实现生态产品价值，完善长株潭城市群“绿心”生态补偿机制

赵 理

（湘潭市林业综合服务中心，湖南湘潭 411102）

0 引言

建立健全生态补偿机制，是践行习近平生态文明思想，是树立绿色发展新理念、协同推进高质量经济发展和高水平生态环境保护的制度保证。2016年，国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》，是国家层面第一个专门就生态补偿问题出台的文件。2021年，中共中央办公厅国务院办公厅出台的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》是践行绿色发展理念的纲领性文件，是中国特色的生态文明建设制度框架的顶层设计[1]。旨在倡导保护优先，合理利用，建立健全调节生态环境保护者、使用者、破坏者之间的利益导向机制，引导和倒逼形成绿色发展、生产和生活方式，实现生态环境保护与经济社会发展协同推进[2]。

生态补偿机制是平衡区域间生态环境保护与经济社会建设的关系，通过公共政策手段或社会化、市场化手段予以补偿，调整生态保护地区与受益区的发展权和利益关系[3]。通过建立和健全生态补偿制度，促进资源可持续使用，促进不同区域协调发展、不同利益群体互利互惠，构建环境友好型社会。湖南省委、省政府和长株潭三市各级政府上下协同集聚新优势，探索新路径，发挥“两型”试验区示范引领作用，“绿心”区域在生态补偿试点方面取得了不少经验和成绩，“绿心”保护成效明显。但在试点过程中还存在不足，主要是责权不清，补偿资金获取渠道狭窄，生态环境保护者和使用者之间利益调整不够精准、明确，缺乏配套制度保障。

1 “绿心”建设背景

“绿心”位于长沙、株洲和湘潭三市交汇地区，生态绿心区域涉及21个乡镇（街道办事处），总面积约528.32 km2，北至长沙绕城线、浏阳河，西至长潭高速西线，东至浏阳镇头镇，南至湘潭县易俗河镇。其中，长沙面积为306 km2，占比为57.92%；株洲国土面积83.87 km2，占15.87%；湘潭市区面积138.45 km2，占26.21%[4]。

2007年，国务院批准长株潭城市群为全国资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区。湖南省及长株潭各级政府以“敢为人先的精神”先行先试，从顶层设计到具体行动，从战略蓝图到发展亮点，两型探索和改革步步深入、风生水起，湘江、“绿心”保护以地方条例的形式实施保护，出台了《“绿心”地区总体规划》。目标是“建设成为具有国际影响力的高品质城市群的“绿心”，共出台了20多项法规规章，实施了100多项原创性改革。作为长株潭三市的重要枢纽和生态屏障，“绿心”既是生态文明建设的两型社会生态服务示范区，又是长株潭发展的先行区[5]。

2 “绿心”生态补偿机制政策设计

2017年，湖南省以湘政办发〔2017〕40号印发《湖南省人民政府办公厅关于完善生态保护补偿机制的实施意见》，2020年出台了《湖南省人民政府办公厅关于建立长株潭城市群生态绿心地区生态补偿机制的实施意见》（湘政办发〔2020〕6号）（以下简称《实施意见》），长株潭三市也出台了“绿心”生态补偿办法。《实施意见》提出了“按照体制创新、协调发展、绿色发展、共建共享”的思路，健全区域性全要素生态补偿机制，构建“绿心”地区生态优先、绿色发展新格局的指导思想；明确了生态补偿坚持有效保护、绿色发展，科学界定、合理补偿，远近结合、分步实施，政府主导、多方参与的基本原则[6]；在补偿范围、补偿内容、经费来源、经费核实、经费管理等方面进行了制度设计。

“绿心”生态补偿工作成效显著。一是统一“绿心”区域内国、省级公益林的补偿标准为100元/667m2·年。二是在“绿心”相继实施了多项林业生态建设保护项目。如森林防火综合治理、林业有害生物防控、天然林保护、裸露山地修复、森林抚育、长江防护林建设、湿地保护补助、“绿心”地区森林质量精准提升、重点生态功能区“双重”工程、国土绿化试点示范等。

3 实践中存在的不足

3.1 补偿标准单一，缺乏科学可行的核算与核定方法评价方法

补偿标准单一。如在生态公益林补偿中，只分国、省和地方公益林，财政转移支付政策在资金测算时，主要是按面积平均补偿，没有按实际情况区分区域、林种、树种、地类、等级全部实行一个标准，分配权重没用考量“绿心”区域内不同生态功能区的差异性、生态保护的成效好坏、居民的投入和机会成本的损耗多少等因素。未能体现优质优价、绩效对应补偿的公平性，“一刀切”的补偿模式造成保护成效和保护效果不佳。

3.2 补偿资金主要是纵向转移支付，多元化的生态产品市场尚未完善

一是政策性纵向转移支付是补偿资金的主要来源。在生态保护项目和补偿资金方面，中央对“绿心”并没有作为重点生态区对待，项目和资金安排缺乏长期性、系统性。二是“绿心”在生态补偿试点实践中，市场化、多元化的生态补偿制度尚未真正破题。以纵向转移支付为主的“输血”的方式无法保障生态补偿的长效化，后续如何拓宽投融资途径，培育多元化的生态产品，建立规范的交易市场，实现自身“造血”功能，推进“输血”与“造血”机制融合，是下一步完善“绿心”生态保护补偿机制建设工作的重点和抓手。

3.3 “绿心”区域间生态横向补偿机制有待构建

根据湖南省“绿心”相关政策法规，将“绿心”区的生态建设和保护工作纳入了长株潭三市各级政府工作绩效目标考核的内容。长株潭三市为“绿心”的生态共治按照行政区划来完成各自任务，承担各自的生态建设和保护成本。

生态补偿资金主要由长株潭三市、县（区）本级财政负担。事实上，长株潭三市发展并不均衡，三市的经济实力较大差距，各市生态保护任务和承载能力都不对待，所面临的经济压力必然也会因生态保护补偿资金的投入而有所不同。由于缺乏跨市有效的生态横向生态补偿协商机制，这种长株潭三市按照属地原则来分担生态共治成本的方式，与“多受益、多付出”的生态补偿原则相违背，也与三地市政府之间的公正性相违背。

3.4 缺乏规范的生态补偿资金使用的成效绩考制度

目前，“绿心”生态补偿资金审计、绩效评价方面，基本只是在程序上、形式上进行审计和评价。生态保护和补偿工作涉及多学科相关方法和理论，如生态学、环境保护学、统计学、经济学等。在现阶段“绿心”生态补偿实践中，缺乏科学、系统的生态质量评价指标体系与评价方法，同时审计、绩效评价工作人员大多缺乏开展生态补偿绩效审计中所需的知识水平和综合能力，容易导致绩效评价结果不客观。

4 完善措施

4.1 建立科学系统的“绿心”自然资源生态服务功能调查监测、价值评价方法体系，避免生态补偿标准“一刀切”

4.1.1 对开展“绿心”原生态产品即山水林田湖草等自然资源进行确权登记，界定自然资源资产产权主体，区划明晰其所有权和使用权边界。开展基于“绿心”现有自然资源和生态环境调查监测本底数据为基础的原生态产品信息普查，利用网格化监测手段、GIS技术，开展“绿心”生态产品基础信息调查核查，摸清“绿心”区域各类生态资源、产品数量、质量等底数，构建生态产品GIS数据库和目录清单。

4.1.2 建立“绿心”生态产品的数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护与开发利用等方面的信息动态监测制度。对生态产品及时进行跟踪和监测，建立可信可靠、开放共享的生态产品信息大数据系统、云平台。利用信息大数据，对“绿心”生态产品价值评价。

4.1.3 依据“绿心”不同区域的基本要素，如生态产品、生态系统服务价值、生态功能重要性、生态保护成效、居民投入及机会成本损失等，确定与区域经济和人民生活水平相适应的生态补偿标准。调动生态保护和建设中作出贡献的单位或个人的积极性，防止“绿心”生态资产质量的退化及自然资本存量的衰退。

4.2 拓展生态产品价值，切实推进“绿心”生态产品多元化、市场化，逐步拓宽生态补偿资金融资途径

一是通过深入保护、提升、引导、促进、倒逼措施挖掘拓展生态产品价值，实现生态产品多元化。包括“原”生态产品、“衍”生态产品、“融”生态产品、“转”生态产品等，促进生态产品价值增值。二是推进生态产业化和产业生态化，探索开发碳汇期货期权等生态产品交易，盘活生态产品交易变量。加快完善生态产品价值实现路径，由政府主导，企业、社会各方面共同参与，市场化运作，建立规范的生态产品市场，使生态补偿资金的融资方式逐步拓宽。

4.3 建立与“绿心”相适应的横向生态补偿机制，构建成本共担、合作共建、效益共享合作模式

运用经济杠杆，综合考量长株潭三市经济发展水平、承载能力的差异和生态保护成本、机会成本、生态受益的实际情况。从能力、成本和收益等层面确定各市合理的补偿额度，实现“绿心”利益平衡，合理解决外部环境保护问题，让长株潭从“好邻居”成为“一家人”，共同守护好“绿心”，更好地推进“绿心”共治、共建、共享。

一是依托长株潭一体化发展领导小组，“一把手推动”，促进“绿心”生态补偿实现整体推进。领导小组强力推进，高位推动，省直相关部门和长株潭三市统筹协同、共同努力，严保护、强治理、促转型，推动“绿心”生态环境再提质。二是领导小组办公室建立联动机制促进横向生态保护补偿措施落到实处，实现生态同治。对现有相关政策规定进行合理调整，提高政策措施的针对性和实效性，实现区域经济发展和生态环境保护相互促进，确保补偿区域生态产品价值持续增强。三是优化“绿心”生态保护补偿路径。如探索实施对口协作、产业转移、人才培训、合作园区建设等区域生态保护、产业发展合作模式，强化区域内生态保护共享度、统筹度，逐步做实多元化生态补偿方式。

4.4 完善“绿心”生态补偿效益目标绩考制度，对生态补偿效益进行科学评估

一是完善生态补偿管理机制。各级政府为生态保护补偿实施主体，落实各级政府主体责任，确保生态补偿政策落地，实现生态保护补偿的预期目标和成效。财政部门归并各类生态保护补偿资金管理，并指导其合理使用。生态保护监督考核评价工作由生保部门牵头统筹实施。二是要加强区域之间的合作。结合“绿心”地区的特征，探索“优势互补，资源共享、信息互通”的监测、审计、评估、评价区域合作模式。三是建立一套适合“绿心”生态保护补偿的绩效评估的考核指标。利用现有研究成果及借鉴其他的成功经验，制定量化考核指标，对生态保护补偿进行科学系统的绩效考核。

另外，还要加强审计、绩效评价人员综合能力素质培养。科学运用生态补偿涉及经济学、统计学、环境学、生态学等有关专业的理论与方法，结合传统的审计绩效评价开展工作。探索实行生态补偿资金使用成效监测等办法，委托第三方权威机构对“绿心”地区生态保护情况进行评价。鼓励公众参与生态保护的监督，保证生态补偿资金效益监测等一系列结果的独立性、有效性、专业性和权威性。