基金会大学的特征及其在我国发展的可行性研究

徐绪卿 李 虔

(1.浙江树人大学,浙江 杭州 310015; 2.国家教育行政学院,北京102617)

近年来,随着国家办学体制的不断深化和对民办学校分类管理的持续推进,基金会办学成为管理部门关注的一个方向。《民办教育促进法实施条例》明确提出“国家鼓励以捐资、设立基金会等方式依法举办民办学校”,从国家制度层面上确定了基金会办学的地位。《中国教育现代化2035》提出“鼓励设立基金会依法举办民办学校”,意味着基金会办学已经从理论走向实践,广州市(1)2021年9月16日,广州市教育局、广州市民政局印发的《关于促进我市教育基金会发展的实施意见》提出,探索教育基金会办学模式。和广西壮族自治区(2)2021年10月22日,《广西教育事业发展“十四五”规划》明确提出,鼓励基金会办学模式。等许多地方出台了具体措施,以鼓励基金会办学方式的落地发展。那么,基金会办学究竟是一种怎样的办学模式?与民办高校其他举办模式相比,基金会办学有什么特征和优势?民办高校又能在多大程度上实践和推广基金会办学模式?目前,政府对基金会办大学表现出浓厚的兴趣,部分民办高校也跃跃欲试,但是相关研究开展不多,成果稀少,政府决策和办学实践都亟须相关理论的阐释和指导。本文围绕基金会办大学的基本问题展开分析,供同行讨论,也希冀为政府决策和办学实践提供参考。

一、概念梳理:基金会大学与大学基金会

基金会。根据《国际基金会指南》,基金会是一个非政府、非营利的组织,有自己的资金,由董事会或者其受托人管理,用以支持慈善、教育、宗教等社会公益事业(3)H.V.霍德森:《国际基金会指南》,复旦大学出版社1990年版,第1页。。2004年我国颁发的《基金会管理条例》提出,基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照该条例的规定成立的非营利性法人。我国《民法典》将法人类型分为营利法人和非营利法人,基金会属于非营利法人,因公益目的或者其他非营利目的成立,不向出资人、设立人或者会员分配所取得的利润。一般认为,基金会是向社会筹集和管理资金以兴办、维持或资助某项福利事业发展的专门机构,其基本特征是所筹集的资金(包括物质)都是捐赠的,所资助的各类项目都是非营利的。

大学基金会。基金会服务的对象是社会方方面面的公益性领域和活动,教育是重要的公益事业,应然成为基金会关注和服务的重要领域。现代大学与社会关系密切,并拥有丰富的校友资源,天然就有汇集社会资金的优势,也是基金会高度参与和服务的领域。对于大学基金会,有的研究将其历史追溯到公元前387年由柏拉图在古希腊雅典所建立的“柏拉图学院”(4)张晓冬:《基金会法律问题研究》,武汉大学2013年博士学位论文,第1页。。柏拉图后来将学院连同一片肥沃的土地作为遗赠留给其侄子,并规定所有这一切都要用于其门徒的利益。而最早具有实质性意义的大学基金会产生于16世纪的英国,正式发展于19世纪前后的美国(主要是1890年耶鲁大学校友基金会的创建和1925年哈佛大学基金会的注册成立)。此后,大学基金会在全球迅速发展,成为公共教育、医疗卫生、环境保护、公众倡导乃至国际关系、全球贫困等社会领域募集和管理资金、改善治理结构的重要方式(5)邹哲慧:《中美高校教育基金会比较研究》,广西大学2013年硕士学位论文,第56页。。

基金会大学与大学基金会。在当下的高等教育研究和实践中,“基金会大学”(由基金会举办的大学)和“大学基金会”常被联系在一起。顾名思义,前者指大学,是由基金会举办的大学,后者指基金会,是由大学注册成立的基金会。从表面上看,两者应该不会有歧义。但是,两者中的“基金会”被混淆互用是一种普遍的现象。要想明确何为基金会办学,需要厘清其与易混用概念的区别,尤其是两个“基金会”的文字相同,意思却有出入,需要仔细辨析。

第一,两者在建校中的作用不同。在基金会大学中,基金会是大学创建的发起人和举办者,是大学建设和运行资金的主要筹集者。大学规模比较大,因此筹集资金规模也往往较大。对于新建的院校,先有基金会,后有大学,是基金会大学创办的基本程式化特征。而大学基金会一般来说创建于大学建立以后,虽然也是独立的法人,却是大学的附属机构。与“基金会大学”中的基金会相比,大学基金会不负责举办大学,仅扮演筹集办学资金的补充角色,不是大学办学资金的主要来源,因此资金规模一般较小,在学校建设和运行中起着无关大局的作用。当然,在实际操作中,也有学校创建以后转制为基金会大学的,但是这与转制前大学是否建有基金会无关。一般有两种情况:一种是主动型转入,学校举办者转变办学体制,主动放弃学校产权和举办权,发起组建基金会,并由基金会接替举办者权责;另一种是被动型转入,学校原举办者无继承者,也不愿意指定后续接替人,放弃学校举办者身份,发起组建基金会,将学校资产划归基金会所有,由基金会行使举办者职责。无论何种模式的转入,学校成为基金会大学以后,原举办者可以作为基金会发起人,但不再具有大学举办者的身份、权益和责任。

第二,两者在参与学校运行治理中的地位不同。在基金会大学中,没有基金会就没有大学,基金会是大学运行和发展的必要且充分条件。但是,大学基金会是大学的一个衍生物,对于大学运行来说不是必要且充分条件,大量没有基金会的大学照样存在。在基金会大学的运行中,基金会承担源源不断向大学提供资金的功能,不仅如此,基金会作为大学举办者,还承担大学治理的重要角色。比如,基金会负责制定或修改学校章程;主导学校治理框架构建,决定学校董事会人数及人员构成;依照章程推举学校董事会成员;监督学校依约使用举办者投入的财产;了解学校管理运行情况和财务状况;提出举办者变更的方案;参与学校解散清理工作等。这些事关学校决策的高层运作,是基金会大学赋予基金会的天然权力。相比之下,大学基金会难以企及这些权力。由于不具有举办者的身份,大学基金会不是大学治理的主体,不会主导学校治理结构。由此可见,两个“基金会”在大学运行中的地位和作用完全不同。

第三,两者产生和运行的环境不尽相同。两者中的“基金会”有着非常相同的属性,即:都是独立的非营利法人组织,都需要经过民政部门的登记和审批才能注册成立;都具有筹集资金的职能,是社会资金进入大学的重要渠道;有特定的募集对象和范围,都属于面向特别对象的非公募基金;所筹集的资金主要用于大学的建设和运行,都有特定的资金去向和用途。两个“基金会”的许多职能从表面上看都相同,但是基金会大学的基金会只存在于非营利性大学中。换句话说,基金会大学都是非营利性大学,而大学基金会在营利性大学和非营利性大学中都可以存在。基金会大学是社会资金办学的一种类型。根据相关法律法规的界定,基金会大学运行的经费主要来自其筹集的非政府组织和社会法人捐资,因而理当属于民办体制办学。简单地说,基金会大学应当属于民办大学。这一点有别于德国的公法基金会大学和日本的国立大学法人,这两者办学资金渠道虽有拓展,增强了大学办学的独立性和自主性,对大学治理有所改革,但办学经费主要来自政府财政预算的局面没有改变,致使大学的独立性和自主性发挥受限。基金会筹集的资金只是办学资金的拓展和补充,从学校产权分析,这些学校仍应属于公立大学。而大学基金会不限于大学的举办主体,公立大学、教会大学、私立(民办)大学都可以有大学基金会。从我国当下大学基金会的发展现状来看,绝大多数存在于公办大学中,民办大学建立大学基金会的较少。另外,根据国际惯例和我国《基金会管理条例》,企业也可以成立基金会。企业虽以营利为目标,但兼具社会责任,成立基金会来开展公益活动是企业履行社会责任、实现公益使命的重要途径之一。营利性大学与企业类同,也可以组织基金会,承担大学自身的社会责任和公益使命。但是,无论是由哪一种社会主体举办,基金会都必须具有非营利性质,从事章程规定的公益事业支出。就这一点而言,基金会大学和大学基金会中的“基金会”都必须遵循非营利性。

第四,两者筹资的对象不同。它们都属于非公募基金,募集资金的渠道是开放的,有特定的募资方向。相对而言,基金会大学的基金会筹资对象更加开放,面向更加宽泛的社会公益资金,尤其是面对一些大企业、大慈善家,甚至可以有一部分来自政府财政的资金,筹集的资金更加庞大。而大学基金会筹资更多面向本校校友或校友企业,或者是合作企业,政府财政资金一般不会进入。由于筹资面窄、参与对象较少,大学基金会筹资的多少取决于学校办学的历史、办学的层次和校友的作为。由此不难理解,国家重点建设项目(“985工程”“211工程”)的大学和一些办学历史较悠久的大学,基金会筹资能力都很不错,而一些地方院校和民办高校所属的基金会筹资较少,基金会在学校发展中起的作用微不足道,处于可有可无甚至有名无实的状态。由于筹资较少或时有中断,部分大学基金会甚至难以长期存续。

二、把握重点:基金会大学的主要特征

基金会大学必须符合大学的基本规范,其主要工作是立德树人,开展人才培养、科学研究、社会服务和文化传承工作,具有大学普遍的共性、职能和办学目标。同时,它的运行还应该符合基金会的服务宗旨和服务对象的基本要求,符合政府对基金会办学的基本规范。总体来看,基金会大学具有如下五个方面的特征。

(一)教育属性

基金会大学首先是大学,区别于其他大学的是学校的举办体制。它的主要任务是育人,同样要服从、服务于为国家培养人才的导向。从这个角度看,基金会和大学之间具有相同的使命与目标,都是为了培养社会主义事业的可靠接班人和社会主义现代化建设的合格建设者。基金会与大学之间合理分工、各有侧重:基金会负责筹集大学建设和运行所需要的主要资金,为大学的发展提供资金支持;大学根据基金会的章程,合理预算和使用资金,不断提升教育质量,实现基金会章程约定的办学目标。基金会与大学之间因共同的使命和目标构成高等教育共同体,相互促进,相得益彰。基金会在与大学本身的使命和功能相适应、相匹配、相契合的过程中,履行其公益性角色与作用,其法人行为以服务于大学发展需求为本,是大学经费的主要来源。同时,大学的办学质量和信誉为基金会筹资提供了良好的支持,大学校友群体和与学校相关联的产教融合企业成为基金会接受捐赠的重要对象及渠道,基金会筹资能力与大学的历史声誉、办学水平、社会影响密切相关。无论是校友捐赠者还是其他社会捐赠人的捐赠意愿、公益价值及其捐赠资金使用,最终都是在推动大学事业的发展中实现的。基金会与大学在高等教育这个领域得到了完美的结合,教育属性得到了充分彰显,从而成为高等教育领域的新秀。

(二)非营利性

基金会大学的本质特征是非营利性,主要体现在四个方面。一是基金会大学属于非营利性大学,基金会筹集的是资金而不是资本,其性质是捐赠而不是投资,资金投入学校都是无偿的,不求任何回报。基金会的捐赠人和管理者不得从学校建设和运作中获得任何私人或集团的利益。二是根据国际惯例和我国相关规定,在建立有效规避较高风险与较高回报的自我控制机制后,基金会所持有的资金在确保安全的基础上可以通过投资获得收益,但是其获得的收益只能用于基金会章程规定的非营利性质的用途,不能用于基金会注册以外的业务。基金会大学的办学结余只能用于学校的再投入,如果学校停办,也只能在主管部门协调下用于非营利性质的业务,不能用于分红。三是非营利的财产保全机制要求基金会大学不得以捐赠以外的其他方式变更学校财产和产权结构,也不得擅自改变学校治理结构,出资份额不是组成治理结构的关键。换句话说,不能以出资多少来决定治理的权限。四是通过基金会举办大学的模式,天然地将基金会管理体制叠加于大学举办者的责任之上。大学举办者必须在遵守《民办教育促进法》及其实施条例所构建的法律法规的基础上,遵从基金会的管理规范,接受基金会相关部门的管理、审计等规制,参与相关的年检和审查,从而从制度上确保基金会大学的非营利性。

(三)公益性

基金会大学的公益性具有特定的内涵,集中体现在三个“符合”。一是基金会大学是大学的一种举办模式,必须符合高等教育规律,服务人的发展,为社会培养优秀人才,让学生在接受教育中受益,从而坚持教育固有的公益性。二是基金会大学必须符合基金会公益性的要求,举办大学的基金会的基金必须源于捐赠。教育捐赠是一项公益事业,捐赠必须是自愿和无偿的,符合公益目的,任何捐赠者不能从其基金的捐赠中获取利益,基金会的实质是公益捐赠的制度化和组织化形式。作为基金会举办的大学,其性质也应与基金会一致,都是非营利的。三是基金会提供给大学的经费,其用途必须符合公益性质,学校不能用作其他营利性用途。根据国际惯例和我国相关规定,基金会可以合法投资营利,但是所获得的利润必须用于章程规定的公益项目。大学接受基金会的资金,不能直接用于营利性活动。基金会大学筹集的资金,主要用于投入约定的大学建设项目,资助教师的教学、科研和学生的学业,通过各种项目和活动,使特定群体和整个社会受益。可见,基金会大学的公益性是由基金会的性质和教育本身的属性决定的。

(四)非政府性

基金会大学无疑是非公办大学。有学者提出,“政府投入为主的公办高校也可以采取基金会办学方式”(6)熊丙奇:《基金会举办的公办大学办学模式值得期待》,2021-12-27,https://www.sohu.com/a/509161586_120099885。,这是不准确的,是大学基金会与基金会大学混淆的典型观点。政府可以做慈善活动,当然也可以资助教育,但不应该是基金会大学的投入主体,否则就应该叫作“公办”大学。公办大学可以组织面向社会筹集资金的大学基金会,从事筹集社会资金、处理大学捐赠资金及管理等事宜,但是这些资金是补充性经费,不可能是主要办学经费。基金会大学与公办大学在政府性方面形成了鲜明对照,主要表现在三个方面。一是经费来源不同。基金会大学的办学经费主要由基金会筹集,公办大学的办学经费主要由财政提供。德国的公法基金会大学和日本的国立大学法人,其主要经费不是来自基金会而是来自政府财政,因此都不是严格意义上的基金会大学。二是决策自主权不同。基金会大学是拥有学校产权、具有独立身份、可以自主决策的独立法人,而公办大学在决策体制上完全服从于政府的安排。三是治理主体不同。在治理结构上,基金会大学是自我搭建治理框架、实行民主治理的现代社会组织,而公办大学则完全接受政府的统一安排并形成相关治理结构。

(五)独立性

基金会大学与一般非营利性大学的重要区别在于独立性。由于历史和制度的原因,我国民办高校大多为个人举办和企业举办,办学绩效与个人、企业利益密切挂钩。按照《民法典》《民办教育促进法》的精神,非营利性大学作为非营利法人应该是捐助性质的(尽管存有较大争议),但现实中非营利性民办高校举办者也实际享有举办者的办学选择权、举办者变更权、章程制定权、首届理事推选权等高度自主的权力,举办者对学校运行的控制权成为学校难以实现规范办学的主要障碍,也使得非营利性民办高校中大量存在事实上的营利行为。而基金会大学的基金会资产不属于任何个人,不与任何个人和组织的利益挂钩,甚至基金会和学校都是独立的非营利法人单位,基金会具备“捐助法人的资格”,而学校具备“事业法人的资格”,两者不存在从属关系,与捐资者也不存在从属关系。基金会只是大学的治理主体之一,不能替代学校董事会,并且实行严格的利益回避制度,对所有权和经营权进行切割、分离,这就从根本上切断了家校不分、企校一体的办学利益关联,使学校真正成为独立办学、自主办学的主体。正因为这一优势,基金会办学能得到社会的认可、赞同和政府的青睐。

三、多方探索:基金会举办民办高校的条件逐渐形成

大学基金会的发展,为基金会大学的产生和发展作了有益的探索与经验积累。我国大学基金会的探索由来已久:1986年,霍英东、马万祺等发起创立暨南大学基金会;1990年,延安教科文基金会创建;1994年,清华大学教育基金会、浙江大学竺可桢教育基金会(浙江大学教育基金会前身)成立;2007年以来,随着高等教育改革的日益深化和高校事业的快速发展,大学基金会进入快速增长期。经过30多年的发展,我国已初步形成与所在高校办学层次相对应的特色鲜明、差异化特征明显的高校基金会体系。据民政部统计,截至2020年底,全国共有572家大学基金会(见图1),资产总计近400亿元。大学基金会数量占基金会总数不足10%,但资产规模占比超25%(7)⑥根据网络数据整理。,足以说明大学基金会的重要地位和积极作用。

图1 1990—2020年我国大学基金会数量/家(12)①根据网络数据整理。

笔者在互联网上搜索近两年大学基金会的数据,很遗憾没有查到,但是由明善道发起并编写的《2022中国高校基金会大额捐赠观察报告》提到,2021年国内高校基金会接收了254笔金额大于等于1 000万元人民币的大额捐赠,大额捐赠笔数较2020年增加41%,并刷新2015年以来的最高值,其中,188笔为新发起的大额捐赠项目,亦为7年来新高,大额捐赠到账总额达86.04亿元,保持稳健增长态势。2021年3月,中公教育集团董事长李永新向北京大学捐赠了10亿元,成为该校建校以来最大一笔个人捐赠,也是最大一笔校友捐赠;同年8月,泰康保险集团创始人陈东升向母校武汉大学捐赠10亿元,成为该校校史上受赠数额最大的一笔,也是我国大学医学、生命科学学科领域数额最大的捐赠之一(8)明善道:《2022中国高校基金会大额捐赠观察报告在京成功发布》,2023-05-10,http://www.csrconsulting.com.cn/zixun/shownews.php?lang=cn&id=547。。

民办高校建立大学基金会的历史可以追溯到20世纪末。1999年3月,浙江树人大学(王宽诚)基金会在杭州注册成立(9)见浙江树人大学官网。。据中国社会组织政务服务平台统计,2020年我国有609所内地普通高校在民政部门注册教育基金会,其中民办高校115所(10)吕宜之:《非营利性民办高校基金会办学模式探究》,《江苏高教》2020年第9期,第42-47页。(见图2)。武汉学院以25.74亿元的社会捐赠总额,位居中国大学社会捐赠排名榜第9位(11)杨丽苹、罗茜:《武汉学院获社会捐赠 总额达25.7亿元》,2021-11-22,http://xb.whxy.edu.cn/1097/1550.htm。。

图2 2005—2020年民办高校及其基金会增长情况/家(13)根据网络数据整理。

大学基金会的发展、民办高校基金会的尝试,均为我国基金会大学的探索举办奠定了基础。

与此同时,对非营利性大学的一系列引导和规范制度也在不断地建设中,基金会举办大学的法律环境将逐步形成。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理,积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。2016年11月,《民办教育促进法》修正案获得通过,我国民办教育正式进入营利性与非营利性分类管理时代。基金会大学作为非营利性民办高校的一种举办模式,引发社会广泛的关注、讨论和研究。2021年4月7日,《民办教育促进法实施条例》修正案正式颁布,明确提出“国家鼓励以捐资、设立基金会等方式依法举办民办学校”。在实践中,杭州市西湖教育基金会于2017年申报获批,并宣布筹建西湖大学,成为我国第一所真正意义上的基金会大学。目前,学界对于基金会大学办学的基本要件和基本特征还缺乏充分的讨论,研究成果还很粗浅,缺乏实务指导性的成果。

西湖大学的筹办和创建为我国基金会举办大学做了有益的探索和尝试,树立了典型标杆。梳理杭州市西湖教育基金会和西湖大学各自的章程,笔者认为,基金会办大学有四个要件。第一,基金会是建校的基础。根据西湖大学的公开信息,2015年3月11日,施一公等七位倡议人正式向国家提交《关于试点创建新型民办研究型大学的建议》。2015年6月25日,倡议人与杭州市政府签署《筹建西湖大学战略合作框架协议》。2015年7月,杭州市西湖教育基金会注册获批正式成立,作为西湖大学举办方和捐赠基金筹资主体。2015年12月1日,西湖高等研究院在杭州注册成立,成为西湖大学前身及筹建依托主体。2018年2月5日,时任浙江省人民政府副省长成岳冲到西湖大学调研筹建工作。2018年4月1日,教育部正式批复浙江省人民政府,同意设立西湖大学。从建校大事件中不难看出,基金会大学具有“先有基金会、后有大学”的基本程式。第二,基金会是学校建设和运行资金的筹资主体。西湖大学的章程规定,基金会的主要任务是举办西湖大学,专注于资助建设高等教育事业、培养前沿科学研究和高技术领域的高端人才并致力于推进我国教育事业发展;明确了基金会的筹资路径、财产使用方向、公益活动业务范围。西湖教育基金会募集到社会各界近万名捐赠人的协议捐赠,满足了学校运行和发展的需要。第三,基金会承担大学治理结构的主责。由基金会举办的大学,理应由基金会代行举办者职责。基金会在学校建校过程中,承担了筹集资金、建校申报和构建学校治理框架等职责。西湖大学的章程中有董事会、监事会、章程修订的相关规定,确立了基金会在大学中的地位和治理责任,使得大学权力界限清晰、办学高度自主、运行更加科学、决策更加独立。显而易见,大学基金会不具备承担这些职责的条件。第四,基金会是非营利性的公益组织。杭州市西湖教育基金会与西湖大学各自的章程对基金会筹集资金的性质(捐赠)和筹集对象、资金支付的对象和性质、基金会注销后的剩余资金处理都做了明确规定,保障了基金会的非营利性。对于基金会大学的非营利性,基金会保留了对资助经费进行检查的权力,也构建了相应的检查机制。

四、国情所致:基金会大学难成我国民办高校办学的主流模式

西湖大学的创办,为我国基金会办大学提供了一个典型案例。此后,由河仁慈善基金会举办的福耀科技大学、由虞仁荣教育基金会举办的宁波东方理工大学都得到了政府的大力支持,成为我国基金会办学模式的探索者和实践者。基金会办学能够克服目前非营利性民办高校办学中的一些痼疾,是发展民办高等教育的有益探索。基金会作为举办者参与大学治理,是通过健全的大学治理结构发挥作用的。根据有关规定,基金会和学校不能是同一个法人,这就从制度上杜绝了关联交易和家族化管理,有利于民办高校建立现代大学制度;基金会大学的所有办学收入全部用于办学,不能用于分红,这就保证了民办高校办学的公益性;基金会的公益性打消了出资者对捐赠钱物用途去向的顾虑,能够鼓励和促进社会对高等教育的投入。从全球视野看,基金会大学早有多元化的探索,目前全球已有百余所基金会大学(14)③④郑淑超、周海涛:《基金会办大学:非营利性民办高校办学模式的创新》,《高等教育研究》2022年第2期,第75-80页。。如,20世纪90年代西班牙、瑞典等国家成立了多所基金会大学,芬兰于2007年开始将多所大学改制为基金会办学模式。土耳其法律规定,该国举办的私立大学只能是“非营利性基金会大学”(15)李虔、张良:《亚洲一流私立大学发展的主要特征与经验启示》,《国家教育行政学院学报》2021年第2期,第32-42页。。联合国教科文组织发表的《2000—2015年全民教育全球监测报告》认为,基金会大学已经成为私立大学尤其是非营利性私立大学发展的一种重要模式(16)①④郑淑超、周海涛:《基金会办大学:非营利性民办高校办学模式的创新》,《高等教育研究》2022年第2期,第75-80页。。

鉴于以上情况,学界对于基金会办学的研究开始发“热”,但总体来看比较粗浅,结论有失偏颇。如,有观点提出,“如果说规模发展是私立高校发展的‘第二浪潮’,那么聚焦质量保障的内涵发展就是私立高校发展的‘第三浪潮’,基金会办大学是第三浪潮的重要推手”(17)①③郑淑超、周海涛:《基金会办大学:非营利性民办高校办学模式的创新》,《高等教育研究》2022年第2期,第75-80页。;也有观点认为,可以借助基金会办学,实现民办教育“第二次出发”(18)秦和:《基金会办学:民办教育“第二次出发”》,《光明日报》2020年1月14日,第14版。;还有观点进一步提出,基金会办学使民办高校实现“逆袭”,建设世界一流民办大学成为可能(19)耿景海:《基金会办学使建设世界一流民办学校成为可能》,《中国教育报》2021年6月4日,第2版。;甚至还有学者认为,“政府投入为主的公办高校也可以采取基金会办学方式”(20)熊丙奇:《基金会举办的公办大学办学模式值得期待》,2021-12-27,https://www.sohu.com/a/509161586_120099885。。但是笔者研究得出的结论与上述观点有些许差异。从综合因素分析,现阶段我国基金会办学尚处于探索阶段,难以成为民办高校办学的主流。这主要基于以下四个方面的原因。

第一,基金会筹资建大学难度较大。如果采用基金会办学,需要筹集到巨额的资金。根据我国目前高校建设的实际情况,按照万人规模(2020年我国本科院校校均规模已达11 982人(21)教育部:《2020年全国教育事业发展统计公报》,2021-08-27,http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html。)投入计算,新建一所民办本科院校预计需要超20亿元开办经费,如果举办高水平研究型大学,投入可能还要大。西湖大学施一公校长曾经预算筹资200亿元,以满足学校建设和运行的需要(22)《清华副校长施一公:斥资200亿筹建西湖大学,称5年超越清华》,2023-06-23,https://learning.sohu.com/a/687737018_121714871。。筹建中的宁波东方理工大学,计划筹资460亿元(23)《投资460亿!一所高水平新大学,来了!》,2023-08-14,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1774117082739014992&wfr=spider&for=pc。。如此巨大款项的筹集,对一般的个人和企业来说都难以承受。作为基金会大学,基金会还需要源源不断地筹资,为大学的运行和发展提供巨额资金。基金会如何获得持续稳定的捐资,是基金会举办大学的一个关键。从已有信息来看,西湖大学、福耀科技大学和宁波东方理工大学等基金会大学的基金会大多得到有实力的地方财政支持(配套)。西湖大学的筹建,得到了浙江省人民政府和杭州市人民政府的大力支持。在宁波东方理工大学的筹建方案中,宁波市人民政府将出资160亿元(24)《投资460亿!一所高水平新大学,来了!》,2023-08-14,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1774117082739014992&wfr=spider&for=pc。。政府的财力是有限的,如果进行量大面广的基金会办学建设,获得政府巨额资助的可能性不大。从我国民间的资金实力和捐赠文化来看,基金会要筹集巨额资金举办大学也是非常艰难的。我国大学校友捐赠率并不高,平均不足5%(25)《大学的钱从哪里来,又往哪里去?》,2023-04-26,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1764220626649274296&wfr=spider&for=pc。,相较国外先进同行还有较大差距。

第二,举办者难以割舍学校的举办权和治理权。如果将现有的非营利性民办高校转制为基金会大学,从条件上说可能会比较容易,至少可以省去巨额建校资金。很多民办高校尤其是2003年《民办教育促进法》实施前创建的民办高校,在发展初期并没有实质性的资金投入,而是抓住了高等教育大发展的良机,依靠办学结余滚动发展,有的高校资产已达几十亿元甚至近百亿元,并且长期实行非营利性办学。如果这些学校转制为基金会大学,将大大减少基金会筹资的压力。由于发展模式和举办者自身的各种原因,部分民办高校出现了“无举办者”的状况,将它们直接转制为基金会大学是可能且可行的。但是,基金会大学的治理结构和回避规制较为严苛,要求捐赠者、举办者无条件地出让和放弃学校的举办权与治理权。《基金会管理条例》第二十三条规定:“基金会的法定代表人,不得同时担任其他组织的法定代表人……基金会理事遇有个人利益与基金会利益关联时,不得参与相关事宜的决策;基金会理事、监事及其近亲属不得与其所在的基金会有任何交易行为。监事和未在基金会担任专职工作的理事不得从基金会获取报酬。”这些利益分离、分割的规定,对现阶段大多数民办高校举办者来说是难以接受的,更难以真正做到。

第三,现有基金会办学政策还需完善。我国多元化办学的制度体系并不完备,观察国内一些大学的建校历史,中外合作大学大多是领导拍板创建,而西湖大学、福耀科技大学和宁波东方理工大学的创办都得到政府部门的大力支持,尤其是资金得到地方财政的巨额配套。但是,对于大多数高校而言,大学基金会的筹资都相当困难,缺乏捐赠资源和激励措施,即使有零星捐赠,手续也比较繁杂。没有建立基金会的高校,接受捐赠更加困难。目前,国家对于基金会办大学还没有专门的政策,缺少一些具体的支持措施,举办者担心相关政策不明朗,办学预期不明确,现有政策还难以激发社会举办基金会大学的积极性。很多人对基金会办大学一知半解或不了解,尤其是一些举办者从侧面了解到基金会办大学意味着放弃举办权和治理权,会心存顾虑,需要权衡利弊得失。需要说明的是,目前非营利性民办高校的办学规范还不能完全符合基金会大学的相关政策。相对来说,基金会办学的要求会严苛得多。

第四,基金会举办大学仍难推广。尽管各国政府和联合国教科文组织都在提倡举办基金会大学,但是从当下世界高等教育发展的实践来看,基金会大学还难成气候。首先,基金会大学需要基金会持续筹集资金,这本身就不是一件易事。以美国为例,绝大部分社会捐赠资金都集中在少数几所高水平私立大学,近20年私立大学捐赠经费占年均总经费的12%～15%(26)徐绪卿、胡建伟:《美国私立大学发展:认识误区及其启示》,《浙江树人大学学报》2020年第6期,第1-8页。。世界范围内基金会大学只有百余所,真正意义上的基金会大学仍十分稀少。其次,基金会是完全意义上的非营利组织,信息相当透明,非一般举办者和高校所能接受。最后,基金会运作规范、管理严苛,对资金收入和使用每年均需审计与检查。我国《基金会管理条例》明确,公募基金会每年用于章程规定的公益事业支出,不得低于上一年总收入的70%;非公募基金会每年用于从事章程规定的公益性支出,不得低于上一年基金余额的8%。大学基金会属于非公募资金,部分大学管理力量薄弱,重受捐、轻使用、疏管理,每年都有一些大学基金会因过不了年检而停办。

五、结 语

基金会大学是非营利性民办高校办学模式的一种创新,也是优化非营利性民办高校办学的一条途径,但在当下各种因素制约下,基金会大学不可能得到大规模地推广,更不可能成为主流。一方面,随着体制改革的深化、经济社会的发展,加上民办高校举办者自身的原因和相关政策的引导与鼓励,今后国内出现一批高起点、高层次的基金会大学是必然趋势。另一方面,民办高校的发展既取决于市场需求,也取决于政府的引导和规范,还取决于广大举办者的理解、认可和自觉行动。在政策缺乏刚性的背景下,举办者的认知和参与尤为重要。当前和今后一个时期,受许多主客观因素的影响,特别是非营利性民办高校的优惠政策尚未明晰前,对于新近举办的民办高校而言,基金会办学还不是举办者的首选。对于规制非营利性办学,也有许多历史问题尚难厘清,“一‘基’就灵”的现象短期内不可能在国内出现。总而言之,今后一段时期我国基金会大学会有所发展,甚至有少量研究型的高层次民办高校出现,但不会成为民办高校举办的主流模式。