山洪考验城市韧性:超大城市有几条防线?

一场洪水，考验着京津冀城市的防洪韧性。

受台风“杜苏芮”影响，7月29日至8月2日，北京、河北等地遭遇极端降雨灾害，多个地方的局地累计降雨量达到600毫米以上，极端强降雨在永定河流域形成4649立方米每秒的最大洪峰。

不过，此次造成人身财产损失的主要原因，不是像此前发生过的城市内涝，而是发生在门头沟、房山等地的山区小流域山洪。

对于超大城市的数千万居民来说，对小流域山洪的认知远比城市内涝要陌生，但这却是更为肆虐的自然灾害。过去十几年，我国防治小流域山洪是以非工程措施为主，现在到了转变策略的时候了。

多种山洪防治策略

我国山丘区面积占国土面积的70%左右，数据显示，2000-2010年，因山洪灾害年均死亡1179人，占洪涝死亡人口的49%-88%。北京这座超大城市就位于太行山和燕山脚下，河北的一些城市同样沿太行山分布，对于这些城市来说，应该如何防治山洪？

“我国对山区小流域的沟道治理目前是以预测预报、群测群防的非工程措施为主。”中国水利水电科学研究院教授级高级工程师程晓陶说，“主要考虑是提高预警能力，为人员避险提供服务，减少人员伤亡。”

据报道，截至2020年，我国累计投入300多亿元，建立了山洪灾害防治体系，实现全国2000多个山洪灾害防治县（市、区）监测预警系统全覆盖，建成自动雨量、水位站13.2万个。

这些非工程措施包括多个方面，比如，山洪灾害普查、危险区的划定、预警指标的确定、预案编制、监测系统建设、预警系统建设、县级监测预警平台和群测群防体系建设等。

“但是预警只能减少人员伤亡，无法减少财产损失。2012年北京‘7·21大水之后，受灾严重的地区开展了一些治理工程，主要是疏浚沟道、建设排洪渠等疏导措施。”程晓陶告诉记者。

“这些工程将山区河道渠道化，清除河道中的石头，从而保证洪水下泄时不出槽。但当极端暴雨来临，洪水还是溢出了河道，通过街道行洪，造成严重的损失。”程晓陶说。

面对极端暴雨，山洪防治在监测预警、疏导工程之外，还需要再做点什么。

日本国土面积同样约70%是由山地和丘陵构成，急湍河川较多，地质脆弱。砂防工程，是日本山洪治理的一个成功经验，主要包括山腹工程、砂防堤坝、溪流保护工程等。“这些工程的目的是滞洪削峰，降低山洪的流速，它不拦断基流，但可以拦截洪水冲下的流木。通过这些建设在山洪沟的工程，避免山洪汇入山区河流时‘峰峰相遇，达到‘调峰控峰的目的。”程晓陶说。

程晓陶介绍，这类山洪工程只保护局部山区，所以主要由地方财政承担，但又要上马大量工程才能达到效果，因此很少有地方政府有財力上马这样的工程。“即使是日本，也是用了30年才完成了山洪工程体系。”

海绵城市吸纳降雨

与北京“7·21”大水相比，此次极端降雨灾害却没有造成严重的城市内涝。北京降雨持续时间长达83小时。“降雨时间长，意味着降雨强度小，给城市排水带来的压力相应变小。”程晓陶说。

“值得肯定的是，北京市在海绵城市、蓄排水工程建设等方面做了很多工作。”一名环境研究员告诉记者。

2012年“7·21”大水之后，北京市完成了中小河道治理三年行动计划和中心城区积水点治理，新建了防汛指挥中心。此外，一位不愿具名的专家介绍，针对2021年郑州“7·20”极端强降雨情况下北京应该如何应对，有关部门和研究机构进行了梳理和演练。

北京市水务应急中心发布的文章介绍，在2023年北京市“清管行动”中，共完成1.7万公里雨水管涵、沟渠和63万余处雨水口（雨箅子）清掏，累计清掏污染物超8万立方米。

北京的海绵城市建设在全国处于前列，且有很大的制度创新。2014年开始，北京率先开展“水影响评价”，作为项目建设的前置审查。

房地产等项目建设会硬化路面，比项目建设前产生更多的地面径流，水影响评价会计算出前后差别，进而要求建设方采取透水路面、集水池等措施进行弥补，这样一方面实现了大面积海绵城市建设，另一方面发动社会资金参与。

但北京的海绵城市建设还有完善的空间。日本东京在建设海绵城市时，转变了过去单纯“排涝泄洪”的思路，更多重视绿地、砂石地面对雨水的自然吸纳作用。以往，东京一些小河流，虽然河道只有10米甚至更窄，但却明显被下挖加深，河底和两侧岸壁硬化，这是为了增加行洪能力，但却恶化了河流环境。如今，东京河道更多保留了宽阔的浅滩，增加吸纳洪水的能力。

“北京由于长期缺水，很多河道底部做了半透水处理，渗水条件不如以前，河道两岸大面积硬化铺装，又会造成汇水面积大、径流积水时间短等问题，在洪水发生时给城市带来威胁。”原官厅水系水源保护领导小组办公室成员、水环境学者王建告诉记者。

从受灾中快速修复

对于山脚下的超大城市，不得不考虑的极端情况是，一旦山洪进入城市，应该如何迅速排水？

此次极端降雨灾害中，北京首次启用1998年建成的两个永定河滞洪水库——马厂水库和稻田水库，连同大宁调蓄水库一起，三库联调，拦蓄洪水7500万立方米。但在城区，则缺少排除超标雨水的行泄通道，以及滞蓄洪涝的空间。

在日本东京外围的埼玉县，一处庞大的地下混凝土建筑如今已成为知名景点，这就是“首都圈外围排水工程”，号称世界上最先进、规模最大的地下排水系统，排水全过程利用计算机遥控完成。该排水系统位于地下50米深处，连通地面的河流、河沟，作为分洪入口，连接着东京市内长达1.57万公里的城市下水道，是一条直径10.6米的巨型立坑串连排储体系，蓄水量67万立方米。

“但‘首都圈外围排水工程容易给人们造成误解，以为这是东京排水工程的常态，实际上，东京的排水系统还是以管网、蓄水池等常规工程为主，‘首都圈外围排水工程只是针对一个50万左右人口的区域，面对极端山洪暴发时所建设的高标准工程。这个区域有5条河流汇集，考虑到一旦出现超标洪水，就将河道的溢水引入地下水库，等洪水退后再用水泵抽出。”程晓陶说。

这个应对极端情况的工程总长只有6.3公里，但却耗资2400亿日元（约合人民币220亿元），花了15年时间才全部建成。

“东京、香港等城市的防洪建设都是在整体达到一定标准后，再针对重点区域的极端情况，用更昂贵的方法建造更高标准的工程，用几十年的时间累进提高。”程晓陶说，“考虑到城市与城市之间、城乡之间协调的问题，提高城市的防洪标准，意味着把风险转给周边，如果一个城市把防洪标准抬得很高，相当于把风险转嫁给周边的城市，那也不行。”

暴雨过后，灾后重建工作已经启动。北京市委常委会8月6日召开会议强调，尽快形成工程项目清单和谋划恢复重建工作方案。会议要求，坚持远近结合，统筹恢复重建和防灾减灾能力提升，进一步提升城市韧性。

（摘自《21世纪经济报道》王峰）