政府购买公共服务的实践探索与发展

彭 凌

（作者单位：深圳市盐田区梅沙街道公共事务中心）

党的二十大报告指出，要着力解决好人民群众急难愁盼问题，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。而近年来，一些公共服务负面事件接连发生，引起了公众的激烈讨论。由此可见，及时审视政府购买公共服务现状和存在的问题，反思、研究解决策略，有助于提高公共服务供给质效，从而贯彻落实党的二十大精神，增进民生福祉，提高人民生活品质，不断满足人民对美好生活的需求。

一、政府购买公共服务中存在的问题

（一）管理体制存在短板

目前，政府购买公共服务的政策设计大多由上级主管单位负责，下级单位仅负责执行。但实际上，下级单位对政府购买公共服务过程中存在的资金来源、采购活动、监管实施、收支管理、绩效评价等方面的问题缺乏全面了解，反而会影响决策或任务的执行落实。例如，某项政府购买公共服务是否应当实施，本应由实施部门与财政部门、机构编制部门及相关职能部门共同研究、评估确定，但实践中会出现某些职能部门并未真正参与，仅由财政部门通过预算下达控制费用，导致该项购买服务的必要性和合理性不足，出现该做的没做，不该做的反而做了。

（二）预算管理约束不足

其一，在预算编制环节，财政部门虽然要求预算单位编制具体的购买公共服务项目计划，并在预算系统中做出标记，但因对经费预算作总额控制，部分预算单位通常将多个购买公共服务项目“打包”申请预算、“共享”预算额度[1]，使得每个项目的预算不够清晰。同时，由于未针对具体购买公共服务项目开展成本评估工作，使得预算编制与实际执行脱节。实践中，由于缺乏前期成本评估，项目预算编制不够合理，不少单位在购买公共服务时一味压低价格，造成服务质效难以得到保证。

其二，在预算执行环节，对购买公共服务项目资金监管不严。一是某些财政部门向预算单位下拨经费后，未能实时动态地追踪资金使用情况，未实现全过程监督，造成无预算或超预算开支等问题出现。二是对款项的支付要求不够严格，一些财务人员仅凭形式验收材料就审核通过，予以支付尾款，为质效不佳的项目蒙混过关创造了条件。三是财务支出经济分类科目和项目设置、使用标准不统一，事前预算控制缺乏参照，控制力较弱，导致年度预决算公开也不够清晰，无法全面反映购买公共服务的具体支出情况，也无法进行横向对比。四是执行过程中缺乏预算分析机制，没有定期组织项目执行部门开展预算分析，无法全面把控偏离预算目标的节点，使得预算执行结果与实际偏差较大。

其三，在预算绩效评价环节，未能真正落实政府购买公共服务的相关要求。一是部分地区将资金规模作为购买公共服务项目是否开展预算绩效评价的标准，实际执行中存在为了规避限额而化整为零的现象。二是预算绩效评价结果未与下一年度预算资金安排建立必然联系，削弱了预算绩效评价的约束性。

（三）操作行为不够规范

综合各地情况来看，政府购买公共服务操作行为不规范主要体现在以下几个方面：

其一，合同管理不够规范。政府购买公共服务过程中，购买主体与承接主体往往会签订购买服务合同，维护双方权益；但实际操作中存在合同订立形式不规范、内容不全面、履约难度大、执行监管乏力等问题，既会给项目埋下产生纠纷的风险，还会影响政府公信力。

其二，采购程序执行不严。部分购买主体在政府采购过程中没有严格按照有关规定选择采购方式、落实采购程序，容易出现寻租风险。在多种采购模式中，公开招标规范性最强，但也会在审批、招投标等环节存在漏洞；而询价、竞争性谈判、邀请招标、单一来源等方式给予了购买主体更大的自由裁量权，会给吃回扣、受贿等腐败行为带来可乘之机。

其三，购买流程不够明确。现有的政府购买公共服务制度尚未对需求评估、购买过程、履约管理与服务质量等环节制定明确的流程，缺乏具体的操作依据。部分购买主体未严格执行政府购买服务相应的规章制度，也未履行验收、监督和评价等流程。

（四）绩效评价尚处于探索阶段

一是绩效评价指标体系不够全面。现阶段，对于政府购买的公共服务项目的绩效评价指标体系并无统一的规范或标准，由各级政府或各购买主体根据需要自行制定。部分仅以合同条款为依据制定绩效评价指标，未从公共服务的社会性、公众性、公益性等角度制定；部分购买公共服务项目选取的绩效评价指标并不合理，无法进行客观、全面的评价。

二是绩效评价结果的激励与约束作用发挥不足。长期以来，政府购买公共服务项目绩效管理工作中并未建立反馈机制，评价结果未及时反馈给评价对象或是即使反馈了也缺乏有效的沟通，不利于以后工作的改进。

（五）相关监督机制不够完善

一是内部多头监督。政府购买公共服务的监管工作涉及纪检监察、财政、审计、民政、市场监管等多个职能部门及相关行业主管部门，使得政府购买公共服务监管的职权与责任错综复杂、交叉重叠，同时又存在一些空白地带。各相关部门往往各自为政，独自开展监管工作，容易形成部门间推诿扯皮的多头管理局面，导致有些事等着别人管、有些事却争着管。

二是外部监督不顺。一方面，目前我国第三方评估机构发展仍处于初级阶段，第三方评估机构可能存在专业性不强、独立性不够等问题，也可能存在与承接主体一起暗箱操作的廉洁风险，导致监督效果不佳。另一方面，由于信息公开不到位、举报反映渠道不通畅，没有或不及时反馈，社会公众和媒体往往难以顺利开展对政府购买公共服务的监督。

二、政府购买公共服务的优化策略

（一）完善管理体制

首先，合理界定购买公共服务的范围。应以满足社会公众需求为出发点和着眼点，根据当前政府主要工作任务，结合各地经济社会发展水平与承接主体发展水平的差异，因地制宜、因时制宜，确定允许纳入采购范围的公共服务类别，进而编制全面、明确、细致的购买公共服务目录[2]。地方政府还应当结合本地实情出台本地指导性目录，细化三级以下目录内容，明确购买领域与范围，指导本地政府购买公共服务工作顺利开展。

其次，规范各级政府和部门事权，以此为基础强化政府的责任意识。各级政府和相关部门对政府购买公共服务的事权涉及纵向与横向两个方面。纵向上，要对不同层级的政府和相关部门政府购买公共服务的职责范围、支出权力和监管责任进行规范；横向上，要清晰划分同级政府内部不同部门在政府购买公共服务上的权利、责任和义务。

（二）强化预算管理

第一，在预算编制环节，一方面，结合国家规定与行业标准预测购买需求，在行业专家、咨询机构的支持下结合物价、工资、税费等因素，立足于“厉行节约”的原则制定服务项目标准与项目定价体系，合理测算政府购买公共服务的资金需求；另一方面，建立完善的数据库，将政府购买公共服务指导性目录录入预算编制系统，严格按照指导性目录开展项目预算申报，并结合“项目库”的方式划分不同公共服务项目的“轻重缓急”，直接与财政预算编制联系。

第二，在预算审核环节，首先要加强对购买公共服务立项审批的制度化监管，明确要求凡是与社会公众关系密切、社会影响面广的项目，必须履行立项前调查研究程序。通过文本评审、可行性评审、合规性和必要性评审，从源头上确保购买公共服务活动科学合理[3]。其次，应从预算方案合理性、合规性入手，分析成本预算控制情况，确定预算绩效目标，细化预算评价指标体系。

第三，切实发挥财会监督职能，强化预算绩效管理。单位财务部门要全面梳理具体合同履行及阶段性评估情况，严格审核资金支付的合理合规性，并通过会计核算工作准确反映政府购买公共服务项目的核算结果。同时，坚持目标和结果导向，分析预算支出情况与绩效评价结果的匹配度，建立从公共服务绩效到财政资金使用绩效的规范化预算绩效评价体系，将评价结果作为购买主体以后年度购买公共服务预算增减的依据。

（三）加强操作管理

1.合同管理

为在多元利益主体之间建立良好的合作关系，需要加强从合同订立到执行的全过程管理。在合同订立环节，制定统一规范的招标文本与合同条款指导模板，确保必备内容、要件和条款合法合理，保护政府、承接主体和社会公众的权益；在合同内容设置环节，政府购买公共服务合同的内容主要包括购买双方的基础信息、购买公共服务项目的信息、购买公共服务的验收条件、购买双方的责任等；在合同履约环节，合同双方应以诚实守信为原则，按照规定执行合同内容。

2.过程管理

第一，规范政府购买公共服务项目的流程。在采购行为发生以前，购买主体应做好需求调研、细化服务标准且对公共需求进行动态管理，并据实做好预算申报。在购买预算下达以后，依据预算编制要求实施计划，并向社会公布购买的内容、规模、对承接主体的要求等信息。在确定承接主体以后，由购买主体与承接主体签订合同，在合同中明确需要提供的公共服务内容、质量、数量、价格、期限、结算方式等要素，约定双方的权责与义务。

第二，在项目实施阶段，对于重点项目，应组织内部审计部门开展审计工作，并将审计检查结果作为后续确定资金拨付规模的重要依据；同时，在条件允许的情况下可以采取编制报告、现场调查和委托专家评估等方式进行，并及时将检查结果录入项目管理信息系统，作为最终项目结算的绩效评价依据之一。

（四）健全绩效评价机制

实践中，应围绕政府购买公共服务绩效评价相关要求，建立以财政部门或是监管部门为主导，各职能部门协同，专业人员参与的项目评价机制。再针对绩效评价制定详细的评估细则与指引性规范，从服务质量、服务效益、服务效率等多个维度设置基础性、共性指标，再由各地、各部门考虑本地实际或项目个体特点，从“需求合理性、计划备案规范性、合同签订严谨性、履约验收客观性、信息公开时效性、第三方机构专业性”等方面设置地区指标、部门指标或项目个性化指标。在评价方式选择上，可以采取年度考核、日常考核、现场考核和网上考核等方式[4]。另外，还需建立绩效反馈机制并联动绩效考核结果与奖惩制度。一是通过建立评价结果反馈机制和信息公开机制，将被评价项目在执行中存在的问题及评价结果反馈给承接主体并向社会公众公布，多角度推动评价工作有效开展。二是针对公共服务项目制定激励与惩罚措施，对于评价结果优良的项目，可以在财政上予以倾斜；对于评价结果较差的项目，应对购买主体有关人员是否正确履职、是否存在廉洁问题进行查处。

（五）健全监督机制

从内部监督管理角度来说，第一，构建以数字化为基础的监管信息系统。推进政府购买公共服务数据的开放与共享，搭建购买公共服务管理平台，从点到面逐步覆盖，通过将实地调研、走访暗查、常态化日常巡查数据化，实现线上线下数据联动，实现动态监督。第二，建立符合数字经济时代背景的统计制度、财务会计制度等，并借助大数据技术开展会计记账监督、数字资产价值评估工作，强化各项数据在政府购买公共服务中的应用。第三，落实问责制度，运用激励手段强化监督力，以从严治理、精准问责为基本原则，确保公共服务项目的质量。第四，审计部门应协同当地财政部门对政府购买公共服务开展监督与审计工作，确保资金使用过程的规范性。民政部门与市场监管部门则应对承接主体的信用、资质等进行评价，并纳入年检报告作为失信惩戒的依据，实现联合惩戒。

从外部监督管理角度来说，政府应积极探索和完善外部监督机制，以社会监督和舆论监督为主要手段，利用网络平台、信箱等监督方式，畅通公众举报、反映问题渠道，及时获取民意，通过多元化渠道建立上下纵横的信息沟通平台；同时，发挥社会公众、舆论媒体、专家团队的监督作用，及时向社会公布公共服务项目相关的信息，确保各项目在透明、阳光的环境下开展[5]。此外，还需要建立完善的第三方评估管理体系，积极支持第三方评估机构良性发展，并通过市场竞争机制促进其优化独立运作模式，提升专业职业能力。

三、结语

经过多年发展，我国政府购买公共服务工作取得了显著成效，但仍存在不足。政府应以完善相关政策法规为前提，通过完善政府购买公共服务管理体系，大力培育与发展社会组织，健全绩效评价机制，健全监督机制，提高信息化水平，加大宣传力度，培养管理人才，完善信息公开制度，在政府、社会力量和社会公众的共同努力下促进政府购买公共服务健康发展，更好地满足民众日益增长的公共服务需求。