事业单位预算管理存在的问题与对策探讨

路鑫

摘要：事业单位预算是事业单位运行管理规范的基础，预算工作的好坏直接影响事业单位的事业发展和公共服务的质量，更能反映财政资金的发挥效能。随着现代化政府管理职能的转变，预算管理工作的好坏成为事业单位全年工作运行的重中之重。基于此，本文论述了事业单位预算管理工作的重要性，认识到事业单位预算管理工作的重要意义，同时指出了当前预算管理中存在的一些突出问题，并分别提出了对应的解决对策，希望能为事业单位高质量完成预算管理工作提供绵薄之力。

关键词：事业单位；预算管理；问题；对策

预算是我国战略规划和政策落实的具体体现，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。从2018年《中华人民共和国预算法》进行第二次修正到2021年关于全面贯彻《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，预算管理已成为事业单位财务管理的重中之重，直接关系着事业单位全年运行及履行公共服务职能的质量和效率。2021年1月1日，山西省省直部门全面上线运行了财政预算管理一体化系统，从项目储备到指标下达，再到资金支付及会计账务的生成，通过建立健全项目全生命周期管理机制和预算指标管理机制，全面规范预算管理，切实硬化预算约束。本文将从当前事业单位预算管理中存在的问题进行研究探讨，并提出解决对策。事业单位加强预算管理工作一方面有利于提升服务效能节约财政资金，积极响应国家厉行勤俭节约的方针政策。另一方面通过全面预算管理，加强事业单位内部管理的规范化，建立适应现代化的新型政府管理机构。

一、预算管理概述及事业单位预算管理的必要性

（一）预算管理概述

所谓预算管理，就是对未来发生的事项进行可预见性的一系列计划、组织、实施和监督行为的总和。从国家层面看，预算管理目标要与国家管理战略目标相一致；从企业层面看，预算管理目标要与企业管理战略目标一致；从事业单位层面看，预算管理要与事业单位社会公益服务目标相一致。

（二）事业单位预算管理的必要性

1.有利于规范事业单位的收支行为

凡事预则立，不预则废。事业单位作为政府服务社会的公共组织，要更好地发挥组织效能，保证各项资金都能最大化地服务社会，满足人民群众的公共需求，预算工作是保证。谋划好预算资金，不仅要考虑少花钱多办事，还应当考虑花对钱办对事。新预算法规定事业单位全部的预算收入和预算支出都应当纳入预算管理，这就意味着单位的每一分钱，其来源渠道和支付去向都将有迹可查，都要接受来自社会和政府的监督和管理，实现其各项收支行为的规范和可控。

2.有利于提升事业单位运行管理水平

预算工作并不是一项单一孤立的财务业务，把预算工作仅仅看成是财务工作就脱离和误解了预算管理工作的实质。预算管理工作本质上是一项管理工作，好的管理必然会促进单位发展。同样，对于事业单位而言，加强预算管理需要科学合理的决策机制，从领导层到各个部门，研究制定一年的工作目标并细化支出方案，对项目经费制定绩效考评目标，能保证事业单位自身的运行管理水平得到提高，也进一步提高了政府履行社会服务的职能。

3.有利于建立公开透明的预决算管理体制

十九大报告提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。事业单位预算管理从制度上保证了所有的收入和支出都要公开透明，让资金的运用依法依规，严禁胡乱收费行为，也不允许不合理不合法的支出行为。

二、事业单位预算管理目前存在的问题

（一）事业单位对预算工作重视程度不足

事业单位的主要资金来源于财政拨款，吃财政靠财政的思想长期延续，认为预算的主要任务就是想办法增加财政部门资金上的支持，只要将财政的资金花完即可，至于后续如何支付以及支出去的钱是否用在了刀刃上却关注较少。

这种轻视预算管理的现象具体表现在以下三方面：第一，认识不到位。没有真正了解预算管理工作的现实意义，对政策文件的认识不能深入理解，缺乏对单位全年工作的整体规划，因此造成预算工作流于形式，没有真正发挥预算管理的作用。第二，对政策文件的学习不深入。大多数事业单位的预算工作都安排在财务部门，而财务人员大多忙于日常审核报销出纳工作，无暇进行专门的预算业务学习，常常会因为政策理解偏差而造成预算工作失误。如新修订的《预算法》明确要求各项收支均需列入预算，但部分事业单位还是没有全面预算管理的意识，对单位所有的收入和支出都应纳入预算管理的理念和無预算不支出的要求还不能深刻理解。第三，专业预算管理人员短缺。事业单位内部缺乏专业预算管理人员，对预算管理工作的相关知识知之甚少，对政策文件的要求不能正确地理解和把握，缺乏专业的理论与技术支持，不仅造成了预算编制工作中的瓶颈，后期支付时也处处掣肘。

（二）预算管理工作缺乏制度化管理

大多数事业单位没有专门的预算组织执行机构，预算工作从文件下达、责任分工、落实执行、绩效考评都没有周密的安排部署，事业单位对预算管理工作缺乏制度化管理一方面导致事业单位预算目标无法与本单位业务目标有机统一，另一方面又制约了单位业务的开展。国家对预算工作的重视程度日益加深，近年来也陆续出台各类关于预算工作方面的政策以提升和有效地监管行政事业单位的运行管理水平和社会服务能力，然而事业单位内部的组织管理体系建设没能适应财政要求，预算工作基本靠财务部门单方向沟通，或者缺乏良好的沟通渠道，而得预算工作大多时候靠数据的简单罗列和人为经验做决定。等到业务工作开展时，业务部门又会因为预算编制不合理导致资金无法顺利支付而埋怨财务部门的工作。究其原因，制度化管理的缺失才是导致矛盾产生

的原因。

（三）预算编制方法不科学

部分事业单位在编制预算尤其是项目预算时不能综合考虑单位实际以及单位运行情况，单位下一年度和中长期目标任务不明确，致使立项依据不充分，项目经费测算依据不足，项目社会化效益不高。同时，单位对预算工作的不重视导致做预算的人员数量不足，再加上预算人员往往自身的工作量繁重，预算工作每一阶段的开展都有时效性要求，经常会出现预算工作任务快结束的最后几天，预算人员才加班加点完成工作，前期准备工作不足，缺少各部门的配合导致预算编制数不准确，政府经济科目分类与部门经济分类科目失真，预算调剂频繁，预算管理缺乏严肃性，预算工作失去了指导意义。

（四）预算执行与预算编制脱节

预算编制与预算执行脱节一般是由两个方面的原因造成的。一方面，预算编制环节的不严谨与数据失真。由于预算阶段没有进行细致的调查研究，预算数据和实际工作安排不符，各部门在前期没有做好计划，后期支付时必然会与预算安排相差甚远，不得不调整预算。另一面，预算执行阶段支付的随意性变动。部分事业单位人员上到领导层缺乏预算管理的意识，对预算硬约束的思想认识还不够，实际执行过程中临时变更资金的用途，或不按照预算计划推进项目进度，涉及政府采购的项目等到各季度和年终为了完成支付任务时才突击花钱，财务部门总是作为预算执行不力的最终责任方，其它各部门则置身事外，没有真正划分清问题与责任。

（五）预算绩效考评形式化

绩效评价指标设置不够合理，绩效评价结果无法正确指导实际工作，预算绩效考评也失去了意义。事业单位在设置绩效评价指标时评价内容含糊，定性指标过多，缺乏对定量指标的标准化设置，使得评价结果不客观，不能反映预算项目的绩效结果。绩效考评工作的开展不够深入，目前，我省的绩效评价工作重点在项目自评阶段，缺乏专业的评价体系，对绩效评价的监督和结果反馈还有待加强，容易让事业单位的预算绩效考评工作流于形式化管理。

（六）预算管理弹性机制欠缺

对于政府预算工作，强有力的预算约束机制是保证事业单位的事业发展和各项职责权限在阳光下运行的有力武器。一方面，我们要保证预算执行中的硬约束，同时也要看到预算管理工作中缺乏弹性机制而带来的僵化效应，不利于发挥财政资金的有效利用，某种程度也会造成财政资金的盲目浪费。例如，因不可抗力或突发事件等非人为因素造成的预算编制数与现实情况差异较大的情况应该被认定为合理因素，缺乏此类考量，就会出现绞尽脑汁花钱或事业工作无法合理开展。

三、加强事业单位预算管理的对策

（一）强化思想认识，提升重视程度

预算管理工作已成为政府工作关注的重点内容，也是各级财政和审计巡视的关注焦点。作为事业单位，思想观念必须更新变化、与时俱进，才能适应新政策新要求。加强思想认识，可从三方面着手：第一，政府部门的宣传作用。作为政策发布监管部门，宣传要精准有力，政策落实执行才能有效果。加强对各部门各单位预算管理政策的培训力度，尤其要强化单位一把手和部门负责人的预算管理意识，形成自上而下的联动作用。第二，审计部门的监督作用。加大对事业单位预算工作的审计力度，督促事业单位完善预算管理工作方面的不足和漏洞，有助于事业单位加强预算管理力度，促进其完善预算管理各项制度和流程。第三，事业单位内部的政策落实与学习培训力度。要让政策落地生根，重视对政策和文件的研究和学习，有必要组织专门和集中性的学习和培训。

（二）建立完善事业单位预算管理制度

建立完善事业单位预算管理制度应从两方面入手。一方面，坚强有力的财政预算管理制度。财政部门要保证制度与实际预算工作接轨，要让制度接地气，让制度落到实处。另一方面，成立专门的预算组织执行机构，完善单位各项预算管理制度。要做好预算管理工作，单靠一个部门的力量是不可能实现的。因此，组建专门的预算组织执行机构势在必行，可抽调单位各部门负责人组成预算领导组，负责组织预算目标的制定、研究讨论各预算事项及绩效评价反馈结果等。抽调单位各部门业务骨干组成预算执行机构，对各自业务部门的预算执行要积极推进，定期向预算机构领导组汇报情况。单位内部要形成人人配合，分工明确的预算工作氛围，建立联动协调的预算管理制度。

（三）严密论证，提高预算编制的科学合理性

作为预算管理工作中最为重要的环节，预算编制是一项严密精细的技术工作，提高预算编制的科学合理性，应从三方面着手：第一，提前谋划，搜集各方数据，为预算编制做好扎实的数据基础工作。第二，分析研究，科学论证。组织单位相关人员对立项进行调研，从内外部环境进行可行性分析，淘汰低效项目。第三，明确的业务目标与高效的部门业务工作。预算管理工作的出色必然带来单位良性发展，反之亦然，事业单位内部明确的业务目标与高效的部门业务工作也会使得预算编制更加的科学合理。

（四）硬化预算支出，建立预算执行监督机制

预算执行与预算编制偏离度较大，说明预算本身是不成功的和不合理的。要让预算管理工作的意义真正落到实处，必须严格预算执行力度，硬化预算约束。充分利用预算管理一体化信息平台，在细化政府收支分类科目的前提下，设置各类校验规则，如利用经济科目与支付内容的差异性来限制支付，“不允许把买米的钱用来喝茶”，更不允许出现无预算随意支出的行为。

（五）制定科学有效的预算绩效考评体系

花钱必问效，只有将绩效考评机制嵌入预算管理工作，预算工作才能真正确保财政资金的完成效果以及指导事业单位未来的工作任务。事业单位研究制定科学有效的预算绩效考评体系，首先要依托财政和主管部门的理论和数据支持，上级部门要对各部门各行业的预算绩效考评工作提供技术指导和可参考的优秀案例，以备事业单位学习和研究。其次，事业单位要从项目立项的目标导向出发，认真分析研判预算绩效考评指标的确定，既要有定量指标，也要有定性指标，数量化指标的确定与占比，满意度调查中调查对象的真实性与有用性，学习与培训是否达到预期效果，都需要进行调查研究后才能确立最终的评价指标。最后，预算绩效自评应与第三方评价机构形成内外部合力，保证绩效评价结果的质量和可信性。

（六）设置合理的预算弹性机制

硬化预算约束是行政事业单位预算执行中的首要任务，不允许随意支出和随意调整资金用途的行为。但我们也要看到，凡是预算必然存在现实的差异，过度刚性的预算也会造成预算僵化和资金低效的问题。在预算管理中，还应适度设置合理的预算弹性范围，考虑未来经济形势的变化以及政策的变化对预算工作的影响，对预算调整的事项要进行严格的审核，对于非单位自身因素或不可避免的预算调整事项在进行预算考核时要予以剔除。弹性机制的设立初衷是为了更好地运作好财政资金，将政府的各项收入支出效用最大化，也是对硬化预算约束的补充和完善。

四、结束语

综上所述，本文主要阐述了当前形势下行政事业单位预算管理中存在的各种问题，包括对预算工作重视程度不足、缺乏制度化管理、预算编制方法不科学、预算执行与预算编制脱节、预算绩效考评形式化以及预算管理弹性机制欠缺。最后针对存在的问题给出了解决对策，即强化思想认识，提升重视程度、建立完善事业单位预算管理制度、严密论证，提高预算编制的科学合理性、硬化预算支出，建立预算执行监督机制、制定科学有效的预算绩效考評体系、设置合理的预算弹性机制。未来要进一步完善预算管理制度，加强事业单位资金统筹力度，创新事业单位预算管理技术，充分运用信息技术水平促进预算管理的现代化，从而更好地推动事业单位的整体发展。

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