度完善，确定行政复议机关新角色。包括在行政复议阶段以及行政诉讼阶段。例如，在行政复议阶段，需要针对行政复议“双被告”制度明确其地位，了解到行政复议的应用效果。同时，在整个行政复议阶段，行政机关和复议机关都需要明确自身的身份和地位，明确权利和义务。另外，行政复议工作开展的过程中，为了防止出现贪污腐败、相互包庇等问题，还应该建立监督制度。在行政复议“双被告”制度下，再分设相互监督制度［1］。

（三）行政复议“双被告”制度风险预防

行政复议“双被告”制度还存在一定的风险。因此，整个行政复议“双被告”制度实施的过程中，还需要实施风险预防。因此，行政“双被告”制度下，还需要完成风险预防，具体建议从以下几方面做起：

1.行政复议“双被告”制度风险预防，应该从行政各环节的流程做起。通过行政环节的有效执行，确保行政诉讼、行政复议等工作流程良好实施，减少行政复议的风险问题。

2.行政复议“双被告”制度风险预防应进行制度优化。通过行政复议的制度优化，将行政复议制度设计为行政复议的主渠道，不断完善内容，确定行政复议“双被告”制度的定位。解决行政复议机关“维持会”现象，将行政复议打造成化解行政争议的“主渠道”，根本在于行政复议的体制问题，这不仅要求行政复议机关保持相对的中立性，行政复议机关中工作人员的身份、地位及履职能力也要有所保障［2］。

3.行政复议“双被告”制度风险预防，要建立独立、公开和透明的司法流程。行政复议主体需要明确，行政复议审理程序也要公开透明。在行政复议等环节中，仅仅依靠传统的制度无法实现公开，公正。但是，行政复议制度执行的过程中，想要明确制度，还需要完善行政复议应用效果。而建立公开透明化机制就是对“双被告”制度最好的监督，也是确保国家法治良好实施的关键［3］。

（四）行政复议“双被告”制度效果优化

行政复议“双被告”制度的建立还需要具有实际的效果。而相关法律专家在不断探究下，提出了多种“双被告”制度的优化策略，对于“双被告”制度执行有重要的意义。以下是针对行政复议“双被告”制度进行优化的建议：

首先，应当将工作重点重新放到行政复议制度本身，并加强行政复议的配套保障制度建设，“应将行政诉讼的被告规则与《行政复议法》的修改作通盘考虑”，而不是简单地通过“让行政复议机关充当被告”的方式来试图根治“复议机关常常充当维持会”这一顽疾［4］。

其次，行政复议“双被告”制度下，维持原判的案件相对比较多，显得“双被告”制度缺乏实际的效果。所以，行政复议制度完善，需要解决该问题。另外，该问题也暴露了一个弊病，便是在维持原判的案件中，行政复议机关被认定为被告，从而也让相关法律文献显得不够公平。因此，行政复议“双被告”制度需要完善，主要完善环节是指在维持原判的案件中，不再将行政复议机关列为被告或第三人，但法院在做出裁判时要对行政复议决定一并进行评价。当然，进行这样的制度设计需要对这一问题做出合理解释，即在没有让行政复议机关参加相关行政诉讼的情况下，法院因何可以对行政复议机关的复议维持决定一并作出评价。实际上，这正是笔者所主张的“行政复议的本质属性是司法性”这一核心观点将会推导出的必然结果［5］。

（五）行政复议“双被告”制度理论创新

行政复议“双被告”制度还需要进行理论创新。整个行政复议“双被告”制度还存在理论矛盾。因此，在整个行政复议执行的过程中，还需要对理论进行完善。而行政复议制度的主要理论矛盾便是“双被告”理论，在理论完善的过程中，还需要对“双被告”制度理论进行进一步完善，通过完善理论。“双被告”的问题是造成一切问题的源泉，完善“双被告”理论极为重要。例如，完善行政复议“双被告”制度，可以分别设定“双被告”制度的权利和责任，防止双被告相互影响［6］。

四、结束语

本文针对行政复议“双被告”制度进行了全面分析，提出了行政复议“双被告”制度优化的几点建议，包括制度完善，制度效率优化，制度理论优化等，希望能够对行政复议“双被告”制度实施与完善有所帮助。