政策工具视角下我国现代学徒制政策研究——基于35份政策文本分析

程泽瀛,韩 玉

(1.沈阳师范大学 教育科学学院;2.辽宁省职业教育研究院,辽宁 沈阳 110034)

0 引言

现代学徒制是现代职业教育领域一种典型的人才培养模式或制度,最初引入我国是为了破解东南沿海的“用工荒”问题,希望地方政府与企业积极参与,开展校企联合招生、联合培养人才。2014年,教育部印发《关于开展现代学徒制试点工作的意见》等文件,随后分3批共落实562家单位开展国家级现代学徒制试点工作。各地相继出台了有关现代学徒制的政策,为现代学徒制实施提供方向指引。2019年,教育部办公厅印发《关于全面推进现代学徒制工作的通知》提出,总结现代学徒制试点经验,全面推广现代学徒制[1]。在我国现代学徒制全面实施和经验总结下,迫切需要形成具有中国特色的可推广应用的典型现代学徒制人才培养模式。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《关于开展市域产教联合体建设的通知》《中华人民共和国职业教育法》等系列政策法律明确提出,要探索和推行中国特色学徒制,推动中国特色学徒制体系建设是新时代现代职业教育的战略要求。

政策的规划或准则是一种旨在处理和解决正在发生的各种社会问题的活动过程[2]。通过文献梳理发现,有关现代学徒制政策研究主要涉及以下3个方面:①关于现代学徒制政策阶段划分。依据现代学徒制政策颁布时间,现代学徒制政策发展经历了模式萌芽阶段(2010年前)、理念源起阶段(2011-2013年)、政策发布阶段(2014年)、具体实施阶段(2015年)、质量审核阶段(2016)、试点推广阶段(2017至今)[3]。②关于政策供给视角推进现代学徒制存在的问题与策略。当前现代学徒制存在多元主体积极动能衰减、实践内容风险较高、政策环境保障功能弱化等问题,应从要素驱动为主转向市场驱动为主,从改革创新为主转向借鉴应用为主,从单独推进为主转向整体联动为主[4]。③关于发达国家现代学徒制政策借鉴。如英国实施学徒税政策[5],德国、奥地利和澳大利亚等国家为激发企业参与实施的各类补贴政策,包括吸引企业参与型补贴、拓展培训岗位型补贴、促进质量提升型补贴、助力特定群体型补贴、保障个体利益型补贴等[6]。尽管学者从多个政策视角研究现代学徒制,但忽略对我国现代学徒制政策文本的内容分析,鉴于此,基于教育部及各省市区相关政策文本,从政策工具视角出发,厘清现阶段我国现代学徒制政策工具使用现状,明晰当前政策工具与人才培养模式要素匹配存在的问题,为中国特色现代学徒制政策制定提供参考。

1 研究设计

1.1 政策文本选取

在教育部网站、各省市区政府网站中,以“现代学徒制” “中国特色学徒制”为关键词进行标题检索。共筛选出35份现代学徒制政策文本资料,其中,包括国家层面的政策文件8份,地方层面的政策文件27份。

表1 我国现代学徒制国家及地方层面政策文件部分展示

1.2 基于政策工具的政策文本分析

政策工具研究兴起于20世纪80年代,逐渐发展为公共管理学领域一个新的学科分支。政策工具是政府推行政策的手段[7],是连接政策目标和政策结果的桥梁[8]。萨拉蒙提出政府工具的选择理论,在选择政策工具时,应针对关注社会问题或力求实现的目标,以此选择合适的政策工具理论作为政策研究依据[9]。

1.2.1 X维度:政策工具

政策工具是政府实现政策目标所要运用的手段与方法。McDonell等提出的政策工具考虑处理具体问题的现有选择范围、选择方案,以及潜在的理论前提、问题、目标、选择方案,以及与之相关具体执行问题之间的适切度[10]。该政策工具理论与本文现代学徒制人才培养模式的分析意图相契合,因此借鉴McDonell等关于政策工具的分类,即命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告工具,结合现代学徒制人才培养模式要素,尽可能描述和检验我国现代学徒制相关政策中的政策工具使用情况。

命令性工具是一种权威工具,是政府用来支配个人与机构行动的规则,目的是使机构和个人产生服从[11]。该类工具常用要求、禁止、法规等,是政府使用频率最高且使用意愿最强的政策工具。如2019年,河南省教育厅印发《关于做好2019年度现代学徒制试点工作的通知》,提出规范职业学校招生录取和企业用工程序,签订三方协议保障各方权益,并明确学徒具体岗位、教学内容。

激励性工具是一种依靠切实的回报来引导他人遵从和使用的工具,将资金或收益作为对个人或机构行动的报偿,通过对个人或机构产生的价值或获得短期回报,使相关机构和个人积极采取行动,表现为财政激励、声誉激励、授权激励、资源激励等[11]。如2016年,湖北省教育厅印发的《关于印发湖北省职业院校现代学徒制试点工作方案的通知》提出,落实合作企业税收政策,落实财政资助、政府购买服务。

能力建设工具是对人力、物力资源提供的支持,目的是获得技术、能力增长,以此获得长期回报,表现为制度建设、硬件设施、人力资源、信息资源。如2017年,黑龙江省教育厅印发的《关于开展职业教育现代学徒制试点工作的实施意见》提出,完善现代学徒培养的教学文件、管理制度、信息化教学环境、实训实践基地、相关体系和标准,完善校企双方招生录取和企业用工一体化的招生招工制度、双导师制、教学管理制度、学分制和学制管理办法等。

系统变化工具是将政府职能下放或延伸部门或机构,如组织变革、权力调整[11]。如2021年,青海省旅游住宿业协会印发《关于在全省旅游住宿业大力推进现代学徒制工作的通知》提出,加强市州文旅局、人社局基础合作,形成企业、院校、政府和社会共同分担学徒培养成本的格局。2017年,黑龙江省教育厅印发《关于开展职业教育现代学徒制试点工作的实施意见》提出,现代学徒制试点可以由试点院校联合企业开展,也可以由企业根据用工需求联合院校开展,还可以由地市统筹资源组织开展,实力强的行业协会可以组织本行业相关学校和企业共同开展试点,还可以发挥职教集团作用开展试点。

劝告工具是基于人们思想和观念转变行动的工具,主要表现为鼓励、经验总结与交流、舆论宣传等[11]。如2018年,广西壮族自治区教育厅《关于补充认定自治区首批现代学徒制试点单位的通知》提出,做好现代学徒制试点宣传工作,发挥微信、网站等新媒体作用,开展全方位、多样化的宣传活动,推广现代学徒制的好经验与做法。

1.2.2 Y维度:人才培养模式要素

由于政策工具视角单一,若仅从政策工具视角出发,不能针对性匹配现代学徒制中存在的问题。现代学徒制作为职业教育领域重要的人才培养模式,因此,以人才培养模式要素为基础,并将其作为政策分析的维度之一。人才培养模式是在一定教育理念下,教育者为实现特定教育目标在培养过程中所采取的课程、教学等实践范式。人才培养模式要素众多,如包括理念要素、目标要素、内容要素、方式要素的“四要素论”[12];包括教育思想与理念、培养目标和规格、课程内容和组织、培养方式和途径、教育管理和评价的“五要素论”[13];包括人才培养理念、专业设置模式、课程设置方式、教学制度体系、教学组织形式、教学管理模式、隐性课程形式、教学评价方式的“八要素论”等[14]。根据上述研究,本文认为现代学徒制人才培养模式的构成要素包括理念要素、目标要素、内容要素、方式要素、管理要素、评价要素等方面。

理念要素是培养主体对人才培养的理性认识,是对职业教育的理性追求和人才培养的育人观念,包括教育观、学生观、教师观等。如2016年,湖北省教育厅印发《关于印发湖北省职业院校现代学徒制试点工作方案的通知》提出,遵循职业教育人才成长规律,坚持以立德树人为根本,以服务发展为宗旨。

目标要素是现代学徒制人才培养模式的起点,包括具体人才培养目标。如2022年,广西壮族自治区教育厅印发《关于公布自治区第三批现代学徒制试点单位的通知》提出,健全德技并修、工学结合的育人机制,着力培养学生的专业精神、职业精神和工匠精神,提升学生的职业道德、职业技能和就业创业能力。

内容要素是为实现职业教育人才培养目标,经选择纳入现代学徒制中的知识、技能、素质的文化共同体,通常以课程、教材、资料等形式在教育活动中体现。如2015年,安徽省教育厅、安徽省经济和信息化委员会印发《关于印发安徽省开展现代学徒制试点工作实施方案的通知》提出,完善学徒培养的教学文件,校企共同研制人才培养方案、开发课程与教材,改革教学内容,注重实践性和可操作性,促进专业与产业、课程与岗位、教材与技能对接。

方式要素是为实现职业教育现代学徒制人才培养模式目标,所采取各项手段的总和。如2018年,河南省教育厅印发《关于做好2018年度现代学徒制试点工作的通知》提出,校企联合招生、联合培养、一体化育人,推进招生招工一体化,建设校企互聘共用的师资队伍。

管理要素是对现代学徒制教学过程的监控与管理,使人才培养过程良性、有序进行。如2016年,广东省教育厅、广东省经济和信息化委员会、广东省财政厅、广东省人力资源社会保障厅印发《关于大力开展职业教育现代学徒制试点工作的实施意见》提出,根据现代学徒制特点,制定专门的管理办法,加强过程管理,广东省有关部门将建立现代学徒制管理和服务信息平台等。

评价要素是依据一定标准对现代学徒制人才培养过程和结果做出的价值判断,目的是检验和改进学徒培养中的不足,提高学徒培养质量。如2016年,广东省教育厅等印发《关于大力开展职业教育现代学徒制试点工作的实施意见》提出,学业考核以能力考核为核心,以专业知识考试为基础,以工作过程考核为重点,以工作结果考核为依据。部分应用性较强的课程可以采用岗位工作任务考核、业绩考核方式。

1.2.3 X-Y二维度分析:“政策工具-现代学徒制人才培养模式要素”二维分析

结合政策工具与现代学徒制人才培养模式要素,构建“政策工具-现代学徒制人才培养模式要素”二维分析框架,如图1所示,X轴为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具、劝告工具5种政策工具,Y轴为理念要素、目标要素、内容要素、方式要素、管理要素、评价要素5类人才培养模式要素。

图1 “政策工具-现代学徒制人才培养模式要素”二维分析框架

1.3 政策文本编码

本文将35项现代学徒制政策文本导入质性研究工具Nvivo 12 Plus中。首先,分别从政策工具和人才培养模式要素两个维度设置节点。关于政策工具维度,首先设置命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具、劝告工具为五个树节点,然后设置各树节点中的子节点,命令性工具的子节点为要求、禁止、许可;激励性工具的子节点为财政激励、声誉激励、授权激励、资源激励;能力建设工具的子节点为制度建设、硬件设施、人力资源、信息资源;系统变化工具的子节点为组织变革、权力调整;劝告工具的子节点为鼓励、经验总结与交流、舆论宣传。关于人才培养模式要素,设置理念要素、目标要素、内容要素、方式要素、评价要素5个树节点。其次,阅读政策文件,对材料进行一一编码,编码材料的形式可以是词语、句子或段落,得到856个政策工具参考点和501个人才培养模式要素参考点,共135 7个参考点。

2 政策文本分析

2.1 基于X维度的政策工具分析

从政策工具维度对政策文本进行全面编码,共获得856个参考点,如表2所示。从总体来看,政策工具的使用频率由高到低依次为命令性工具、能力建设工具、劝告性工具、激励性工具、系统变化工具。

表2 我国现代学徒制人才培养模式的政策工具使用情况

不同政策工具类型中具体政策工具的使用频率也存在较大差异。命令性工具中,要求(311次)的使用频率最高占比36.33%;法规(86次)、禁止(19次),分别占比10.05%和2.22%。能力建设工具中,制度建设(137次)使用频率最高,占比16.00%;信息资源(89次)、人力资源(39次),分别占比10.40%和4.56%;硬件资源(23次)使用频率最少,占比2.69%。劝告性工具中,经验总结与交流的参考点为33,占比3.86%;舆论宣传参考点为24,占比2.80%;鼓励参考点为13,占比1.52%。激励性工具中,财政激励参考点为34,占比3.97%;授权激励的参考点为16,占比1.87%;资源激励的参考点为7,占比0.82%;声誉激励的参考点为6,占比0.70%。系统变化工具中,权力调整参考点为10,占比1.17%;组织变革参考点为9,占比1.05%。

2.2 基于Y维度的人才培养模式要素分析

从人才培养模式要素维度对政策文本进行编码,共获得501个参考点,如表3所示。从总体来看,人才培养模式要素的出现频次由高到低排序为方式要素、评价要素、管理要素、内容要素、目标要素、理念要素。其中,方式要素出现的频率最高,有184个参考点,占比36.73%;评价要素有82个参考点,占比16.37%;管理要素与内容要素出现频率大致相当,分别有75个和74个参考点,分别占比14.97%、14.77%;目标要素有51个参考点,占比10.18%;理念要素是政策中出现频率最低的要素,有35个参考点,仅占比6.99%。

表3 我国现代学徒制人才培养模式要素分配情况

2.3 X、Y维度交叉分析

基于X维度的政策工具和Y维度的现代学徒制人才培养模式要素,对我国现代学徒制人才培养模式政策进行交叉分析,结果如表4所示。

表4 我国现代学徒制“政策工具—现代学徒制人才培养模式要素”交叉分析

不同人才培养模式要素的政策工具整体使用不同。只有管理要素和方式要素全面使用5项政策工具,其余人才培养模式要素均未全面使用。理念要素使用命令性工具、能力建设工具、系统变化工具;目标要素使用的政策工具类型最少,仅使用命令性工具和能力建设工具;评价要素忽略系统变化工具;内容要素忽略劝告工具。由此,命令性工具和能力建设工具较广泛地渗透到现代学徒制人才培养模式要素中。

同一人才培养模式要素下不同政策工具的使用不同。以全部使用政策工具的管理要素和方式要素为例。在管理要素中,能力建设工具(54次)和命令性工具(39次)使用最相对较多,系统变化工具(4次)、激励性工具(2次)、劝告工具(2次)使用较少;在方式要素中,能力建设工具(143次)和命令性工具(107次)使用最较多,激励性工具(26次),系统变化工具(5次)、劝告工具(3次)使用频率较少。

不同人才培养模式要素下不同政策工具中的次级工具使用不同。如方式要素中,都使用了制度建设(65次)、硬件设施(15次)、信息资源(31次)、人力资源(32次)4种能力建设工具,制度建设使用频率最高;而内容要素中,仅使用制度建设(10次)、信息资源(32次)、人力资源(6次),信息资源则是使用频率最高的工具。对于“要求”这一使用频率最高的次级工具,不同人才培养模式要素使用不同,如方式要素(77次)使用频次最多,内容要素(14次)使用频次最少,评价要素(28次)、管理要素(27次)、目标要素(21次)、理念要素(21次)使用大体相当。

3 结论与建议

3.1 研究结论

3.1.1 现代学徒制人才培养模式政策工具结构不尽合理

系统科学回顾我国现代学徒制人才培养模式的政策文本,政策工具体系结构不尽合理主要体现在外部结构不合理和内部结构不合理两个方面。从外部结构来看,一是命令性工具(48.60%)使用频繁。现代学徒制的实施以政府出台强制性措施为主,通过政府上传下达的方式直接作用于职业院校或企业等现代学徒制实施主体,必须按规定参照执行。一般而言,命令性工具有利于现代学徒制实施效果与效率,但是过度使用命令性工具容易造成现代学徒制体制机制僵化,影响职业院校和企业等实施主体的主体性与能动性。二是激励性工具(7.36%)和劝告性工具(8.18%)使用较少。一方面表明现代学徒制的支持政策相对单一,常主要依靠政府资金支持、税收、政府购买服务等方式实现,激励制度不完善;另一方面表明对现代学徒制的经验总结推广不足,未充分发挥具有中国特色现代学徒制案例的典型性作用。三是系统变化工具(2.22%)使用匮乏。目前,我国现代学徒制人才培养模式实施权责主体单一,常忽略多元主体参与现代学徒制办学。

从内部结构来看,如图2所示,我国现代学徒制人才培养模式政策工具的次级工具存在使用不均衡的情况。在命令性工具中,要求是使用最多的工具,禁止和法规占比较少,说明我国现代学徒制人才培养模式的实施主要依靠政府的规范指导。在能力建设工具中,制度资源和信息资源占比较高,人力资源和硬件资源占比较少,说明现阶段,制度建设和信息资源建设是现代学徒制人才培养模式构建的主要目标,对现代学徒制人才培养模式中的师资、设备、实习实训场所等方面重视不够。

图2 不同政策工具中次级工具使用情况

3.1.2 现代学徒制人才培养模式各要素政策工具分配不均衡

根据我国现代学徒制人才培养模式政策分析,人才培养模式各要素政策工具分配不均衡主要体现在:①方式要素(36.73%)分配较多。表明政府主要强调我国现代学徒制为实现人才培养目标在产教融合、校企合作中所采取的各项方式手段。由于现代学徒制不仅是现代职业教育中培养技术技能人才的典型培养模式,更是一种与现代职业教育相结合的基于稳固师徒关系的技术人才培养方式,采取多种方式推动现代学徒制人才培养模式实施是政府强调的核心。②目标要素(10.18%)和理念要素(6.99%)分配较少。在目标要素上,政府对现代学徒制人才培养模式的目标描述较少,现代学徒制主要面向中等职业教育和高职专科职业教育展开,现阶段,随着本科层次职业教育推进和现代学徒制的全面实施,高层次学徒制人才培养模式逐渐发展并在本科层次职业教育得以实施。而面向不同的教育层次,针对不同人才的培养定位,以培养具备专业知识和工匠精神的技术技能人才为目标的政策规定过于笼统,缺乏针对性。在理念要素上,理念对现代学徒制人才培养模式实施具有指导意义,科学合理的教育理念有利于人才培养。

3.1.3 政策工具与现代学徒制人才培养模式要素匹配度不够

政策工具与现代学徒制人才培养模式要素匹配度不够,一方面体现在政策工具整体上与现代学徒制人才培养模式要素匹配度不够;另一方面体现在政策工具的次级要素与现代学徒制人才培养模式要素匹配度不够。具体来看,首先,理念要素和目标要素基本全部使用命令性工具中的要求,几乎未使用其余类型的政策工具,由此可知,人才培养理念和目标一般由政府强制性规定,忽略了职业院校、行业、企业等多元实施主体参与人才培养理念与目标构建的重要性。其次,在方式要素中,单从次级工具使用来看,“要求”的使用频率最多,说明政府更愿意通过强制性工具规范实现现代学徒制人才培养目标的方式与手段等,向其提出具体实施要求。但从工具总体使用来看,以能力建设工具为主,该工具有利于获得技术、能力的增长,从而获得长期回报,政府更注重现代学徒制各项方式手段的可持续发展能力和收益。第三,内容要素、管理要素、评价要素中,能力建设工具使用最多,表明政府关注现代学徒制人才培养模式的可持续能力建设;而系统变化工具和劝告工具使用匮乏,表明未能充分根据现代学徒制实施具体情况实现权责调整与分配,未发挥多主体参与构建现代学徒制人才培养模式中的内容、评价、管理的优势。

3.2 政策建议

3.2.1 提高现代学徒制人才培养模式的政策工具结构的合理性

政策工具结构的合理性有利于发挥政策整体效力,要合理、均衡地使用我国现代学徒制人才培养模式的政策工具。一方面,注重不同政策工具使用的合理性,适当减少使用命令性工具,降低政府对现代学徒制人才培养模式的强制性规定,避免现代学徒制体制机制僵化;提高激励性工具的使用频率,通过激励手段推动构建现代学徒制人才培养模式;增加劝告性工具的使用频率,通过典型示范引领的方式推动中国特色现代学徒制人才培养模式构建;增加系统变革工具的使用频率,形成由政府统筹、行业指导、校企合作、社会参与的治理体系。另一方面,注重同一政策工具中具体政策工具使用的合理性。如在激励性工具中避免现代学徒制单一性的激励机制。在能力建设工具中加强师资队伍建设,完善双导师制校企协同育人,做好“双师型”教师的认定、选拔、培养等工作;加强企业实习场所、技能大师工作室、虚拟实训基地等校企合作的实习实训基地建设等。

3.2.2 保证现代学徒制人才培养模式要素分配的均衡性

不仅要致力于促进政策工具使用的均衡性,还要尽可能平衡各项现代学徒制人才培养模式的要素,避免政策工具集中分配在单一的人才培养模式要素中。一是要增加理念要素的政策供给,明确培养理念在现代学徒制人才培养模式中的重要性,坚持以立德树人为根本理念,形成正确的职业教育观和学生观,培养德技并修、工学结合、知行合一的高素质技术技能人才。二是增加目标要素的政策供给,要以学徒标准为依据,而学徒标准又决定现代学徒制的学徒培养标准,以学徒培养标准为指引相应地影响课程、教学、评价等各培养要素的具体要求,面对不同层次的培养群体,学徒标准和人才培养定位不同,人才培养目标必须有所区分,合理分配教育资源,避免人才培养同质化造成人才供需不匹配等问题。

3.2.3 提高政策工具与现代学徒制人才培养模式要素匹配度

二者协调有利于保证现代学徒制人才培养模式的政策合理性,可为推动我国现代学徒制人才培养模式实施,构建中国特色学徒制制度建设提供科学合理的政策依据。一是从共性角度出发,适度降低所有要素中命令性工具的使用频率,避免各要素的强制性要求造成的现代学徒制体制机制僵化。同时,协调使用次级命令性工具,逐步增加劝告工具和系统变化工具的使用频率。二是从差异性角度出发,如目标要素中,要注重激励性工具、系统变化工具、劝告性工具的政策供给。同时,适当增加目标要素和理念要素的能力建设工具政策供给,促进现代学徒制人才培养模式可持续发展。