加强和改进人大调查研究的若干思考

洪开开 林龙 聂文鹏 王丰

内容摘要：调查研究是人大的一项法定职责，是人大工作的“生命线”。新时期，要深刻理解人大调查研究的价值取向，准确把握人大调查研究工作的特性、类型和内在规律，严格按照“深、实、细、准、效”五字标准和要求，不断探求人大调查研究的有效路径，做细做实人大调查研究工作，确保调研工作求真求实、高质高效。

关键词：调查研究；人大工作；“五求”标准；有效路径

习近平总书记指出：“调查研究是我们党的传家宝，是做好各项工作的基本功。”2023年3月，中共中央办公厅印发了《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。现结合人大工作实际，对新时期人大开展调查研究的价值取向、特性类型、标准要求和有效路径等作了初步思考，提出相关思路举措。

一、深刻理解人大调查研究的价值取向

习近平总书记指出：调查研究不仅是一种工作方法，而且是关系党和人民事业得失成败的大问题[1]。人大肩负着国家权力机关的重要职权，担负加强民主法治建设、维护社会公平正义的重要职责，关系国家制度根基和人民群众根本利益，必须把调查研究作为一项重要基础性工作来抓。在这个意义上，调查研究是人大工作的生命线，不是可有可无、可好可差的“選择题”，而是必须学好用好、交出高分的“必答题”。

（一）加强调查研究是人大行权履职的“泰山石”“金钥匙”。做好调查研究是法律法规赋予人大的一项法定职责。比如，立法法规定，专门委员会和常务委员会工作机构要进行立法调研；监督法规定，常务委员会听取和审议专项工作报告前，主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究；代表法规定，要加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力[2]。此外，浙江省立法条例、监督条例和省人大机关工作制度等都对加强人大调查研究工作作了明确规定。总之，做好调查研究工作是人大一项重要的基础性工作，是人大工作一道必经的流程，具有法律的刚性。

（二）加强调查研究是人大践行全过程人民民主的“试金石”“连心桥”。党的二十大指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。作为实现我国全过程人民民主的重要制度载体，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中[3]。人大开展调查研究，是密切联系群众的重要工作，是践行全过程人民民主的重要途径，其实质就是倾听群众呼声、了解群众意愿、向群众求教问计。尤其是对部分容易忽视的“底层声音”“沉默声音”，人大组织体系的“神经末梢”最敏锐，身处其中的人大代表最有感。同时，人大集体讨论决定问题，坚持民主集中制，不是简单地少数服从多数，必须在深入调查研究基础上，汇集民情、反映民意、集中民智、凝聚民力，践行以人民为中心的发展思想。例如，立法工作在法案立项、起草论证、审议通过等关键环节，必须开展调查研究，全面了解各方利益诉求、建立科学分析决策机制，不然就有可能沦为“部门立法”“激情立法”，损害广大人民的利益。实践证明，人大只有做好调查研究，才能体现好群众的意志，反映好群众的利益，发挥好制度的功效，保证依法履职的民主性、科学性。

（三）加强调查研究是创新人大工作的“磁铁石”“定向标”。基层人大工作创新是人大制度创新发展的重要动力，也是推动制度优势转化为治理效能的重要路径。通过调研开路，问计于民、问需于民，破解基层人大创新的“密码”，形成工作创新与调查研究的“良性循环”，创建有鲜明人大辨识度的“金名片”。同时，创新不能是“翻新”式的假创新，更不能是于法无据的乱创新。只有对理论和实践问题开展广泛而深入的调查研究，得出清晰、科学的答案，明确“靶心”和方向，人大工作才能在实践创新中不断完善发展，确保不偏航、不迷路。

（四）加强调查研究是人大提升能力建设的“压舱石”“必修课”。调查研究是人大工作的基本方法，是人大干部应有的“基本功”。地方人大及其常委会能不能做好调查研究工作，不但影响着行权履职的效果，而且体现着人大机关的整体形象和人大干部的工作作风。从一定程度上而言，没有调查就没有人大的审议发言权、意见建议权，更没有人大的决策权。作为人大工作者，要树立调查研究思维，掌握调查研究方法，具备调查研究功力，为“三会”决策服务、为人大代表服务、为人民群众服务，走好群众路线，增进群众感情，不断提升自身内力、汇聚各方外力、形成工作合力。实践证明，调查研究既是人大及其常委会行使一切职权的基础，是人大工作者应有的“看家本领”，也是人大改进工作作风、加强自身建设的“常备武器”。

二、准确把握人大调查研究的特性和类型

作为人大工作的重要组成部分，人大调查研究有别于其他领域的调查研究，要全面正确理解人大调查研究工作的特性、类型和内在规律。

（一）人大调查研究的基本特性。人大调查研究的特点是由人大的性质、地位和职责决定的[4]。一是人民性。人大国家权力机关的性质，决定了人大调研必须代表广大人民群众的根本利益，在开展人大调研工作时必须坚持以人民为中心，体现人民的意愿，维护人民的利益。二是法律性。人大开展调研是法律赋予的权力，调研的方法手段讲程序、讲规范，调研成果更多地转化为提高立法质量和法律监督实效。三是广泛性。人大的地位决定了人大在调研中必须听取各方面的意见，全面真实地了解情况，打通民意“最后一公里”。人大调研内容涉及面广，涵盖“五位一体”“四个全面”各个领域。同时，各级人大代表来自各行各业，也为人大调研的广泛性提供了保证。四是服务性。人大开展调查研究是履职行权的参谋助手，而不是决策性的部署要求，形成的调研成果应通过一定的方式实现有效转化。

（二）人大调查研究的六种类型。人大调查研究有特定的类型，大体有以下六种。（1）制定法规型调研。主要具体包括人大在制定新法规、修订法规前开展立法调研，批准设区市人大报批法规时开展相关调研，人大作出相关决定决议前开展调研等。（2）法规实施型调研。主要包括人大开展执法检查、立法后评估等专题调研，开展规范性文件备案审查进行调研。（3）专项监督型调研。主要包括人大听取审议专项报告、预决算审查、开展专题询问和特定问题调查前，对有关工作进行视察或者专题调查研究等。（4）代表履职型调研。代表开展视察、专题调研、主题活动、走访约谈等本身就是人大调研基本方式，代表在人代会前开展集中视察调研活动、听取意见建议、提出议案建议等。（5）工作指导型调研。主要包括县乡人大换届选举前开展调研，出台相关规范性文件，对换届工作进行指导；总结推广基层典型经验前开展调研，挖掘先进做法、选树先进典型；推进数字化改革、基层单元建设等全省人大中心工作时开展调研，实现相关工作统筹推进、整体提升；开展理论研究、信息宣传等工作调研等。（6）能力提升型调研。主要包括对中央人大工作会议、省委人大工作会议相关文件的督查调研，围绕人大党建工作、党领导人大工作绩效考核、人大培训工作、人大与时俱进奖评选等开展工作调研等。

三、人大调查研究必须聚焦“五求”标准要求

2007年，时任浙江省委书记、省人大常委会主任的习近平同志在《之江新语》中强调，各级领导干部在调查研究工作中，一定要保持求真务实的作风，努力在求深、求实、求细、求准、求效上下功夫[5]。具体到实际工作，要牢牢把握“深、实、细、准、效”五字标准和要求，做细做实人大调查研究工作。

（一）“求深”：即方式方法要更深一步、平台载体要更深一层、分析研判要更深一度。一是方式方法要深。要多开“热烈茶话会”“重点上门会”，多组织“七嘴八舌式”的讨论，不能只听听、转转、看看，搞作秀式调研。要多采取“四不两直”方式调研，通过实地走访、集体座谈、个别访谈、案例剖析等方式，“面对面”“背靠背”听取意见建议。二是平台载体要深。要深化基层立法联系点、全过程人民民主基层单元、代表联络站等平台载体建设，力争实现“临街临铺临路”，让群众走得进、坐得下、说得开。要全面梳理人大核心业务清单，分主题、分类别、分层级下沉听取意见，确保调查研究的精准度和实效性。三是分析研判要深。人大工作关乎全局，没有深度就不可能有力度，更难以有效果。要以“固根本、稳预期、利长远”为目标，挖掘具有全局性、本质性和潜在性的深层次问题，深度剖析，洞察本质，抓住要害，提出建议。

（二）“求准”：即确定主题要瞄准中心、部署内容要找准“痛点”、切入时机要把准“脉搏”。要做到“四个紧扣”：一是紧扣中心重点，从人大职权范围出发，围绕经济社会发展大局和重大事项，既关注当前、思考已经列入常委会议程的议题，又着眼长远、思考具有前瞻性长远性的大事，始终做到与党委重点工作保持步调一致。二是紧扣问题难点，抓住群众反映强烈的问题、法律执行薄弱的环节、政府推进有难度的工作以及人大行权履职不畅通的痛点，着眼于摸清实情，小切口、深挖掘，找到关乎全局的“症结”“险滩”。三是紧扣社会热点，善于捕捉那些经济社会发展中的苗头性、倾向性问题，及时跟进、及早研判、预提对策，但又不盲目跟风、多冷静思考，以着眼长远、富有前瞻的对策建议为领导科学决策提供服务[6]。四是紧扣创新亮点，持续关注基层人大工作探索实践，及时调研总结各地人大的好思路、亮做法、新经验，并适时普及推广，形成“创新—规范—再创新”的良性格局，充分发挥“品牌工作”的典型示范作用。

（三）“求实”：即态度作风要倾听实话、资料收集要摸准实情、目的措施要办好实事。一是态度作风要实。人大调研要牢牢端正“真实”态度，认真贯彻中央八项规定精神，将从严从实要求贯穿调研工作始终。调研过程中不搞大而全的检查督导，调研前全面分析、评估蹲点单位情况，梳理问题清单，带着问题“沉下去”，调研过程中同组人员轻车简从，不打招呼、不听汇报、不要陪同，避免增加基层负担。二是资料收集要实。数据和资料是调研分析的基础。要系统总结政策文件、背景资料、统计数据等多方面材料，注重概括提炼、精细分类，掌握基本情况，厘清调研重点，避免被“牵着鼻子走”。善于通过数字化手段，对资料和数据进行清洗，进行精准的定性、定量分析。三是目的措施要实。调研目的越求实、对策举措越务实，对工作才越有指导性、针对性、实用性，真正做到调查研究既有仪式感，更有获得感。

（四）“求细”：方案准备要细致科学、组织实施要细心周全、问题梳理要细化具体。一是方案准备要细致科学。在充分征求各方面意见的基础上，本着务实高效的原则，从调研目的、调研内容、调研范围、调研对象、调研方法、调研时间、工作要求等方面細致、合理、科学地设计调研方案。此外，结合人大调研的特点，组织调研人员认真学习相关法律法规、政策文件，熟悉有关情况，为调研做好充分准备，使调研工作更具针对性。二是组织实施要细心周全。既要看典型经验做法，也要看存在问题，还要看相关意见建议；既要看汇报材料，也要收集整理相关台账资料；既要按照预定方案、规定路线有序实施，也要在计划中有变化，视情“加菜”，避免先入为主、按图索骥，带着框子找例子、带着论点找论据，把调查研究变成结论的预设。三是信息梳理要细化具体。重点做好有选择的筛淘信息，不是一股脑地分析，通过研究分析典型现象和问题，由个别到一般、由个性到共性。既要“以我为主”，从人大职权视角看待问题，也要站在旁观者的角度客观理性细致研判，如调查对象提的意见是否符合实际情况，有没有法律政策依据，是否具备实现的条件等等，多维度比较，得出具有普遍规律性的认知，而不能仅仅只听一家之言，影响最终的判断[7]。

（五）“求效”：课题启动要讲求时效、对策建议要谋求实效、成果转化要力求成效。一是课题启动讲求时效。要紧跟形势发展需求，快速响应启动，快出高质量的调研成果，更好发挥参谋助手作用，做到“党委有号召，人大见行动”“民众有呼声，人大要发声”。二是对策建议谋求实效。调研成效很大程度体现在调研报告上，问题找到症结处，对策提到点子上，出实招、求实效。多从法治角度、制度功效等层面开出具有人大特色和辨识度的“独门药方”，切忌把一些放之四海而皆准的“万金油”包装出新，或者“各种药方大乱炖”，方方面面包罗万象，看似都沾点边，实则疗效甚微。三是成果转化力求成效。要紧紧围绕人大工作实际，做好调查研究成果转化，建立调研成果转化评估机制，对问题找得准、措施提得实的调研报告认真研究，将调研成果转化为相关制度、措施，确保每一项调研成果成为谋划工作的策略、推动工作的举措。

四、不断探求人大调查研究的有效路径

习近平总书记指出，调查研究“是一项讲求方法的艺术”。人大调研必须适应时代发展趋势，根据不同主题、不同内容、不同群体，采取恰当灵活的方式方法，确保调研工作求真求实、高质高效。

一是利用“固定哨”“移动岗”载体，进一步发挥人大调研“探照灯”的作用。调查研究实质就是践行群众路线。一方面，以代表工作室、代表之家、夜聊室、立法联系点等各种组织形式的“固定哨”为载体进行“开门调研”，下沉调研业务，切实发挥好基层单元系统“前线哨所”作用。另一方面，以专题调研、专项视察、专题行动、人大代表小组活动等“移动岗”方式开展“上门调研”，主动“走”进群众的“后院”与“角落”，用真心实意换得真实情况。特别是深蹲、实蹲的精准调研，一定要做好身入心至，和群众“坐在一条板凳上”，保持与调研对象的“同理心”“同温层”，找准群众的“烦心事操心事揪心事”，有效发现工作堵点、难点、重点和突破点，推动调研工作“走心走深走实”，千万不能让深蹲变成了浅蹲、白蹲甚至假蹲。

二是采取“小分队”“短平快”战术，进一步发挥人大调研“轻骑兵”的作用。习近平总书记指出，“对热点问题及领导关注的重要问题，必须集中力量，快速反映，及时调查，积极为领导谋思路、出点子、想对策、拿建议、解难题，满足领导的决策之需”[8]。从实践来看，人大调研“大兵团”开展较多，“解剖麻雀”较少；法定调研较多，机动调研较少。对此，可以采取“突击队”方式“一竿子插到底”，“零距离”闻“泥土味”“机油味”，近距离听家长里短、真情实话，不断提出真正解决问题的新思路新办法。采取“小分队”方式，实施“短平快”战术，遵循“一事一例一对策”开展“微调研”，频次高、速度快、报告短、对策准、见效好。

三是借助“大数据”“智囊团”平台，进一步发挥人大调研“分析师”的作用。充分利用人大数字化改革成果，用好相关应用场景以及人工智能最新技术和成果，打通线上线下调研渠道。在走访、座谈、听取汇报的同时结合问卷调查、抽样调查、互联网等方式开展“组合式”调研，扩大信息来源，筛选核查数据，多维分析印证。主动将人大代表、行业代表、专家学者等“请”进立法联系点、基层单元等平台参与调研工作，利用高校、行业专家学者的“外脑”充实人大咨询专家库，邀请他们全程参与调研视察，从而贯通内外调研力量，形成人大调研整体合力。

四是实施“点穴式”“穿透式”方法，进一步发挥人大调研“成像仪”的作用。习近平总书记指出，调查研究“要能够抓住事物的本质和症结所在，反映事物的全貌和特征，找到解决问题的有效办法和途径”[9]。人大调研要坚持以问题为导向，实施“点要穴”式诊疗，穿透事物的表象直击问题的本质，剖析“第一性原因”，挖掘“第一性原理”，确保调查研究有的放矢，保证调研成果得到有效转化、应用和实施。同时，调研报告切忌成为有关单位工作报告的“翻版”，更要防止“部门报告”和“基层情况”简单、机械性的“合成谬论”，错把假象当真像，严重影响调研成效。

五是运行“转换机”“跟踪器”机制，进一步发挥人大调研“瞭望塔”的作用。要及时印发调研报告，把调研成果最大限度吸收到人大立法、决议、决定、审议意见、制度文件等工作中去[10]。把涉及代表履职的调研报告适时向社会公布，发挥对代表的宣传、教育、激励作用，使调研成果在更高层次和更广范围放大效应。同时，用好跟踪问效检验标尺，实行菜单式分解、任务制管理、审计式验收、公开化奖惩的督查機制，贯穿“调、研、用”闭环体系，增强各级推动调研成果转化的责任感和主动性，始终把群众满意作为检验调研成果转化的重要标准，听取民意、不断修正，更好发挥调研成果的思想引领、创新举措、攻坚破难、推动工作的优势作用。

参考文献

[1]习近平.在中央党校秋季学期第二批入学学员开学典礼上的讲话[N].学习时报，2011-11-16.

[2]于浩.用调查研究提高人大工作质效[EB/OL].中国人大网.http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202304/6383db0748094f5590359c3d66d01a02.shtml；陈寒枫.在实践中健全人大及其常委会的调查研究制度——进一步完善人大及其常委会会议制度、工作程序和议事规则的探索之十五[J].人大研究，2009（2）：17-21.

[3]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c10134/201409/034d93e3c5b14b139d2baa01aacf8744.shtml.

[4]仇善强.关于人大开展调查研究的探索与思考[J].中国人大，2005（9）：46-47.

[5]习近平.调研工作务求“深、实、细、准、效”，之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007：1.

[6]张力，张志刚.关于提高人大调查研究质量的思考[J].山东人大工作，2010（11）.

[7]黄彩萍.人大调研务求“深实细准效”[EB/OL].“人民与权力杂志”微信公众号，2021-9-9.

[8][9]习近平.干在实处 走在前列[M].北京：中共中央党校出版社，2006：537，538.

[10]周金群.提高调查研究质量 做好人大工作基本功[N].人民代表报，2020-7-6.