“双碳”背景下我国开征碳税的探讨

马辰威

(南通大学 经济与管理学院,江苏 南通 226019)

0 引言

工业革命以来,以二氧化碳为主的温室气体排放的增加,导致气候问题日益严重,给人类生产活动和日常生活带来了巨大困扰。气候问题作为全球公共问题,具有较强的负外部性,需要全球各国共同面对。《巴黎协定》确定了应对气候变化问题的长远目标,为世界各国制定治理气候变化问题政策指明了方向[1]。在第75届联合国大会上,我国正式提出2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的目标。“双碳”目标是治理环境问题所提出的重大战略决策,事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。

为应对气候变化,2011年国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准全国7个省市开展碳交易试点工作。全国碳排放权交易市场已于2021年7月启动,根据国外实践经验,碳税在碳减排过程中起到了关键作用,而中国对于碳税研究还不够全面,要想通过碳税实现碳减排,仍需借鉴国际经验,并结合中国实际情况,研究制定出符合中国国情的碳税政策。

1 碳税征收的目的和影响

1.1 碳税征收的目的

开征碳税的目的在于减少二氧化碳等温室气体排放,改善生态环境。碳税是对二氧化碳等温室气体征税的一种手段,是达到节能减排目标的制度安排。碳税主要根据化石能源在燃烧过程中产生的二氧化碳排放情况开征,二氧化碳排放量在我国呈逐年递增趋势,尽管中国政府已采取各种政策来缓解气候变化,但这些政策并未彻底解决国内碳减排难题。因此,在新发展阶段,中国政府有必要出台新政策方案,以减少温室气体排放。

1.2 碳税征收的影响

在能源方面,碳税的实施能够促进能源结构转型,减少化石能源使用需求,提高能源使用效率。首先,征收碳税能够提高我国能源要素的产出效率,降低我国对能源要素的投入[2];其次,碳税将抑制化石能源的使用,促进碳减排[3];再次,企业缴纳的碳税以商品价格上升的形式,将部分碳税转嫁给消费者,进而提高消费者节约环保意识;最后,碳税的征收会使得高碳能源和化石能源价格上升,减少人们对这类能源的使用需求,在能源供不应求时,会寻求清洁能源来代替化石能源,促进能源消费结构转型升级,达到碳减排的目的。

在环境方面,碳税的实施会提高化石燃料价格,减少化石燃料使用量,降低温室气体排放。由于不同碳税征税水平下煤炭消费量存在差异,税负越高,煤炭消费越少,从而降低企业煤炭使用量,减少二氧化碳排放。此外,相较于发展中国家,发达国家碳减排发展更成熟,节能减排技术更为先进,单位GDP碳排放量较低。对于发展中国家来说,发展位于首位,科学技术尚未成熟,有待进一步提升,缺乏良好的科学技术发展低碳经济,在碳减排上相较于发达国家更弱。

在经济方面,碳税从正反两方面影响经济发展。一方面,征收碳税加重企业税负,导致生产投资行为减少,碳税会使得产品价格上升,遏止人们购买欲望,抑制人们消费需求,阻碍经济增长;另一方面,征收碳税增加国家财政收入,将税收收入用于扩大经济项目投资规模,会促进社会经济增长。然而,从长期来看,征收碳税对经济的影响利大于弊,随着我国碳税政策不断完善,加上碳税的税收返还以及碳税税收优惠政策的实施,征收碳税对我国经济的负面影响将逐渐减弱。

2 国内外碳税的研究现状

2.1 碳税的“双重红利”效应

“双重红利”效应最初是由Pearce[4]针对环境税所提出的,具有两方面内涵:一是环境税能够促进温室气体减排,改善生态环境问题;二是环境税能够提高经济效率,促进经济增长,达到帕累托最优。由于碳税与环境税都属于“庇古税”的范畴,因此,“双重红利”效应也适用于碳税。

随着学科的发展与知识体系的完善,“双重红利”效应又衍生出一个新的内涵——“就业双重红利”。张景华[5]构建CGE模型实证分析得出,在开征碳税的同时选择合适的碳税循环方式,就可能实现就业的“双重红利”;陆旸[6]在VAR模型的基础上,模拟了中国的就业双重红利问题,研究得出,征收碳税难以使中国在短期内实现就业的“双重红利”。目前,关于“双重红利”理论主要研究集中以上3种红利效应。随着研究体系的完善,“双重红利”已拓展丰富为“强式双重红利”“弱式双重红利”“分配双重红利”“增长双重红利”“就业双重红利”等多种类型[7]。

2.2 碳税的税收中性原则

碳税在收入分配上具有一定的累退性,很多学者认为保持碳税的税收中性原则对减少资源扭曲和分配不公问题具有一定的促进作用。目前,在学术界呼声较高的保持税收中性原则的措施主要为实施税收优惠政策,做好碳税与结构性减税的协调作用。鲁书伶等[8]认为应采取减税、税收抵免或者税收返还,采取减免个人所得税、对部分企业进行补贴的形式减轻纳税义务人的负担,从而减少征收碳税对资源配置和收入分配的不利影响;任超等[9]认为可以从碳税的归属、税率和使用3个方面进行税收中性原则的调节,实施碳税循环机制,实现税负平移,从而实现碳税的税收中性原则。但也有学者持相反观点,李春香[10]认为税收优惠政策违背了税收中性原则,税收中性与税收公平二者是两个相互独立的税收原则;周慧等[11]认为税收中性原则更多地是强调税收横向公平,税收优惠政策是对税收中性原则的直接破坏,贯穿税收中性原则应当尽量缩小税收优惠政策的范围,减少种类。

2.3 碳税与碳排放权交易

国际社会上,有关于碳税和碳排放权交易政策对于促进碳减排的政策组合主要分为3种情况:一是只实施碳税政策,如加拿大、阿根廷、南非等国家;二是只实施碳排放权交易政策,如中国、韩国、德国、新西兰等国家;三是将碳税与碳排放权交易政策相结合实施,如芬兰、瑞典、荷兰、丹麦等国家。在全球范围内,在碳税与碳排放权交易政策的实施上,同时实施碳税与碳排放权交易政策的国家比较多,且大多数都是发达国家,集中分布在北欧地区。根据已有研究和已经实施碳税与碳排放权交易制度的国家实践经验来看,将碳税与碳排放权交易两种政策相结合实施比仅实施两者中的任何一种政策的减排效果都好得多。在已有的有关于碳税与碳排放交易的研究中,主要集中在两者的区别上,碳税与碳排放权交易的不同主要体现在以下几个方面,如表1所示。

3 国际碳税征收经验

国际社会上,开征碳税最早的国家为芬兰、瑞典、挪威、丹麦等北欧国家,这几个国家征收碳税的经验比较丰富,参考这几个国家的碳税实施政策对我国开征碳税具有重要的借鉴参考价值。这几个国家在碳税制度构建上的设计方案[12-13]如表2所示。

表2 北欧四国碳税政策的构建

通过分析可以得出,欧洲几个国家的碳税政策主要存在以下几个特点:在立法依据上,都是对已有的环境税进行修改,制定碳税政策;在计税依据上,都是根据能源的含碳量进行征收;在税率设定上,初始税率各不相同,家庭与企业实行差别税率,实行的税率遵循逐步提高原则;在征收范围上,征收范围比较广,包括能源产品、燃料、石油等,基本上对消费环节征收的碳税税负较重;在税收使用上,征收的碳税收入用于降低所得税、弥补财政收入的一般财政预算和降低劳动要素的税负,以缓和碳税对低收入群体带来的冲击;在税收优惠上,税收优惠政策在居民与厂商之间、不同产业之间存在着非对称性。国际社会碳税征收政策在一定程度上给我国开征碳税提供了宝贵经验,在政策制定上可以进行效仿。然而,在碳税的征收环节上,由于消费环节的计算比较复杂,我国开征初期可以考虑在生产环节进行碳税征收,待碳税政策相对比较成熟后,再将消费环节纳入征收环节之中。

4 我国开征碳税的建议

4.1 积极推进碳排放权交易的同时择机开征碳税

碳排放权交易和碳税制度都是为了减少二氧化碳排放而采取的减排政策。为了实现减排目标,在政策实施上完全可以覆盖在同一个部门,对其实施碳排放权交易政策的同时也开征碳税[14]。碳税与碳排放权交易制度并不是简单的替代关系,而是互补关系,碳税的优点正好弥补了碳排放权交易的缺点,两者之间应该相互协调,共同实施发挥节能减排作用。目前,中国碳减排主要依靠碳排放权交易制度,要想在国内推行实施碳税,必须首先完善碳排放权交易制度,借鉴国外的碳交易制度,推动本国市场交易透明化,加强市场管理监督,推动碳市场交易不断扩大与完善。中国转向高质量发展阶段,即使部分城市实施了碳排放权交易政策,但对于化石能源的消耗量依旧很大,碳排放也在逐年增加。目前,我国已提出了“双碳”目标,碳排放权交易制度仅满足于实现碳达峰这一目标,要想实现碳中和,必须在实施好碳排放权交易制度的基础上择机开征碳税政策。为了如期实现“双碳”目标,我国可在“十四五”时期制定碳税相关政策,“十五五”时期进行部分城市的试点工作,并根据实施情况及时调整方案,将更好的方案与碳排放权交易政策相结合来进一步地促进碳减排。

4.2 做好碳税与其他税收政策的协调

碳税是减少二氧化碳排放的重要手段之一,碳税方案的实施需要其他配套工作的完美配合,健全碳税税收征管体系,并定制相应数据库,为制定碳税政策及顺利实施提供科学依据[15]。同时,需要与新能源政策、国家减排激励政策相结合,综合运用行政手段和经济手段,各政策之间相互配合,促进低碳经济的发展。征收碳税将会增加居民个人的经济负担,因此,在实施碳税的同时,也要相应地对其他税种的税率进行调整,以保证纳税义务人总体税负的平衡。将碳税与其他绿色税种结合实施,也有利于“双重红利”目标的实现[16]。此外,碳税也要与政府相关的财政政策、补贴政策、经济政策做好配合工作,确保不会增加企业和消费者个人负担,这样既有利于实现碳减排目标,也更容易激励企业和个人去研发更多的低碳减排技术用于保护生态环境。

4.3 实施区域和行业差异化碳税政策

碳税制度的实施需要将地区经济发展状况作为一个重要的考虑因素[15]。我国各省份的经济发展水平和能源结构存在很大差异,发达省份与欠发达省份之间碳排放空间存在分配不均的现象[17],因此,在对不同地区实施碳税政策时,采取的碳税制度政策也应当有所差别。我国东部地区经济相对比较发达,可以考虑先在东部地区进行碳税试点,待碳税制度相对成熟完善后再在全国范围内实施区域差异化碳税政策。

我国碳排放量在各行业之间也存在着较大差异,根据不同行业的二氧化碳排放量实施行业差异化碳税政策是实现碳减排的有效途径[18]。目前,我国二氧化碳排放主要来源于煤炭能源的使用,其中,工业煤炭消费量占比最大,其次为电力、热力、燃气及水生产和供应业、制造业。因此,对于高污染行业可以实行较高碳税税率,倒逼企业进行技术升级改造,提高能源利用率;对于低污染、相对清洁的行业可以实行较低碳税税率,这样有助于降低这类行业减排成本,更好地推动行业发展。