促进成渝地区双城经济圈高新技术产业发展的税制研究

胡耘通（教授/博导） 周璐（西南政法大学法务会计与财税合规研究中心 重庆 401120）

一、引言

2021 年10 月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，要求“强化体制创新，面向国内外集聚创新资源，推动科技创新应用与产业转型升级深度融合，构建协同创新体系”。成渝地区双城经济圈地理位置优越，位于“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道的起点，具有连接西南西北，沟通东亚与东南亚、南亚的独特优势。2022 年，重庆和成都国内生产总值分别为2.91 万亿元、2.08 万亿元。成都地区主要以电子信息为龙头产业，还有新材料、生物技术等新兴产业，而在重庆地区主要是以汽车和电子信息为龙头产业，同时积极发展医疗健康产业。

当前，成渝地区的核心城市在电子信息产业和高端装备制造业已经开启了产业协同发展的新篇章，并且进展顺利。但成渝地区双城经济圈产业协同发展仍不够充分，低水平重复建设和同质化较为突出，尚未形成跨区域产业联动协同发展模式。同时，关于成渝地区双城经济圈的研究与粤港澳大湾区等区域研究相比相对较少，最近的研究文献有，袁利华、黄辉（2023）在分析成渝地区双城经济圈工业用地现状的基础上，探讨了审计促进工业用地效率提高的协同机制、协同路径和协同效应。基于此，本文主要从税收角度，通过梳理企业所得税、个人所得税、环保税、房产税等具体税制，提出完善税制政策等建议。

二、成渝地区高新技术产业相关税制的梳理

（一）现行税收优惠政策

在大力建设成渝地区双城经济圈背景下，企业所得税、个人所得税、环保税、房产税的税收优惠政策对于促进成渝两地的高新技术产业发展具有重要意义。其中，企业所得税、个人所得税、环保税的相关税收政策，从多个层面加快推动了成渝地区的产业升级和可持续发展。而房产税则为重庆带来稳定的财政收入，用于满足经济建设的资金需要。

1.企业所得税。

（1）税率式减免。西部地区企业享受15%的优惠税率，还可以享受税收返还30%—70%的补贴。2014—2018 年，企业所得税税率的优惠已累计为成都市企业增加税后利润达370 多亿元。20 年来，重庆市累计享受西部大开发税收优惠政策的企业达5.8 万户（次），减免企业所得税共计1 325.35 亿元。以上税收优惠政策为成渝地区带来了巨大的优惠减免，使成渝地区在发展国家鼓励类产业的同时，也能使企业税负减轻。

（2）税基式减免。在成渝地区双城经济圈建设中，产业协同发展不仅需要合作，更需要在协同发展的过程中能够优化升级、调整结构，推动产业的可持续发展。成渝地区双城经济圈的主导产业如装备制造、汽车、电子，多为制造业，而制造业中的折旧政策和研发费用扣除政策将对企业的升级产生重要影响，能够有效降低企业所得税和产业升级的成本，从而减轻成渝地区双城经济圈产业优化的压力。

2.个人所得税。2018 年10 月，《个人所得税法》修订，拉开了个人所得税改革的序幕，充分考虑了中低收入者的税收负担，调节了收入分配。此外，个人所得税政策中不少促进科技成果转化的政策，调动了科技人员科技创新的积极性，对于推动科技成果转化具有重要的意义。

3.环境保护税。环境保护税属于我国第一个体现“绿色税制”的独立税种。环境保护税开征之后，成渝地区企业负担不升反降，“以税助绿”成效显著。环境保护税可以直接或者间接地影响企业的技术创新，当对企业征收环保税时，企业成本上升、利润减少。为了能提高利润，企业会增加环保技术创新的投入，降低因污染而产生的各种成本，环境保护税对企业的技术升级起到重要作用。截至2020 年9 月，重庆市环境保护税的纳税人累计实现减免税3.5 亿元；截至2021 年1 月，成都市纳税人减免税金额达2.4 亿元。

4.房产税。重庆市于2011 年1 月颁布了《开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》。房产税属于财产税，其特点主要为税基稳定、税源非流动性、税收收入稳定。房产税在重庆试点运行了10 余年，产生了一定的影响效果，特别是重庆市房屋价格趋于平稳、涨幅较小。2012 年重庆市的房产税收入为2.73 亿元，占全市财政收入的1.61%，而2019 年房产税收入73.15 亿元，占全市财政收入的3.42%。

（二）现行税收征管政策

1.构建了共同的税务咨询平台，实现两地涉税信息交换。2020 年11 月，在成渝双城经济圈纳税服务工作座谈会上，国家税务总局四川省税务局和重庆市税务局签订了《川渝统一纳税咨询服务意向书》，提出了川渝两地纳税咨询服务“六统一、两互动”的工作思路。税务咨询平台以及相关税务云平台的建设，可实现成渝地区税务信息数据的及时交换与实时共享。第一批涉及实名认证的数据交换就累计达到了900 多万条，且纳税人可以更加便利地在成渝地区电子税务局办理“新办纳税人登记”“跨区域涉税报验”等服务。

2.涉税事项川渝通办，同步执行“首违不罚”。川渝税务部门共建电子税务局“川渝通办”专区，提高跨省线上通办涉税事项的效率，截至2021 年7 月，在线跨省办理各类业务2.44 万笔，办理跨省缴税616 笔。2021 年4 月，国家税务总局正式施行《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》，成渝地区积极落实开展柔性执法。在成渝两地现行裁量权基准制度要求范围内，两地税务部门统一了逾期申报的简易程序行政处罚标准，并且同步执行“首违不罚”，降低了两地处罚标准，降低了企业的纳税成本。

三、成渝地区高新技术产业相关税制的不足

（一）现行税制问题

1.企业所得税。

（1）优惠政策设置不合理。据2017 年公布的数据，在重庆市390 户高新技术企业中，只有32 家企业选择享受高新技术企业15%的企业所得税优惠税率，其中有123 家盈利的高新技术企业选择了西部大开发战略适用15%的优惠税率。相关调查表明，即便具备高新技术企业资格的企业在年终结算时也倾向于选择更为便捷的西部大开发战略税收优惠政策，也有企业因为适用于西部大开发战略的优惠而未进行高新技术企业的资格认定。原因是：第一，高新技术企业在认定程序上具有一定的复杂性，相较于西部大开发优惠的认定程序，会加大企业的资格认定成本；第二，企业选择使用西部大开发战略优惠时，可以叠加使用其他类型企业所得税的优惠政策，而如果选择使用高新技术企业享受的优惠政策则不能叠加其他的税收优惠政策。例如企业技术转让收入的税收优惠，技术转让收入全额免增值税，所得税享受免减优惠，所得额500 万元以下的，免税；超过500 万元的部分，减半征收企业所得税。如果使用西部大开发优惠，超过500 万元减半征收的部分依然适用15%的税率，而使用高新技术企业优惠在计算超过500 万元的技术转让收入时，适用的税率为25%。

（2）区域优惠调节作用有限。与东部沿海地区相比，成渝地区在高新产业上发展的成熟度不高、技术升级难、基础设施建设不足。近年来，税收优惠政策调整并未使成渝地区获得更多的税收优惠，成渝地区高新技术企业税收负担水平仍然重于东部地区。如东部地区高新技术和外资企业众多，因此享受的税收优惠较多，税收优惠政策目标引导资源向经济发达地区流动，导致更多的外商投资流入东部地区。成渝地区高新技术产业的发展缺乏对基础工业的资金投入，且政府对于基础工业等领域的税收优惠政策一直较少。加之企业所得税的减免主要针对高投入、周期长的产业，而由于资本的逐利性，我国大多数民间资本不会投资上述风险高、投资回报期长的产业。现行的税收优惠政策缺乏吸引力，对民间资本引导作用有限，成效低的企业所得税减免难以将民间资本引向成渝地区。

（3）缺乏成渝地区高新企业特定的企业所得税优惠政策。在成渝地区双城经济圈的发展中，没有专属于成渝地区双城经济圈的企业所得税税收优惠政策，且税收优惠政策零碎、连贯性弱，对于成渝地区的产业协同发展没有起到预想的推动作用。企业所得税税收优惠比较少且单一，不利于为位于经济落后地区的企业营造公平的竞争环境。另外，由于我国西部各地区经济发展状况也不尽相同，对于资金、人才、技术等资源的需求不同、发展的主导产业也不同，而成渝地区由于所享受的税收优惠主要为减免税和优惠税率，较少地使用加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，这使得实际上企业在整体运行过程中税负未得到有效降低。成渝地区发展高新技术产业时适用的税收优惠政策也不具有成渝地区的专属性。由于高新技术企业享受的税收优惠金额占研发投入金额比重小，大部分投入风险仍由企业承担，税收的促进作用未充分发挥。

（4）缺乏加速科技成果转化的税收优惠。现有的科技创新税收优惠多集中在生产经营环节，重投入、轻产出，给予企业前期风险投资和后期成果转化环节的税收优惠少，且已有的税收优惠基本采取“一刀切”的做法，尤其是企业在科技研发转为产品的后续税收优惠方面几乎为零。前期的风险投资固然能有效支持企业解决因资金短缺而无法持续科技创新的问题，但后期成果转化的优惠不足，也会影响企业对创新成果市场化的预期收益。

2.个人所得税。

（1）个税政策对科技成果转化的促进作用不足。个人所得税政策对科研人员、高校等科研机构推动科技成果转化的作用有限。科技成果转化需要的周期长、投入大，对资金的需求也大，也会影响科技成果进一步的转化。

（2）个税政策未体现区域间差异性。新个税改革，依然保持着全国范围内免征额的统一，但区域间公平格局被打破。我国中西部与东部地域之间的经济发展程度存在着显著差异，居民收入水平也同样存在明显的差异性。但在现行的《个人所得税法》中，对于不同居民收入水平区间，在免征额度、税率标准中每个区域都是相同的，未考虑不同地区的经济发展水平，很可能使得个人所得税税费的计算会由于地区经济水平差异而在各区域产生差异。

3.环境保护税。成渝地区环保税的税额标准有所不同，例如重庆的大气污染物环保税额标准为3.5 元/千克，而成都为3.9 元/千克。因此，对两地工业污染排放变动幅度预测也将不同，相关数据表明，四川将会下降0.5291，而重庆将会下降0.3844。成渝两地差异化的环保税设置，可能会使得某些企业为了减少缴纳环保税，而将较高税额的成都地区高污染企业向较低税额的重庆地区转移，尤其是在促进成渝双城经济圈重点产业融合政策下，这种倾向也会越加明显。另外，环保税收入将用于环境治理或者政府对清洁能源、保护环境项目等的转移支付，当两地税额标准设置不同时，政府间的环保税收收入不同，则对环境的治理程度以及对相关产业的支持程度都会有所区别，这也会使得成渝两地企业发展环境存在较大差异，进而不利于区域联合发展，对于跨区域的企业发展尤为不利，会使得两地税务部门在税收征管上产生差异，加大两地政府部门的协调成本和企业的纳税成本。

4.房产税。重庆地区在2011 年对别墅、公寓等高档住宅开征房产税。房产税对企业生产经营过程中土地、劳动力、资本生产要素等等产生影响，最终会影响企业的投资结构，减少投机行为，从而促进重庆房地产企业的健康发展。同时，房产税的开征也能够进一步构建地方税体系。而成都地区并没有开征收房产税，这使得成都地区在房地产行业以及相关产业的发展方面有所局限，易产生投机行为，影响市场的投资结构。二者在房产税上的差异，会加大两地投资结构的差异，进而拉大地区间经济结构的差异，不利于成渝地区的协同发展。

（二）征管制度问题

1.缺乏法律支持。成渝地区双城经济圈的税收征管制度缺乏完善的法律法规支持，易导致两地税务部门在税收征管中出现税收不规范或是不一致的现象，间接地加大成渝地区双城经济圈的企业纳税成本以及征管机关征税成本，阻碍两地产业的协同发展。由于缺少相关法律规定的支持，成渝地区税务机关在必要时如果想更进一步地获得外部信息，就必须要进行更为复杂的协调工作，加大社会成本。

2.税务信息化建设不足。成渝地区税务合作主要是构建税务合作咨询平台，但目前平台处于建设初期，数据较少或数据真实性有待提高，相关信息也不够完善，对于推动两地产业协同发展作用有限。两地政府交换税务信息不够，税务信息在两地间的流动性不足，存在税源控制不足的可能性，加大了偷税漏税的可能性，从而使得财政收入减少。另外，税务信息化的建设不足，两地政府不得不延用传统的税收征管方法，而涉及跨区域的纳税事项又比一般的纳税事项更加复杂，对税务机关和征管模式要求更高，这既加大了税务机关人员工作量，又无法提高纳税人的纳税体验，无疑会加大税收征管的风险。

3.横向经济联合的区域性税收矛盾。成渝地区双城经济圈一体化建设，会产生成都与重庆为重点的横向经济联合。横向经济联合可能会产生区域性税收关系矛盾。例如成渝地区协调发展，大力推动税收征管的一体化，这有可能会由于政策不明、政策落实不到位等原因产生地方税收管辖权的交叉，导致成渝地区的部分高新技术企业重复纳税，增加企业的税收负担。另外，由于政府采用“落地优惠竞争战”吸引高新技术企业入驻等原因，成渝地区在集成电路、新型显示、智能终端、新一代信息技术等高新技术产业方面存在着同质化现象。在地区间同质化产业严重的情况下，如果两地政府缺乏正确的引导，也会加剧两地的恶性税收竞争，造成资源浪费，两地政府有可能会争相出台各类税收优惠政策，导致成渝地区出现税收乱象。

4.税收政策复杂且缺乏连贯性。成渝地区在关于高新技术企业的税收协作方面缺乏连贯性、可实施性。现行推动经济圈产业协同发展的税收优惠政策和税收征管政策一般为散乱的各种文件，没有为吸引高科技人才、推动高新技术产业的发展制定出完整且可实施的税收体系。另外，成渝地区双城经济圈的高新技术企业认定程序以及人才落户政策复杂，落户限制较大，不利于高新技术人才和企业的流入，政府的审查程序复杂，这无疑会加大相关部门的负担，造成资源的浪费。在引入科技人才、企业后续政策方面缺位，例如未提及利用数字信息系统发展“数字政务”、共建经济圈高技术人才智库、构建区域间产业协作平台等。

四、完善成渝地区双城经济圈高新技术产业税制的建议

（一）税收政策方面

1.调整成渝地区税收政策差异。成渝两地在个别税种上的税收差异，会极大地阻碍两地的区域经济一体化的发展。因此，当前应当加快对成都及其辐射地区房产税的开征，减少两地在房地产行业及其相关产业上的差异。并且在成渝两地发展过程中必然少不了地方财政的支持，但现在地方政府负债规模较大，缺乏主体税种为地方提供稳定充足的财政收入。成都地区的房产税开征，不仅会产生上述效果，在政策的实施上也可以借鉴重庆地区开征经验，减少其政策实施成本。并且成渝地区开征房产税会优化两地的投资结构，使其与产业结构相适应。另外，也应加快推动两地环保税税额标准的统一化，使两地政府树立共同发展、共享共惠的思想观念，比如设立环保专项基金，提供相应的环保税收入补贴推动企业采用清洁模式生产，尤其是重点为跨区域企业的环境污染与破坏进行专项修复以及落后产能的升级优化，减少企业的外部负效应，共同打造绿色生态产业链。

2.加快建成区域协同创新体系。加快区域协同创新体系的建成，应当提高成渝地区的科技成果转化率。而科技成果转化仅依据市场机制将会导致资源配置效率低下，因此可借助税收政策工具有效地推动科技成果转化。针对成渝后发展区域，可以适当考虑再加大研发费用在成渝地区企业的扣除，如加计150%的研发费用扣除。现在对于科技成果转化的税收优惠政策主要集中在科技取得成果后，而对科技研发的前期缺乏政策支持，因此，应探索将税收优惠政策前置，对科技开发或者是对此类项目的投资也可采取税收优惠补贴，例如开发期间利用财政转移支持，减少企业独自承担开发的风险。

3.加大企业减税税收优惠。在我国区域间的经济发展环境极度不平衡的情况下，区域性税收优惠仍是有效缓解地区经济发展不平衡的基本手段。现有西部大开发的税收优惠难以满足成渝地区双城经济圈的发展需求，因此，应当制定特有的税收优惠政策，加快其产业的协同发展，可参考国际上一些比较成熟的经验。例如，日本落后地区会享受特定税收减免、抵税的税收优惠政策，特定企业的搬迁行为也会有相应的减免税优惠，且会不断地加大对不发达地区的财政支持等。在法国，工业企业会有直接性的税收优惠，比如减按10%的税率征收行业税，对于设立在特定地区的企业直接进行免税，减少该地区税负，鼓励企业的投资与发展。因此，成渝地区现在所重点发展的汽车、高端制造等高新技术产业，前期投入大，企业发展负担重，可以适度给予企业所得税税率下调至10%的政策以及可对成渝地区高新技术企业的亏损允许15 年内结转，并且对外来企业资本投资成渝地区的股权投资所得减半征收企业所得税，配合外来个人资本投资所得减免个人所得税等政策。

4.实施个人所得税创新。在现行的税收体制中，个人所得税属于加快建成成渝地区协同创新的引导性政策。成渝双城经济圈的协同创新对人才资源的需求量大，但缺乏与个人所得税有关的税收优惠政策。可借鉴粤港澳大湾区的个人所得税优惠政策。在粤港澳大湾区工作的境外高端人才和紧缺人才，其在大湾区9 个珠三角城市缴纳的个人所得税已缴税额超过其按应纳税所得额的15%计算的税额部分，政府给予补贴，该补贴免征个人所得税。因此，针对成渝地区双城经济圈人才引进，国家与当地政府应当加大个税优惠力度。例如计算个人所得税时，可加大优秀外来人才的基本费用扣除，从5 000 元每月提高到8 000 元；对其住房租金扣除进行全额扣除而不区分城市大小；结合人才落户政策，外来优秀人才在成渝地区购房的贷款利息可全额扣除；相关的医疗支出，应该不仅仅包含本人、配偶、子女的相关医疗费用，还应该包含其父母的医疗费用，并且应该扩大相关医疗费用的范围及额度；对于限额扣除的费用，当年未扣除部分允许往后结转等。

（二）税收征管方面

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确，“建立跨区域承接产业转移协调机制，完善信息对接、权益分享、税收分成等政策体系”，且“支持建立互利共赢的地方留存部分税收分享机制，推进税收征管一体化。”

1.完善税收政策法规。加快推进成渝地区双城经济圈税收征管的立法进程，为依法征税提供法规政策保障，减少在征管过程中跨区域的税企矛盾。例如，为切实保护纳税人合法权益，国家税务总局北京市税务局、天津市税务局、河北省税务局于2021 年9 月联合发布《京津冀税务行政处罚裁量基准》，统一了税务登记、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收、税务检查、发票及票证管理、纳税担保等7类53 项税收违法行为的处罚标准。成渝地区可参照京津冀地区做法，根据经济圈的经济发展水平以及纳税人税负承担能力，加快制定两地统一的税务行政处罚裁量基准。在成渝税务机关实施各项处罚时，能够标准一致、尺度相同，标准化管理企业涉税事项，使制度能够透明运行。同时，也将为成渝地区税务工作人员提供切实可行的具体标准，避免出现执法不公、裁量失度等问题。

2.建设涉税信息共享机制。建立完备的涉税信息共享机制，依托于成渝地区两地税务机关、企业、社会等主体之间数据信息的交换联通，同时积极利用第三方机构、互联网数据和其他数据，为大数据处理与数据库的建设打下基础。成渝地区税务信息要进行共享，最大程度地利用相关信息，对税源进行有效的监控，防止偷税漏税；进一步地简化地区间的税收管理问题，有效节约涉税资源。此外，建设税务信息平台，从传统实体机构办税逐步地转变为网上办税，为跨成渝地区的企业减少纳税成本提供快速高效的智能服务，从而提高纳税人的纳税遵从意识，营造和谐的征纳氛围。

3.设置跨成渝地区税务工作领导机构。2014 年7 月，京津冀协同发展税收工作领导小组正式成立，审议《京津冀协同发展税收工作领导小组工作方案》，有效地推进了京津冀协同发展税收工作。成渝地区亟需设置跨成渝地区的税务工作领导机构，作为议事协调机构，通过全体会议、专题会议等形式实行集体讨论重大问题会议制度。其主要职责：贯彻落实党中央、国务院和税务总局推进成渝地区双城经济圈协同发展的重大决策部署和政策措施，配合有关部门研究成渝地区双城经济圈协同发展税收政策，组织指导和统筹协调成渝地区双城经济圈协同发展的税收政策、征管措施、纳税服务、信息共享、争议处理等重大事项。

4.签订成渝地区税收合作协议。成渝地区在税收协同的合作上均为零散的各类文件，未能形成系统、统一的税务合作框架。可以借鉴《“通武廊”税收合作框架协议》《长三角生态绿色一体化发展示范区税收经济分析合作协议》，成渝地区适时签订税收合作协议，不断创新税务合作的方式、拓展合作的领域，制定全方位、宽领域的税收政策，进而实现税收合作的规范化、制度化、常态化，要以开放、合作、共享的态度，更好地服务成渝双城经济圈高新技术产业的协同发展。

5.明确成渝地区税收利益分享机制。税收是地方政府重要的财政收入来源，也能体现地方政府在税收方面的自由裁量权作用范围。成渝地区在推动经济发展、税收征管一体化的同时，必然增加税收利益的不确定性，可能会引发激烈的区域性税收竞争。《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》明确企业迁入地和迁出地三大税种税收收入五五分成等政策①即：（一）分享税种。纳入地区间分享范围的税种包括增值税、企业所得税、营业税三税地方分成部分（以下简称“三税”）。（二）企业范围。由迁出地区政府主导、符合迁入地区产业布局条件、且迁出前三年内年均缴纳“三税”大于或等于2 000 万元的企业，纳入分享范围。具体企业名单，由迁入地区、迁出地区省级政府分别统计、共同确认。属于市场行为的自由迁移企业，不纳入分享范围。（三）分享方式。以迁出地区分享“三税”达到企业迁移前三年缴纳的“三税”总和为上限，达到分享上限后，迁出地区不再分享。具体办法是：（1）迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后三年内缴纳的“三税”，由迁入地区和迁出地区按50%∶50%比例分享。（2）若三年仍未达到分享上限，分享期限再延长两年，此后迁出地区不再分享，由中央财政一次性给予迁出地区适当补助。；《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》也明确提出研究对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享，分享比例按确定期限根据因素变化进行调整。因此，成渝地区应当建立具体的税收利益分享机制。根据两地间高新技术产业不同的合作模式确定出三大税种税收利益分享机制，其中个人所得税应当根据个人隶属关系分成。针对园区共建、飞地经济②飞地经济指：打破区划限制，以国务院最新批准的各类开发区为主要载体，在平等协商、自愿合作的基础上，以生产要素的互补和高效利用为直接目的，在特定区域合作建设开发各种产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢的区域经济发展模式。的合作模式确定增值税、企业所得税五五分成；项目合作、技术入股、招商引资、总部集团的合作模式的增值税、企业所得税依据其投资份额比例确定增值税、企业所得税分成比例；企业迁建的合作模式可以采用迁入地、迁出地前5年3︰7 的税收利益分成。